學校管理教育措施的法律屬性與適用辨析

關(guān)鍵詞：未成年人 管理教育措施 教育懲戒 分級干預 保護處分 不良行為

2020年修訂的預防未成年人犯罪法第31條增設(shè)了學校可以對有不良行為的未成年人采取“管理教育措施”的規(guī)定，體現(xiàn)了從“賦責”到同時“賦權(quán)”的重大變化，即不僅要求學校對有不良行為的未成年人有管理教育的責任，同時明確了學校對有不良行為的未成年人還有采取“管理教育措施”的權(quán)力。對于管理教育措施的法律性質(zhì)、適用條件、適用程序等基本問題，目前尚無人關(guān)注和研究。教育部于同年公布的《中小學教育懲戒規(guī)則（試行）》（以下簡稱《懲戒規(guī)則》）對教育懲戒作出了規(guī)定。管理教育措施與教育懲戒較為近似，兩者之間究竟是什么關(guān)系在實踐中存在疑問，也亟待學理上的回應和闡釋。

一、管理教育措施的概念與內(nèi)涵

（一）管教、管理教育與管理教育措施

管教、管理教育、管理教育措施是修訂后的預防未成年人犯罪法均有使用的概念，也是容易混淆和引起誤解的概念。“管教”一詞分別出現(xiàn)在預防未成年人犯罪法第29條、第40條、第43條之中?！肮芾斫逃眲t出現(xiàn)在第31條、第32條中。預防未成年人犯罪法所使用的“管教”一詞的字面意思就是管理和教育，對學生進行管理教育包括獎勵、懲罰兩種措施。教育學者多主張“管教屬于以教育為目的的教育措施，既包括對學生的負面對待，也包括對學生的正向?qū)Υ?，即鼓勵與肯定”，從這一角度理解管教、管理教育，有助于將其與其他相近概念特別是“教育懲戒”區(qū)別。譬如有學者主張，“就‘教育懲戒’概念而言，僅僅包括負面懲罰的含義，并不包括鼓勵與肯定的含義。由此可見，‘管教’或‘管理教育’的范圍要大于‘教育懲戒’”。

“管理教育措施”出現(xiàn)在修訂后的預防未成年人犯罪法的第31條、第32條、第33條三個條文中。與“管教”“管理教育”不同的是，預防未成年人犯罪法在此三個條文中所稱“管理教育措施”具有專屬性內(nèi)涵，特指第31條所規(guī)定的可以由學校針對有不良行為的未成年學生采取的六種措施，這也是本文研究對象的管理教育措施。具體包括：（1）予以訓導；（2）要求遵守特定的行為規(guī)范；（3）要求參加特定的專題教育；（4）要求參加校內(nèi)服務活動；（5）要求接受社會工作者或者其他專業(yè)人員的心理輔導和行為干預；（6）其他適當?shù)墓芾斫逃胧?。有的學者并未注意到預防未成年人犯罪法所使用的“管理教育”和“管理教育措施”之間的差異，特別是沒有注意到預防未成年人犯罪法所使用“管理教育措施”的專屬性內(nèi)涵，由此產(chǎn)生了不少誤解。

（二）對不良行為的干預立場與學校責任

盡管1999年預防未成年人犯罪法已經(jīng)初步采取了未成年人罪錯分級干預的立法結(jié)構(gòu)，但是仍然具有較強的“群體環(huán)境預防”而非“行為分級干預”的“保護法”印跡。由此帶來一個備受詬病的問題是，該法對于未成年人罪錯行為的分級存在模糊交叉以及相應的干預措施設(shè)計不足等問題，尤其以“不良行為”與“嚴重不良行為”為甚。

針對上述問題，修訂后的預防未成年人犯罪法進行了重大改進：一是在總則中明確了未成年人罪錯分級干預的指導思想。二是細化了不良行為與嚴重不良行為的分級———尤其值得肯定的是吸收借鑒了國外少年法立法經(jīng)驗和我國理論研究的成果，將“不良行為”明確界定在“不利于未成年人身心健康成長”的“虞犯”的范疇，將違反治安管理處罰法的“違警行為”剔除出不良行為，由此明確其與嚴重不良行為的邊界。三是完善了對不良行為和嚴重不良行為的干預措施，其中管理教育措施即為修訂后預防未成年人犯罪法所增設(shè)的對有不良行為的未成年人的干預措施。

1999年頒布的預防未成年人犯罪法曾在第23條中規(guī)定：“學校對有不良行為的未成年人應當加強教育、管理，不得歧視。”這一規(guī)定強調(diào)了學校對有不良行為的未成年人的教育、管理責任和不得歧視義務，但是對于學校如何對有不良行為的未成年人進行教育、管理卻并未規(guī)定具體的方式和方法，即在“賦責”的同時并未“賦權(quán)”。面對有不良行為的未成年人，單純強調(diào)學校的責任而不提供學校可以選擇的“工具箱”，其結(jié)果必然是學校責任難以實際落實。在實踐中，這也是困擾學校管理的難題。

針對舊法規(guī)定的不足，2020年修訂的預防未成年人犯罪法第31條對此修訂表述為：“學校對有不良行為的未成年學生，應當加強管理教育，不得歧視；對拒不改正或者情節(jié)嚴重的，學?？梢愿鶕?jù)情況予以處分或者采取以下管理教育措施……”這一修改的特點有二：一是將原條文“教育、管理”的表述修改為“管理教育”，突出強調(diào)了管理職責；二是針對學校對有不良行為的未成年人管教手段不足的問題，增設(shè)了“管理教育措施”。

