在管理與治理之間：資源約束條件下的基層治理創(chuàng)新

［摘" 要］ 在中國“一核多元”的基層治理模式中，作為核心的黨委，其領導多元主體的治理機制主要由兩個方面構成，一是組織，二是協(xié)調(diào)。組織是指黨委統(tǒng)籌和指揮各個主體完成各自的任務；協(xié)調(diào)是指黨委對各個主體的統(tǒng)籌和指揮不是科層制下的縱向管理，而是致力于促成橫向的協(xié)作。在“過緊日子”的資源約束環(huán)境下，基層政府財力趨緊，“人少事多”的問題更加突出，為達成治理目標，黨委需要動員、統(tǒng)籌和指揮更多的治理資源和主體來完成治理任務，這使目前的基層治理創(chuàng)新具有強烈的管理意味。然而，由于被動員起來參與治理的主體不是科層體系內(nèi)部的成員，而是社會主體與市場主體，因此黨委還需要運用互惠與交換等方式進行協(xié)調(diào)，這使得基層的治理創(chuàng)新不止具有強烈的管理意味，還具有參與式治理的內(nèi)涵，這正是中國基層之治的特色所在。

［關鍵詞］ 基層治理" 行政管理" 社會資本" 合作治理

［基金項目］ 國家社會科學基金項目“‘黨建+微治理’促進社區(qū)治理創(chuàng)新研究”（19BSH020）階段性成果。

［作者簡介］

吳青熹（1981—），江蘇南京人，中共江蘇省委黨校社會和文化教研部教授，江蘇省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心省委黨?；匮芯繂T，管理學博士，研究方向：政府管理與社會治理。

西方經(jīng)典的治理理論認為，“治理是各種公共的或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和”。這一理論強調(diào)通過多元主體的參與和互動來處理公共事務和解決公共問題，其“治理”概念更為突出主體的多元化、方式的多樣化、過程的互動性以及追求的多目標性。由于西方治理理論更多地強調(diào)多元主體間的互動和平等協(xié)商，缺乏明確的領導核心意識，因此，在西方的治理模式中，政府不是唯一的權力中心，社會組織、企業(yè)和公眾都在一定程度上參與到公共事務的決策、執(zhí)行和監(jiān)督的過程中。

在目前的基層治理研究中，不少學者受西方治理理論所強調(diào)的“多元主體參與和互動”的觀點影響，重點關注多元主體如社會組織和公眾的參與問題，卻相對忽視了中國治理模式與西方治理模式之間的差異性，尤其是忽視了在中國多元主體的治理參與需要有一個主體來擔任組織者和領導者這一根本問題。在中國基層治理中，多元主體的參與和互動是在黨委領導和黨政統(tǒng)籌的框架下進行的，以黨委（政府）作為唯一的權力中心為前提。這種以黨委為核心、多元主體協(xié)助和配合核心參與的治理模式被學界稱之為“一核多元”。然而，雖然學者們指出了中國基層治理具有“一核多元”的治理特色，但沒有對“一核多元”模式下“一核”（黨委政府）如何領導“多元”的治理機制作更進一步的分析，本文以N市Y街道“愛社區(qū)·共同富裕社”特色黨建項目為分析對象，揭示出資源約束條件下“一核”領導“多元”的治理體制機制創(chuàng)新，不止具有強烈的管理意味，還具有深刻的治理內(nèi)涵。

在“一核多元”的治理模式中，作為核心的黨委，其領導多元主體的治理機制主要由兩個方面構成，一是組織，二是協(xié)調(diào)。組織是指黨委統(tǒng)籌和指揮各個主體完成各自的任務。中國特色的治理模式不僅強調(diào)黨委領導，以黨組織作為基層治理的領導核心，還強調(diào)黨政統(tǒng)籌，各個主體在黨委政府的統(tǒng)一領導、指揮、協(xié)調(diào)下扮演不同的角色，承擔各自的任務。組織使中國基層治理模式具有較為強烈的管理意味。協(xié)調(diào)是指黨委對各個主體的統(tǒng)籌和指揮不是科層制下的縱向管理，而是致力于促成橫向的協(xié)作。這是因為在社會治理中，被管理——領導、指揮、協(xié)調(diào)——的對象并不是行政體系內(nèi)部不同層級的主體，而是行政體系外部的社會主體，如社會組織、社會企業(yè)等。黨委政府這個權力中心在領導、指揮、協(xié)調(diào)這些社會主體時不能采用直接命令的方式，而是需要運用相對間接的手段如市場交換、社會資本下的互惠等方式。這使中國的基層治理在強化“管理”的同時，也需要通過增強信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡等社會資本的方式建構一種多元主體參與治理的體制機制。從這個角度來看，中國的基層治理模式是一種基層權力主體在管理與治理之間的自我調(diào)適。