預防未成年人犯罪法還分別在第29條和第30條規(guī)定了未成年人的父母或其他監(jiān)護人、公安機關(guān)、居民委員會、村民委員會發(fā)現(xiàn)未成年人有不良行為時應盡的職責———即未成年人監(jiān)護人有及時制止與管教的職責，未成年人所在轄區(qū)的公安、居民委員會、村民委員會負有及時制止與督促監(jiān)護人履責的職責。不過，由于絕大多數(shù)未成年人處于在學校接受教育的階段，學校在教育有不良行為的未成年人中的角色和地位的重要性不言而喻。學校教育功能的缺失是罪錯未成年人預防干預失靈的關(guān)鍵原因， 如何進一步發(fā)揮學校在干預罪錯未成年人中的作用是修訂預防未成年人犯罪法的重要考量。修訂后預防未成年人犯罪法所增設(shè)的管理教育措施，不只是給學校提供了教育有不良行為的未成年人的“工具箱”，更是通過“賦權(quán)”的方式進一步強化了學校管理教育有不良行為的未成年人的責任。管理教育措施的增設(shè)也意味著，學校將更難以推脫管理教育有不良行為的未成年人的責任。

（三）管理教育措施的內(nèi)涵界定

與由學校教育權(quán)所“當然派生”的懲戒權(quán)和懲戒措施等不同的是，管理教育措施是由預防未成年人犯罪法所明確規(guī)定的，對其內(nèi)涵界定也應當嚴格以預防未成年人犯罪法第31條為依據(jù)，即立足法教義學的基本立場對管理教育措施進行界定。

預防未成年人犯罪法第31條主要從管理教育措施的適用主體、適用對象、實體條件、適用內(nèi)容四個方面作出規(guī)定：首先，管理教育措施的適用主體為學校。換言之，教師并非管理教育措施的適用主體，教師個人不得對未成年學生作出適用管理教育措施的決定。其次，管理教育措施的適用對象主要是有不良行為的未成年人，即學?？梢詫嵤┝祟A防未成年人犯罪法第28條規(guī)定的不良行為的未成年人適用管理教育措施。再次，管理教育措施的實體條件是未成年人實施了不良行為，且拒不改正或情節(jié)嚴重。最后，管理教育措施的適用內(nèi)容，包括予以訓導、要求遵守特定行為規(guī)范、要求參加特定專題教育、要求校內(nèi)服務活動，以及要求接受社工等專業(yè)人員心理輔導和行為干預等，即“訓導+四項要求”。簡言之，對于有不良行為且拒不改正或情節(jié)嚴重的未成年學生，學?？梢赃x擇對其采取“訓導+四項要求”中的一項或多項管理教育措施。

綜上，可以將管理教育措施提煉概括為：學校對拒不改正或情節(jié)嚴重的有不良行為的未成年學生，所采取的訓導以及行為規(guī)范、專題教育、校內(nèi)服務活動、心理輔導和行為干預等措施。

二、管理教育措施的保護處分屬性及其體系性地位

從行政法角度分析，由學校行使的“管理教育措施”可以視為一種“特殊”的“行政懲戒”。行政懲戒是組織對擁有特定身份的成員違反相關(guān)成員義務而采取的懲罰性制裁， 特定身份的成員包括軍人、法官、公務員、教師、學生等。管理教育措施之所以具有“行政懲戒”的屬性，主要原因在于學校對學生采取的管理教育措施是學校對學生采取的準行政行為，構(gòu)成學校與學生之間特殊的行政法律關(guān)系。管理教育措施之所以又是一種“特殊”的行政懲戒，主要原因在于一般行政懲戒是以“行為”（違禁行為）為中心，重在對違禁行為的懲戒；而管理教育措施則是以有不良行為的未成年“學生”（人）為中心，重在對有不良行為的未成年學生的管理和教育。管理教育措施是由預防未成年人犯罪法而非教育法或行政法所規(guī)定的，對管理教育措施法律屬性的準確理解，需要進一步放在預防未成年人犯罪法所確立的罪錯未成年人分級干預體系之中分析。

（一）管理教育措施是保護處分

保護處分的本質(zhì)特征是“提前干預，以教代罰”的罪錯未成年人受益性處遇，其有廣義和狹義之分。狹義的保護處分是指由少年法所規(guī)定的以國家強制力為后盾、由公權(quán)力機關(guān)行使的正式處遇措施；廣義的保護處分還包括由少年法所規(guī)定但是由家庭、學校、社區(qū)實施的非正式處遇措施。從罪錯未成年人分級干預的視角而言，對保護處分作廣義和狹義的區(qū)分有助于關(guān)注保護處分決定主體的差異和“標簽效應”的不同。

之所以主張預防未成年人犯罪法規(guī)定的管理教育措施的法律屬性為保護處分，主要原因有以下幾點：

首先，管理教育措施是針對罪錯未成年人的分級干預措施，且屬于罪錯未成年人的受益性處遇。預防未成年人犯罪法將未成年人罪錯行為分為不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為三級，并相應規(guī)定了預防、干預和矯治措施。管理教育措施是預防未成年人犯罪法所明確規(guī)定的，針對未成年人不良行為的干預措施。同時，預防未成年人犯罪法特別強調(diào)：“學校對有不良行為的未成年學生，應當加強管理教育，不得歧視。”管理教育措施具有著眼于及時干預未成年學生的不良行為，立足于有不良行為的未成年學生利益最大化的受益性處分的特點，體現(xiàn)了最有利于未成年人原則的要求。

其次，管理教育措施具有“提前干預”的特點。預防未成年人犯罪法第2條明確規(guī)定：“預防未成年人犯罪，立足于教育和保護未成年人相結(jié)合，堅持預防為主、提前干預，對未成年人的不良行為和嚴重不良行為及時進行分級預防、干預和矯治?！辈涣夹袨閷儆谖闯赡耆俗镥e行為的萌發(fā)階段，根據(jù)預防未成年人犯罪法的規(guī)定，其特點是“不利于未成年人的健康成長”（第28條第9項）而有犯罪之虞，雖然有自害性和輕微他害性，但總的來看尚未危害社會而具有“成年人可為，而未成年人不可為”的身份罪錯性特征。盡管對虞犯行為應“如何”干預，特別對應否納入少年司法干預的范圍一直存在爭議，但是“應當”進行早期干預則是存在共識的，這也被認為是預防未成年人犯罪的關(guān)鍵。1999年的預防未成年人犯罪法雖然也提出要加強對不良行為的預防，但是并未設(shè)計專門的干預措施。2020年修訂后的預防未成年人犯罪法鑒于學校在未成年人不良行為干預中的特殊作用，增設(shè)了加強對不良行為早期干預的專門措施，這種措施即“管理教育措施”。

最后，管理教育措施具有“以教代罰”的性質(zhì)。無論是從“管理教育措施”的命名還是其具體內(nèi)容看，均具有定位為“教育”性措施而替代“懲罰”的特點。不良行為必然同時違反校規(guī)校紀，學?？梢曰诮逃龣?quán)和校規(guī)校紀給予有不良行為的學生處分，但是預防未成年人犯罪法給予了學校在“處分”之外選擇并非懲戒或者懲罰性“管理教育措施”的權(quán)力，體現(xiàn)了“以教代罰”的特征。首先來看第一項管理教育措施“訓導”。不同于強調(diào)警告、批評的“訓誡”，“訓導”是具有鼓舞、示范和正面激勵特點的措施。再來看另四項管理教育措施：要求遵守特定的行為規(guī)范、參加特定的專題教育、參加校內(nèi)服務活動、接受社會工作者或者其他專業(yè)人員的心理輔導和行為干預。這四種管理教育措施均為學校基于教育、管理、保護未成年人的職責，對有不良行為的未成年學生提出的行為規(guī)范及參加相關(guān)教育活動與輔導要求，以行為矯治為目的，這四項措施雖然都是“要求”，但均不失“協(xié)商性”的特色，且“減損權(quán)益或增加義務”的處罰性相對較淡。

（二）管理教育措施是干預不良行為的保護處分

預防未成年人犯罪法將未成年人罪錯分為三級：不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為，并相應規(guī)定了分級預防、干預和矯治措施。從罪錯分級干預體系視角看，管理教育措施屬于干預有不良行為未成年人的主要保護處分，其主要適用對象是預防未成年人犯罪法第28條所規(guī)定的有不良行為的未成年人，且拒不改正或情節(jié)嚴重的。

除管理教育措施外， 預防未成年人犯罪法對有不良行為的未成年人還規(guī)定了以下幾種干預措施：一是監(jiān)護人及時制止并加強管教（第29條）；二是公安、居民（村民）委員會及時制止并督促監(jiān)護人履行監(jiān)護職責（第30條）；三是學校及時通知、了解情況、督促學生返校（34條）；四是監(jiān)護人與寄宿制學校及時查找與報告（第35條）；五是公安、公共場所管理機構(gòu)采取保護措施與護送（第36條）；六是監(jiān)護人、學校發(fā)現(xiàn)未成年人參與不良行為團伙應制止和報告（第37條）。

從上述干預措施的特點來看，雖然亦不乏教育效果但主要屬于“應急性”干預措施，尚難以稱為保護處分。而訓導、行為規(guī)范、專題教育、校內(nèi)服務活動、心理輔導和行為干預等管理教育措施則具有加強對有不良行為的未成年人的約束和管理，并予以針對性教育的特點。在應急性干預之后，學校將承擔起不可或缺的教育責任，管理教育措施的重要性也正在于此。從預防未成年人犯罪法設(shè)計的罪錯未成年人分級干預體系來看，也只賦予了學?？梢詫τ胁涣夹袨榈奈闯赡耆瞬扇」芾斫逃胧┑臋?quán)力。當然，這并不是說監(jiān)護人、社區(qū)等在不良行為干預中的作用不重要。

（三）管理教育措施是保護處分體系的支柱之一

預防未成年人犯罪法在立法層面將未成年人罪錯行為分為不良行為、嚴重不良行為、犯罪行為三級，2020年對該法的修訂既完善了罪錯分級的標準，也完善了對罪錯行為發(fā)展為犯罪之前（不良行為、嚴重不良行為）的提前干預措施———保護處分，初步形成了罪錯未成年人的保護處分體系。 不過，修訂后的預防未成年人犯罪法仍然存在一大遺憾，即維持了1999年預防未成年人犯罪法不區(qū)分違警行為與觸刑行為的問題，仍然將兩者合二為一納入了嚴重不良行為的概念范疇。盡管對此不乏批評和爭議，但預防未成年人犯罪法的修訂在總體方向上強化了對嚴重不良行為的矯治，增設(shè)了矯治教育措施、完善了專門教育（含專門矯治教育）措施。

預防未成年人犯罪法第41條規(guī)定，對有嚴重不良行為的未成年人，公安機關(guān)可以根據(jù)具體情況，采取予以訓誡等九種矯治教育措施。預防未成年人犯罪法第6條規(guī)定，專門教育是國民教育體系的組成部分，是對有嚴重不良行為未成年人進行教育矯治的重要保護處分措施。對于符合法定條件的有嚴重不良行為的未成年人，可以根據(jù)申請或者依職權(quán)送入專門學校接受專門教育。

從預防未成年人犯罪法的規(guī)定來看，管理教育措施的適用對象是有不良行為的未成年人，與適用于有嚴重不良行為的未成年人的矯治教育、專門教育（含專門矯治教育）共同構(gòu)成我國現(xiàn)行罪錯未成年人保護處分體系的三大支柱。之所以強調(diào)管理教育措施是保護處分體系的支柱之一，一方面因為其是不良行為的唯一保護處分；另一方面也為了強調(diào)不良行為早期干預的重要性。此外，還為了強調(diào)管理教育措施與矯治教育、專門教育之間的銜接性，以及引起對進一步完善罪錯未成年人保護處分體系的關(guān)注。

三、管理教育措施與教育懲戒的比較

2020年教育部公布的《懲戒規(guī)則》首次明確了教育懲戒的內(nèi)涵。管理教育措施與教育懲戒不僅在適用對象上存在競合，而且在具體措施設(shè)計上也多有相似之處，由此也容易帶來諸多認識上的困惑。