當前，在“過緊日子”的資源約束環(huán)境下，這種自我調(diào)適呈現(xiàn)出強化組織與管理的傾向。由于基層政府財力趨緊，無法雇用更多的管理人員，但治理任務并未減少，“人少事多”的問題更加突出。為達成治理目標，政府不僅要動員和協(xié)調(diào)更多的社會主體來幫助自己完成治理任務，還必須精打細算地統(tǒng)籌協(xié)調(diào)包括人力、財力、信息在內(nèi)的各類治理資源。與市場化的企業(yè)組織和社會組織相比，基層的街道與社區(qū)，擁有許多轄區(qū)范圍內(nèi)潛在的人力、物力、財力、信息等資源，可以用于對多元主體的動員和激勵。在資源約束條件下，如何把這些潛在的人力、物力、財力、信息等資源挖掘出來，進行有效的計劃、組織、領導、控制和協(xié)調(diào)，成為基層治理者需要考慮的重要問題，也是資源約束條件下基層治理創(chuàng)新的亮點和重點。

一、案例介紹與研究方法

本文采用典型個案研究法，以作為基層治理創(chuàng)新改革試點的N市Y街道為研究對象，深入觀察Y街道基層治理創(chuàng)新過程。

（一）案例介紹

隨著城市化進程加快，截至2023年，Y街道總?cè)丝谝呀咏?0萬人，其中，戶籍人口12萬人，流動人口接近25萬人，且流動人口一直呈持續(xù)增長態(tài)勢。隨著轄區(qū)居民人數(shù)的持續(xù)增多，街道社會治理和公共服務的壓力不斷增長，在財政資源不斷收緊的宏觀政策環(huán)境下，如何通過政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動盤活轄區(qū)內(nèi)閑置的治理資源，降低治理成本，成為基層治理創(chuàng)新的重要挑戰(zhàn)。

2022年10月，Y街道首創(chuàng)“愛社區(qū)·共同富裕社”特色黨建項目。該項目通過建立“勞動賺分+分惠民生”的機制，統(tǒng)籌愿意付出勞動、作出貢獻的企業(yè)商戶和居民群眾等社會主體參與治理。整個項目圍繞積分展開，對于居民而言，是通過“掙”積分的方式獲得收益，對于入駐合作的商戶而言，是通過“兌”積分的方式來解決商品的銷售與品牌推廣問題，基層政府則是通過建立線上管理平臺和線下的總社、分社、微社等多級實體空間相結(jié)合的方式，形成一個轄區(qū)內(nèi)的管理與服務的閉環(huán)系統(tǒng)。

一是組織居民群眾參與服務“掙”積分，以利益激發(fā)公眾參與。街道圍繞文明善舉、矛盾調(diào)解、幫困扶弱、環(huán)境整治等常規(guī)基層治理事項，發(fā)布議事調(diào)解、陣地管理、愛心幫扶、好人好事等12種積分任務，居民只要完成政府發(fā)布的積分任務并通過任務考核，就能獲得相應的任務積分。居民可以根據(jù)需要選擇確定積分是屬于“消費積分”還是“榮譽積分”。消費積分除了可以在共同富裕社線上兌換中心兌換商家折扣商品和服務或憑個人積分卡內(nèi)二維碼直接到店消費，還可以報名參加社區(qū)活動和預約場地等。榮譽積分則是街道評優(yōu)的重要依據(jù)，街

道依據(jù)居民的榮譽積分排名，定期開展志愿服務星級評比活動，頒發(fā)“優(yōu)秀志愿社員”榮譽證書，給予一定的獎勵，此外，榮譽積分還可以兌換轄區(qū)內(nèi)部的政策優(yōu)惠、福利及報名參加社區(qū)活動和預約場地等。