（一）管理教育措施與教育懲戒的總體比較

依據(jù)《懲戒規(guī)則》規(guī)定，教育懲戒是學校、教師基于教育目的，對違規(guī)違紀學生進行管理、訓導或者以規(guī)定方式予以矯治，促使學生引以為戒、認識和改正錯誤的教育行為。依據(jù)預防未成年人犯罪法的規(guī)定，管理教育措施是對有不良行為且拒不改正或情節(jié)嚴重的學生，學校根據(jù)具體情況所采取的訓導、要求遵守特定行為規(guī)范等措施。從兩者的概念及相關(guān)規(guī)定來看，主要存在以下區(qū)別：

第一，立法背景與目的不同。預防未成年人犯罪法的修訂是在我國對未成年人罪錯面臨“一放了之”和“一罰了之”的雙重困境下進行的，旨在回應和解決預防未成年人犯罪法未能有效發(fā)揮預防未成年人犯罪功能的質(zhì)疑。預防未成年人犯罪法新增的管理教育措施是為了對有不良行為的未成年人進行有效的管理教育，避免放任未成年人的不良行為惡化升級為嚴重不良行為，實現(xiàn)對未成年人罪錯行為的分級干預。而教育部的《懲戒規(guī)則》是在我國廣大中小學教師對學生違紀違規(guī)行為“不敢管、不愿管、不能管”的背景下出臺，旨在彌補教育懲戒長期以來的立法缺失，賦予教師和學校懲戒違紀違規(guī)學生的權(quán)力。

第二，教育懲戒的適用行為范圍更廣泛。管理教育措施的適用行為有兩類：一是有不良行為的未成年人，實體條件是該未成年人拒不改正或情節(jié)嚴重；二是有偷竊和欺凌兩類輕微違警行為的未成年人，實體條件是偷竊少量財物和學生欺凌情節(jié)輕微。而教育懲戒適用的對象是有違反校規(guī)校紀行為的學生，實體條件是“確有必要”。通過對比可知，違反校規(guī)校紀的行為包含不良行為和輕微違警行為。不良行為包括了預防未成年人犯罪法規(guī)定的九項行為，具有典型的不利于未成年人健康成長的“自害性”特征。輕微違警行為在法律性質(zhì)上屬于違反治安管理法規(guī)的嚴重不良行為，但是因為情節(jié)輕微而“擬制”為不良行為可以適用管理教育措施。而違反校規(guī)校紀的行為除包括不良行為外，還包括故意不服從教育、管理，擾亂課堂秩序、學校教育教學秩序，實施有害他人身心健康的危險行為，打罵同學、老師以及欺凌同學或侵害他人合法權(quán)益等行為。由此可見，違反校規(guī)校紀的行為除了典型的自害性之外，還有輕微的他害性，即危害同學、教師，以及學校教育教學秩序。簡而言之，教育懲戒的適用行為更廣泛，且涵蓋了管理教育措施適用的行為范圍。

第三，本質(zhì)特點不同。預防未成年人犯罪法規(guī)定的管理教育措施具有“以教代罰”的保護處分措施的特點，將管理教育措施限定為“教育”而避免“懲罰”。而《懲戒規(guī)則》規(guī)定的教育懲戒則具有“以罰為教”教育屬性的特點，強調(diào)必要的“懲罰”以達到“告誡”的效果，因此這種所謂的“罰”也讓《懲戒規(guī)則》在授權(quán)的同時進行了較為謹慎的規(guī)制。美國學者湯姆·R.泰勒、里克·特林克納認為，法律社會化（孩子遵守規(guī)則）有兩種模式：一種是強制性模式，另一種是協(xié)商性模式。強制性模式植根于工具性判斷的理性選擇之上，這種工具性判斷以獎勵和懲罰為內(nèi)容。人們對違背規(guī)則的預期收益與被施以懲罰的可能風險進行權(quán)衡。協(xié)商性模式強調(diào)自愿遵從規(guī)則的觀念，即當權(quán)威恰當行使其權(quán)力時，其便獲得人們的服從?？傮w而言，管理教育措施具有促進孩子遵守法律和規(guī)則的協(xié)商性模式特點，而教育懲戒則具有強制性模式的特征。在湯姆·R.泰勒、里克·特林克納看來，“盡管通過強制的方式將孩子、青少年和成年人同法律權(quán)威持續(xù)地聯(lián)系在一起是可能的，但法律社會化的過程會促使大多數(shù)人發(fā)展出推理能力以及態(tài)度與價值觀，從而使人們能夠界定合法性權(quán)威的概念和自愿發(fā)展出同法律聯(lián)系之能力……與被建立在強制的基礎(chǔ)之上相比，被建立在同意的基礎(chǔ)之上的法律制度更加優(yōu)良和可取”。這一理論視角，對于理性認識管理教育措施與教育懲戒不無啟發(fā)。

相對于管理教育措施只是由預防未成年人犯罪法進行了較為概括性規(guī)定不同，《懲戒規(guī)則》對教育懲戒則進行了較為詳細的規(guī)定，并且將教育懲戒由輕到重分為一般教育懲戒、較重教育懲戒和嚴重教育懲戒三種類型，還規(guī)定了不同的適用條件與程序。管理教育措施雖然包括六項，但預防未成年人犯罪法并未對其分級。為了進一步明晰管理教育措施與教育懲戒的關(guān)系，下文將作進一步比較。

（二）管理教育措施與一般教育懲戒的比較

一般教育懲戒，也稱為教師當場懲戒，強調(diào)的是教師在課堂教學和日常管理中對學生實施的輕微違紀違規(guī)的行為，擁有當場、即時教育懲戒的權(quán)力。

兩者的相近之處有：一是兩者的目的相近，即為了實現(xiàn)對有不良行為或違紀違規(guī)行為未成年人進行管理與教育，糾正其行為。二是兩者的適用對象相近。未成年人實施的不良行為具有自害性，未成年人實施的違紀違規(guī)行為具有自害性和輕微的害他性，其行為尚未觸犯治安管理處罰法，但違反了《中小學生日常行為規(guī)范》。

管理教育措施與一般教育懲戒在實施主體、適用條件、學校告知義務以及具體內(nèi)容等方面略有不同。具體而言：一是兩者的實施主體不同。前者的實施主體是學校，后者是教師。二是兩者適用的行為不同。管理教育措施的適用行為是預防未成年人犯罪法第28條規(guī)定的九類不良行為以及第33條規(guī)定的少量偷竊與輕微學生欺凌行為；而當場教育懲戒適用的行為是輕微違規(guī)違紀行為。三是兩者的適用條件不同。管理教育措施的適用條件是學生拒不改正不良行為或不良行為的情節(jié)嚴重；而教師當場懲戒的適用條件則是教師發(fā)現(xiàn)學生實施輕微違紀違規(guī)行為即可當場即時懲戒。四是兩者的適用程序———學校的告知義務不同。 管理教育措施要求學?！凹皶r告知家長”，并且還規(guī)定了家長的支持、配合義務；而教師當場懲戒“可以以適當方式告知家長”。五是兩者的具體內(nèi)容不同。管理教育措施規(guī)定的六項措施與一般教育懲戒規(guī)定的六項措施都不相同。比較而言，前者的嚴厲程度明顯超過后者。

綜上可知，管理教育措施和一般教育懲戒盡管有類同之處，但兩者在實施主體、學校告知義務以及內(nèi)容等方面還是有不少區(qū)別。

（三）管理教育措施與較重教育懲戒的比較

較重教育懲戒是與學校教育管理措施最為近似的教育懲戒類型， 主要表現(xiàn)在以下三個方面：首先，管理教育措施與較重教育懲戒的實施主體相同，都是學校。其次，兩者的學校告知義務相同。在學校作出管理教育措施，或是教育懲戒后都應當“及時告知家長”。最后，兩者的具體措施近似。在管理教育措施的六項措施中，有三項措施與較重教育懲戒的規(guī)定近似，分別為：予以訓導與由學校德育工作負責人予以訓導；要求參加特定的專題教育與安排接受專門的校規(guī)校紀、行為規(guī)則教育；要求參加校內(nèi)服務活動與承擔校內(nèi)公益服務任務。

但是，管理教育措施與較重教育懲戒在適用行為、適用條件和內(nèi)容上還是略有區(qū)別。一是適用行為方面，適用管理教育措施的行為是預防未成年人犯罪法第28條規(guī)定的九類不良行為以及第33條規(guī)定的少量偷竊與輕微學生欺凌行為；而較重教育懲戒適用于情節(jié)較重的違紀違規(guī)行為。一般情況下，前者的范圍要窄于后者，前者包含于后者。二是兩者的適用條件略有不同。管理教育措施的適用條件為未成年學生拒不改正不良行為或者其不良行為情節(jié)嚴重。而較重教育懲戒的適用條件為學生違紀違規(guī)行為情節(jié)較重或經(jīng)當場教育懲戒拒不改正。三是兩者的具體措施略有不同。盡管兩者的具體措施比較接近，但各自又都分別規(guī)定了特有的措施，例如管理教育措施規(guī)定了要求遵守特定行為規(guī)范；較重教育懲戒規(guī)定了暫停、限制學生集體活動，等等。

綜上，在《懲戒規(guī)則》規(guī)定的三類教育懲戒中，較重教育懲戒與管理教育措施最為近似。兩者不僅實施主體和告知義務相同，而且在具體措施上也存在一定的交叉重疊。

（四）管理教育措施與嚴重教育懲戒的比較

依據(jù)《懲戒規(guī)則》第10條規(guī)定，嚴重教育懲戒主要分為三類：嚴重違規(guī)違紀行為的教育懲戒、紀律處分以及轉(zhuǎn)入專門學校。從嚴厲程度來看，管理教育措施輕緩于嚴重教育懲戒。但兩者在適用主體、具體措施上有相同和相近之處：第一，管理教育措施與嚴重教育懲戒的實施主體都是學校。第二，兩者在一項具體措施上略有近似，即管理教育措施中規(guī)定的“要求接受社會工作者或者其他專業(yè)人員的心理輔導和行為干預”與嚴重教育懲戒中規(guī)定的“安排專門的課程或者教育場所，由社會工作者或者其他專業(yè)人員進行心理輔導、行為干預”近似。

管理教育措施與嚴重教育懲戒在適用行為、適用條件、懲戒內(nèi)容、告知義務、適用程序以及救濟手段等方面有較為明顯的區(qū)別。一是兩者適用行為的范圍不同。管理教育措施適用的行為是預防未成年人犯罪法第28條規(guī)定的九類不良行為以及第33條規(guī)定的少量盜竊與輕微學生欺凌行為；而嚴重學校懲戒適用的行為包括違規(guī)違紀情節(jié)嚴重的行為和嚴重不良行為。二是兩者的適用條件不同，管理教育措施的適用條件為拒不改正或情節(jié)嚴重；而嚴重教育懲戒的適用條件分別為“違規(guī)違紀情節(jié)嚴重或影響惡劣、違規(guī)違紀情節(jié)嚴重或經(jīng)多次教育懲戒仍不改正、實施了嚴重不良行為”。三是從措施內(nèi)容的嚴厲程度來看，嚴重教育懲戒的措施內(nèi)容明顯嚴厲于管理教育措施的規(guī)定。例如訓誡的嚴厲程度高于訓導。訓導主要是對學生進行教誨開導其改正錯誤，淡化了“批評”，而訓誡則強調(diào)對學生的訓斥、批評與教育。再如停課停學以及紀律處分和專門學校教育矯治也明顯嚴厲于管理教育措施。四是兩者對監(jiān)護人的告知義務也并不相同。管理教育措施的告知義務為“及時”告知家長；而嚴重教育懲戒則要求“事先”告知家長。五是兩者的適用程序不同。學校作出嚴重教育懲戒和紀律處分決定的，應當聽取學生本人的陳述和申辯。如果學生及其家長申請的，學校應當組織聽證。管理教育措施未對此作出規(guī)定。六是救濟手段不同。嚴重教育懲戒和紀律處分規(guī)定了行政救濟手段。依據(jù)《懲戒規(guī)則》相關(guān)規(guī)定，對于學校作出的嚴重教育懲戒和紀律處分，學生及其家長有提出申訴，以及申請復核、行政復議或行政訴訟的權(quán)利。而預防未成年人犯罪法未對此作出規(guī)定。綜上可知，嚴重教育懲戒與管理教育措施除實施主體都是學校，且除了一項措施上略有近似外，兩者在適用行為、適用條件、措施內(nèi)容和學校的告知義務上都有區(qū)別。從嚴厲程度來看，嚴重教育懲戒明顯高于管理教育措施。