二是洽談商戶入駐合作“兌”積分，以互惠激發(fā)社會協(xié)同。街道建立合作商戶準入制度和淘汰機制，挑選優(yōu)質(zhì)生活服務類商戶和就業(yè)創(chuàng)業(yè)、技能培訓等綜合服務商戶進入“共同富裕社”，實行商社共建。居民憑借消費積分和共建商家兌換折扣商品和服務，共建商戶回收積分后再定期和政府兌換現(xiàn)金。商戶通過積分的兌換和變現(xiàn)，在履行社會責任的同時獲取了經(jīng)濟效益。而街道則通過綜合考量商戶積分收取情況、商戶受居民喜愛程度、商戶入駐時間以及宣傳配合度等因素，不斷完善對入駐商戶的信用評價，形成星級積分商家目錄庫。

三是集約轄區(qū)陣地“用”積分，以場景推進服務循環(huán)。一方面，街道在線上建成了涵蓋人才信息、志愿服務、商業(yè)推廣等功能的“全要素”管理平臺；另一方面，街道在線下進行街道總社、社區(qū)分社、網(wǎng)格微社三級陣地建設，推行陣地聯(lián)用、活動聯(lián)辦、資源聯(lián)享。總面積近1500平方米的總社陣地包括“共創(chuàng)堂、同在行、富康居、裕民坊”四個分區(qū)，涵蓋了健康驛站、創(chuàng)客港灣、慈善超市、便民集市、文體中心、法律援助等十余項功能。同時，街道統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)的新時代文明實踐站、防災減災示范基地、郊野公園、口袋公園、殘疾人臨時修車點等各類活動陣地，將其變成網(wǎng)格微社，通過積分一鍵兌換、全街通用、無感支付等方式，以實現(xiàn)“積分兌服務”和轄區(qū)內(nèi)的服務循環(huán)。

（二）研究方法

本文案例材料主要來自2023年11月至2024年1月筆者對南京市Y街道的實地調(diào)研。調(diào)研主要以三種形式進行：一是小組訪談。筆者帶領團隊成員組織了三次面對面訪談，訪談對象分別為Y街道副書記、組織委員和Q社區(qū)書記。訪談主要目的是從整體上了解Y街道基層治理創(chuàng)新的整體思路和實施舉措。二是實地走訪。筆者帶領團隊成員三次深入社區(qū)，與社區(qū)小微企業(yè)、個體工商戶和居民分別進行交流，詳細了解多元主體參與基層治理的實際情況。三是半結(jié)構化訪談。調(diào)研組隨機抽取社區(qū)小微企業(yè)、個體工商戶和社區(qū)居民進行半結(jié)構化訪談，了解他們參與治理的動機、兌換積分的感受以及與政府溝通的經(jīng)歷，形成了較為充分的訪談資料。此外，對于Y街道提供的各類政策文件、經(jīng)驗介紹和宣傳通稿，筆者也從學習強國等權威媒體平臺搜索相關報道進行了驗證，保證了個案研究的信度和效度。

二、治理項目的制度設計

黨的十九屆三中全會早已明確指出，要“推動治理重心下移，盡可能把資源、管理、服務放到基層”，但實踐中，由于管理體制機制的原因，“事權和責任向基層轉(zhuǎn)移，相應的財政權、人事權等資源卻并未下移”，這一“小馬拉大車”的問題仍未得到根本解決，“在公共事務‘只增不減’和人員編制‘只減不增’的沖突中”，基層不得不處于“‘人少事多’的工作常態(tài)”。要在“小馬拉大車”的資源約束困境下完成治理任務，基層政府不僅需要有效動員社會和公眾積極參與，實現(xiàn)政府治理和社會調(diào)節(jié)、居民自治的良性互動，還需要對各類潛在資源進行充分的動員和整合，以緩解“無限任務與有限資源不對等”的矛盾。為實現(xiàn)對各類潛在資源的系統(tǒng)開發(fā)，政府需要提出一個整體性的制度設計。在本案例中，制度設計包括角色定位、機制設計和方案確定三個階段。