四、管理教育措施的適用難點與重點探析

管理教育措施是在罪錯未成年人分級干預的立法理念下，針對有不良行為的未成年人所增設(shè)的保護處分措施，規(guī)定于預防未成年人犯罪法之中。在并無關(guān)于教育懲戒的明確上位法的情況下，教育部制定的《懲戒規(guī)則》沒有采取細化預防未成年人犯罪法所規(guī)定的管理教育措施的立場，而是在管理教育措施之外正式確立了教育懲戒規(guī)則。其理論依據(jù)是主張教育懲戒是教育權(quán)的內(nèi)在要求和當然延伸，因而可以由教育部規(guī)章直接規(guī)定。從前文對兩者之間的比較可見，盡管管理教育措施與教育懲戒存在諸多區(qū)別，但兩者“并存”的必要性仍容易令人疑惑。但不管怎么說，學校在履行教育有不良行為的未成年人職責時多了一種不同于“懲戒”的“工具”，而且是值得比較的工具。這樣的視角也有助于理解管理教育措施與教育懲戒的關(guān)系，以及準確把握管理教育措施適用的難點與重點。

（一）管理教育措施與教育懲戒的競合適用

按照《懲戒規(guī)則》第7條的規(guī)定，普通中小學和中等職業(yè)學校學生的不良行為屬于學校和教師應當制止并實施教育懲戒的行為，但是預防未成年人犯罪法規(guī)定對符合條件的有不良行為的未成年人可以采取管理教育措施，這意味著預防未成年人犯罪法規(guī)定的管理教育措施和《懲戒規(guī)則》規(guī)定的教育懲戒存在法條競合。學校究竟應當如何適用呢？

預防未成年人犯罪法第31條規(guī)定，對有不良行為的未成年學生拒不改正或者情節(jié)嚴重的，“學?？梢愿鶕?jù)情況予以處分或者采取……管理教育措施”，即明確了根據(jù)情況選擇“處分”或“管理教育措施”適用的立場。需要探究的是，該條所規(guī)定的“處分”應如何理解？筆者認為，該條所稱“處分”也即教育懲戒，主要原因在于：“從概念發(fā)展史可以看出，我國教育懲戒概念經(jīng)過了由‘處分’到‘教育懲戒’的演變，兩者是不同階段、不同規(guī)范對同一事物采取的不同稱謂?！?020年教育部制定的《懲戒規(guī)則》在國家法律法規(guī)（盡管還只是政府規(guī)章）中首次使用“教育懲戒”的概念，且首次對其進行了明確界定。

然而，預防未成年人犯罪法修訂和《懲戒規(guī)則》出臺的時間均為2020年，何以預防未成年人犯罪法并未采用“教育懲戒”的最新表述？ 據(jù)筆者初步考證，除了制定時間、起草部門不一致等外，還因為預防未成年人犯罪法的修訂存在時間倉促和理論準備不足，立法機關(guān)在修訂預防未成年人犯罪法時也似乎存在并未與相關(guān)部門充分協(xié)調(diào)溝通的問題———因而第31條仍然采用了“處分”而非“教育懲戒”的概念。

《懲戒規(guī)則》規(guī)定“學生實施屬于預防未成年人犯罪法規(guī)定的不良行為或者嚴重不良行為的，學校、教師應當予以制止并實施教育懲戒，加強管教”與預防未成年人犯罪法的規(guī)定存在沖突。對此，應按照法律效力高于政府規(guī)章的原則處理，即教育部規(guī)章的規(guī)定因為與預防未成年人犯罪法沖突而無效。 也即在競合適用時，應適用預防未成年人犯罪法而非《懲戒規(guī)則》———對于有不良行為的未成年學生且拒不改正或情節(jié)嚴重的，學?？梢愿鶕?jù)情況選擇適用教育懲戒或者管理教育措施。通過前文對管理教育措施與一般教育懲戒、較重教育懲戒、嚴重教育懲戒的比較，筆者主張除了一般教育懲戒外，管理教育措施原則上應當優(yōu)先于較重教育懲戒、嚴重教育懲戒的適用。主要原因除了預防未成年人犯罪法關(guān)于“預防未成年人犯罪，立足于教育和保護未成年人相結(jié)合”（第2條）的明確要求外，還有實際效果的衡量。因為“通過嚴格的紀律和嚴厲的懲罰來管理學校是可能的，但這些策略被發(fā)現(xiàn)在推動規(guī)則遵從（無論自愿與否）上缺乏效率”。

有必要進一步探討的是，學校對處分（教育懲戒）與管理教育措施的擇一適用是否具有排他性，即對有拒不改正或者情節(jié)嚴重的有不良行為的未成年學生，可否疊加適用處分（教育懲戒）和管理教育措施？ 筆者認為，管理教育措施屬于保護處分，也應當受到“一事不二罰”原則的約束，即對于有不良行為的未成年人，學?？梢愿鶕?jù)情況選擇教育懲戒或者管理教育措施———且一般應當優(yōu)先選擇適用管理教育措施， 但是未成年人不能因為同一不良行為而既受到教育懲戒又被采取管理教育措施。當然，對預防未成年人犯罪法第31條“處分”的理解應采狹義，限于《懲戒規(guī)則》所規(guī)定的一般教育懲戒、較重教育懲戒和嚴重教育懲戒，而不包括紀律處分等內(nèi)容。

（二）準確把握管理教育措施適用的實體規(guī)定

基于預防未成年人犯罪法的規(guī)定， 管理教育措施在實體適用上應當重點把握適用主體和對象、適用行為、適用條件、適用類型等方面的內(nèi)容。

一是準確把握管理教育措施的適用主體和對象。依據(jù)預防未成年人犯罪法的規(guī)定，管理教育措施的適用主體是學校，適用對象是未成年學生。根據(jù)未成年人保護法第130條第2項的規(guī)定：“學校，是指普通中小學、特殊教育學校、中等職業(yè)學校、專門學校。”據(jù)此，管理教育措施適用對象應限于上述學校的未成年學生。

二是準確把握管理教育措施的適用行為。依據(jù)預防未成年人犯罪法的規(guī)定，管理教育措施應當嚴格限定適用于兩個法律條款規(guī)定的未成年人，即第28條規(guī)定的有不利于其健康成長的吸煙、飲酒、多次曠課、逃學、無故夜不歸宿、離家出走、沉迷網(wǎng)絡等九類不良行為的未成年人，以及第33條規(guī)定的有盜竊少量財物，或者毆打、辱罵等情節(jié)輕微欺凌行為的未成年人。需要特別注意的是，不得隨意擴大管理教育措施適用的行為范圍至違反校規(guī)校紀行為，以避免與教育懲戒的行為對象重合。其中，對于第28條規(guī)定的第三類不良行為———無故夜不歸宿、離家出走的不良行為應當注意法律規(guī)定“無故”的前提條件。這意味著，對有特定原因的夜不歸宿、離家出走的未成年學生不宜適用管理教育措施。此外，對于預防未成年人犯罪法第28條未作規(guī)定的未成年人實施的其他不良行為，也不宜作擴大解釋，而應注意與法條明確列舉的不良行為類型所具有的不利于未成年人健康成長的相當性。

三是準確把握管理教育措施的適用條件。預防未成年人犯罪法規(guī)定的管理教育措施的適用條件為未成年人拒不改正或情節(jié)嚴重。對于前者的認定，要求此前教師或者學校對未成年人的不良行為已予以制止，但制止無效，未成年人拒不改正。對于后者情節(jié)嚴重的認定則較為復雜，預防未成年人犯罪法并未對何為情節(jié)嚴重進一步作出明確規(guī)定。筆者主張，判斷不良行為是否屬于情節(jié)嚴重應當著重考慮以下因素：其一，未成年人不良行為的主觀惡性程度。包括前款規(guī)定的制止后依然拒不改正的；其二，未成年人實施不良行為的場合。主要指的是未成年人在學?；?qū)W校附近的場所實施不良行為；其三，未成年人不良行為的嚴重程度，例如對未成年人健康成長的危害大小以及社會影響的大小。

四是準確把握管理教育措施的適用類型。學?？梢砸罁?jù)具體情況對學生適用管理教育措施中規(guī)定的一項或多項措施：例如對于有進入未成年人不宜進入場所行為的未成年學生，學校在管理教育措施中可以要求禁止學生再次進入該場所。再如對于有吸煙、飲酒等不良行為的未成年學生，學校在管理教育措施中可以要求學生不得吸煙、飲酒，以及要求學生參加戒煙禁酒的專題教育，抑或是接受戒煙禁酒相關(guān)的心理輔導和行為干預等。

（三）完善管理教育措施的適用程序

預防未成年人犯罪法對于管理教育措施的適用程序僅在第32條有要求，“學校決定對未成年學生采取管理教育措施的，應當及時告知父母或者其他監(jiān)護人”，較之《懲戒規(guī)則》關(guān)于教育懲戒的程序規(guī)定還要粗糙。健全的程序既是保證管理教育措施規(guī)范運行的需要，也有利于管理教育措施教育效果的發(fā)揮?，F(xiàn)階段，實務部門可以在實踐中探索管理教育措施的規(guī)范性程序。具體而言，可以從成立學生保護委員會、完善運行程序，以及健全保障與監(jiān)督等方面開展。

預防未成年人犯罪法僅規(guī)定管理教育措施的適用主體是學校，為了保證管理教育措施的規(guī)范適用，宜根據(jù)《未成年人學校保護規(guī)定》第41條第2款關(guān)于“整合欺凌防治、紀律處分等組織、工作機制，組建學生保護委員會，統(tǒng)籌負責學生權(quán)益保護及相關(guān)制度建設(shè)”的規(guī)定，由學生保護委員會代表學校作出管理教育措施的決定。學生保護委員會可以參考《懲戒規(guī)則》第13條第2款的規(guī)定，由學校分管德育的副校長、法治副校長、未成年學生的班主任、任課老師、法律援助律師、社會工作者等組成。

教師或?qū)W校發(fā)現(xiàn)未成年學生可能符合適用管理教育措施條件的，應當及時向?qū)W生保護委員會報告。學生保護委員會負責對未成年學生是否應當適用管理教育措施進行評估。對符合適用管理教育措施法定條件的未成年學生，由學生保護委員會以學校的名義作出決定。學生保護委員會作出適用管理教育措施決定的，應當及時告知未成年學生的父母或其他監(jiān)護人?？紤]到對于有不良行為的未成年人的矯治離不開家校合力，所謂“及時告知”應理解為學生保護委員會作出適用管理教育措施的決定后正式執(zhí)行前。告知的內(nèi)容應當包括學生罪錯行為的類型與程度、決定適用管理教育措施的依據(jù)與內(nèi)容、監(jiān)護人配合管理教育的責任與義務等。