第一階段是角色定位。角色定位即明確政府、社會和公眾等多元主體在基層治理中的地位和功能，要求每類治理主體嚴格按照制度設計的功能定位進行治理參與?！禮街道“愛社區(qū)·共同富裕社”工作實施方案》（以下簡稱《實施方案》）明確規(guī)定，政府在“共同富裕社”中承擔的職責包括組建志愿者庫、設立積分商家、制定評分細則、發(fā)布治理任務、組織督導任務、維護數(shù)據(jù)信息庫、公示積分、落實財政補貼和志愿者星級評比等。社會主體在“共同富裕社”中承擔的職責主要是向居民提供積分兌換商品、服務和就業(yè)機會。公眾在“共同富裕社”中承擔的職責主要是領取任務、完成任務。相對于社會主體和公眾而言，政府承擔的職責更多更重，貫穿項目運行過程的始終。

值得注意的是，在Y街道的治理創(chuàng)新案例中，政府對社會和公眾的動員具有特定的指向性和強烈的“屬地化管理”色彩?！秾嵤┓桨浮分兴岬降纳鐣黧w特指轄區(qū)中的小微企業(yè)和個體工商戶，不包括社會組織和社會企業(yè)，而公眾則特指居住在街道轄區(qū)內(nèi)各小區(qū)的居民，不包括居住在轄區(qū)外的普通社會公民。街道在進行制度設計時，之所以沒有把社會組織和社會企業(yè)考慮在內(nèi)，主要是因為財政資源緊張。如果把治理任務整體性外包給社會組織和社會企業(yè)來完成，一方面需要支付其技能薪酬，另一方面還需要支付其較高的組織運營成本。而將動員對象轉(zhuǎn)向為轄區(qū)內(nèi)特定的社會主體和公眾后，則可以實現(xiàn)低成本的激勵和參與，降低集體行動的組織成本。

第二階段是機制設計。機制設計即通過某些方式方法促成多元主體產(chǎn)生緊密連接，進而能夠進行良好合作，有序完成治理任務。Y街道在機制設計時，通過“政府采購”的方式讓政府與商戶之間建立起類似“長期合同”的合作關系，通過“考核賦分”的方式讓政府和居民之間形成有效的動員關系，通過“積分兌換商品”的方式在居民與商戶之間形成某種穩(wěn)定的關聯(lián)關系。這事實上是以積分為媒介在政府、商戶、居民等多元主體間構建起密切的利益聯(lián)系，以形成“任務—積分—資金”的治理流程。這種制度設計旨在將過去沒有被納入治理結(jié)構中的社會主體（轄區(qū)小微企業(yè)和個體工商戶）和公眾（轄區(qū)居民）動員起來，建立社會、公眾與基層政府間的實質(zhì)性利益聯(lián)結(jié)。從實踐效果看，這種做法分解了政府的基層治理任務，降低了政府的治理成本，讓商戶獲得了經(jīng)營收入的增長，讓居民獲得了實在的物質(zhì)利益。當?shù)卣J為，這一機制設計可以讓社會、公眾獲得現(xiàn)實的收益，因而冠之以“共同富裕社”之名。

第三階段是方案確定。方案確定是指基于現(xiàn)有的資源和任務制定出與可供利用的資源相適配的任務分配方案。為將大量治理任務精準匹配給居民完成，街道作為框架性的制度設計者，在前期進行了大量的信息搜集、統(tǒng)計和整理工作，一是對居民需求進行摸排和基礎性統(tǒng)計，二是制定任務分配方案和預算方案，三是將預案進行公示聽取各參與主體的意見。雖然這些準備工作讓政府付出了較大人力物力成本、時間成本、技術成本、決策成本以及溝通成本，但由于信息掌握充分，政府能夠針對居民能力和需求的實際情況，制定出居民能夠接受的任務分配方案，并指導商戶和居民各司其職地完成分配給他們的職責。