監(jiān)護人拒不支持和配合學校作出的管理教育措施的，學校及其監(jiān)護人所在單位可以對監(jiān)護人進行批評教育，并督促監(jiān)護人積極支持、配合管理教育措施的落實。對于學校不履行教育有不良行為的未成年學生職責的情形，例如應當對未成年學生作出管理教育措施決定但放任不管的，未成年人所在地的檢察機關(guān)可以向?qū)W校提出檢察建議，監(jiān)督學校積極履職。

（四）管理教育措施的執(zhí)行特色

與教育懲戒所體現(xiàn)的以“懲”為“戒”不同的是，管理教育措施屬于“協(xié)商性權(quán)威模式”。因此，管理教育措施的執(zhí)行也應當把握協(xié)商性權(quán)威模式的特征。不同于強制性權(quán)威模式“通過運用權(quán)力的方式運作”，“協(xié)商性權(quán)威的旨趣在于促使人們聚焦于合法性……合法性意味著人們相信，一些外部權(quán)威做出關(guān)于法律與法律政策的決策是合理且正確的，他們應該自覺服從這些決策，即使沒有獎勵與懲罰”。協(xié)商性權(quán)威模式認為，當未成年人感受到權(quán)威是公正的、令人尊敬的，以及了解權(quán)力的限度之后，他們更容易贊同和聽從引導。簡單來說，管理教育措施應追求通過激發(fā)有不良行為的學生對法律、規(guī)則的內(nèi)心認同而促成其糾正不良行為，這就要求管理教育措施的執(zhí)行應當堅持育人原則，而不是通過壓制性的“懲戒”、權(quán)威、權(quán)力來迫使學生放棄不良行為———盡管有時候這也是有效果的。 具體而言應把握以下幾點：

一是無論是“訓導”型還是“要求”型，管理教育措施都應當把握“協(xié)商性”特征，在把握學校教育權(quán)威性的同時，也應注意即便對待有不良行為的未成年學生也應當采取尊重、誠實、關(guān)懷的方式。尤其是應當尊重未成年學生的參與權(quán)，給予其表達意見的機會，并且根據(jù)其身心發(fā)育程度給予相應的尊重。這對于學校和教師而言，不只是對教育能力和教育方法的要求，更是教育理念轉(zhuǎn)變的要求。

二是管理教育措施的執(zhí)行應當側(cè)重學生的道德教育。預防未成年人犯罪法第31條對管理教育措施類型的規(guī)定就體現(xiàn)了這一特點，在執(zhí)行中應避免異化為“教育懲戒”或者其他懲罰性措施。例如，“予以訓導”應在保持嚴肅性的同時側(cè)重啟發(fā)、引導，激發(fā)未成年學生對行為規(guī)范、法律規(guī)則的內(nèi)心認同，而不是靠壓制、權(quán)力來迫使未成年學生表面服從。

三是管理教育措施的執(zhí)行應當重視勞動教育的作用。強調(diào)勞動在行為矯正中的作用，是馬克思主義犯罪學和教育學的基本主張———培養(yǎng)未成年人的勞動品質(zhì)， 通過勞動教育讓未成年人變得善良、敏感和溫柔，通過勞動改變未成年人的待人接物方式，從而實現(xiàn)對不良行為的教育和干預。預防未成年人犯罪法第31條專門規(guī)定了“要求參加校內(nèi)服務活動”這一類型的管理教育措施，體現(xiàn)了對勞動教育的重視。除此之外，在要求參加特定的行為規(guī)范、要求參加特定的專題教育等類型的管理教育措施中，也同樣可以體現(xiàn)勞動教育的內(nèi)容。

四是管理教育措施的執(zhí)行應重視對學生進行健全人格教育和情緒教育。未成年學生身心尚處于發(fā)展期，人格尚不健全、情緒管理能力不足。在這一階段，對其健全人格的培養(yǎng)、情緒管理能力的塑造尤為重要，這也是預防已經(jīng)出現(xiàn)不良行為的未成年學生走向犯罪的關(guān)鍵。預防未成年人犯罪法第31條規(guī)定了要求遵守特定的行為規(guī)范、要求參加特定的專題教育、要求接受社工或者其他專業(yè)人員的心理輔導和行為干預等管理教育措施，這些管理教育措施的執(zhí)行應當將健全人格教育和情緒教育作為重點內(nèi)容。

結(jié)語

近年來，低齡未成年人極端惡性案件所引發(fā)的輿論反應，促使學校、司法機關(guān)等更加關(guān)注的是推動未成年人遵守法律的強制性權(quán)威模式，例如教育懲戒、專門教育、刑罰等的運用。但是，正如美國學者湯姆·R.泰勒、里克·特林克納所指出的：“強制性措施盡管可能是有效的，但其效果卻甚為微小，而協(xié)商性模式是更可取的模式，因為它促使人們自愿服從，并讓人們愿意同法律合作和配合法律權(quán)威所采取的行動，從而確立了權(quán)威持有權(quán)力和使用權(quán)力的正當性?！鳖A防未成年人犯罪法所規(guī)定的管理教育措施就是典型的協(xié)商性模式的制度設(shè)計。遺憾的是，盡管預防未成年人犯罪法已經(jīng)生效兩年有余，但是筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在教育實踐中學校罕見適用管理教育措施。學校和輿論更加關(guān)注的是教育懲戒、專門教育甚至降低刑事責任年齡等實際難以應對未成年人犯罪的強制性措施。預防未成年人犯罪法有關(guān)管理教育措施的規(guī)定基本上處于具文狀態(tài)，既有立法本身不完善的原因，也有理論研究滯后未能及時厘清管理教育措施的法律性質(zhì)、與教育懲戒的關(guān)系、適用重點等因素。本文研究的初衷即在于希望能夠激活管理教育措施在學校的適用，避免預防未成年人犯罪法增設(shè)管理教育措施的立法目的落空。