三、治理任務的分解與激勵

伴隨著“社會治理重心不斷向基層下移”，基層政府“人少事多”的矛盾日益突出。所謂“人少”，是指基層政府規(guī)模受編制制度約束，編內(nèi)工作人員少，目前，“各級政府部門都已出臺‘主要職責、內(nèi)設機構和人員編制規(guī)定’一類文件，嚴格執(zhí)行‘人員精簡’要求”。所謂事多，是指“上面千條線，下面一根針”，基層政府要承接來自上級各個部門下達的治理任務，包括“壓力型體制下的行政派生性任務、現(xiàn)代化發(fā)展過程中的社會回應性任務以及常規(guī)化管理任務等”。為化解“人”（編內(nèi)員工）少“事”（治理任務）多的矛盾，基層政府廣泛采用雇用（編外用工）、外包（購買服務）等方式從外部補充工作人員。然而，雇傭模式和外包模式需要政府投入大量財政資金，在當前的經(jīng)濟環(huán)境下，地方政府財政吃緊，中央也提出“各級政府要習慣過緊日子”，能夠投入治理的財政資金有限。為在財政資源約束的情境下解決“人少事多”的矛盾，Y街道將補充人手的目光從市場和社會上的工作人員轉(zhuǎn)向了轄區(qū)居民，重點聚焦社區(qū)閑置勞動力。社區(qū)閑置勞動力主要是指社區(qū)中有較多閑暇時間的中老年“隔代育兒”群體和“全職帶孩”的青年人群。街道主要應用“積分制”對社區(qū)閑置勞動力進行動員與組織，具體的勞動力組織方式包括任務分解與匹配、考核與激勵兩個方面：

（一）任務的分解與匹配

相較于雇傭和外包所吸納的相對專業(yè)的勞動力資源，社區(qū)居民沒有接受過專業(yè)培訓，缺乏專業(yè)性。如果治理任務過于復雜或完成起來有一定專業(yè)門檻，居民就無法有效參與。為有效動員居民參與，政府不再將復雜治理任務整體性委托給某一社會主體，轉(zhuǎn)而基于任務屬性對治理任務進行分解，使其成為可以由個體居民承接的簡單任務，以降低任務完成所需的專業(yè)門檻。

任務屬性主要包括時間屬性、緊急程度、難度屬性三個維度，其中，時間屬性是對任務完成的時限要求，緊急程度是對任務完成的速度要求，而難度屬性則是對任務完成的專業(yè)性要求。在Y街道，包含點位需求、資源回收、互助服務、矛盾調(diào)解、互助幫扶、正面宣傳在內(nèi)的2大類6小類任務，均具有崗位服務時間碎片化程度高、參與方式靈活的特點，大部分任務沒有專業(yè)門檻，對完成人的速度要求不高，任何具備簡單常識和生活技能的居民都能完成，契合了普通居民利用閑暇時間隨機參與社區(qū)服務的潛在需求。

雖然發(fā)包給居民的任務已經(jīng)經(jīng)過政府前期的任務分解，但即便如此，如果政府任由居民隨機參與接包治理任務，還是會導致治理效率低下。一方面，是因為相對于以組織形式存在的公共服務供給主體——社會組織而言，原子化的居民由于缺乏組織管理，參與治理的效率不如專業(yè)化的社會組織。另一方面，是因為居民個體素質(zhì)良莠不齊，要想盡快完成治理任務，就不能讓居民參與到超出其能力水平的任務中去。因此，基層政府須事先依據(jù)居民的文化水平、能力、性格等特質(zhì)進行相應的“人-事”匹配，讓具備專業(yè)技能的居民完成技能型任務，讓缺乏專業(yè)技能的普通居民完成常規(guī)任務。如：完成技能培訓和互助服務這兩類任務需要一定的專業(yè)技能，政府就在任務發(fā)包時設置參與門檻，確保這兩類任務能夠匹配給具備相關技能的居民，而完成點位需求、資源回收和特殊獎勵這三類任務無需專業(yè)技能，政府就不設置參與條件，任由居民隨機參與。

（二）考核與激勵

組織管理中的控制主要是指監(jiān)督和糾正偏差，以確保工作按計劃進行。在基層治理中，控制主要表現(xiàn)為政府以考核和激勵的方式來確保治理任務按計劃完成。

為了解任務完成的進度和質(zhì)量，Y街道采取“積分制”的方式進行任務考核。居民完成任務后將現(xiàn)場圖片和簡要說明上傳至街道平臺，由政府工作人員進行審核，只要審核通過，居民便可自動獲得任務對應的積分。由于各類任務分值不均，為避免居民將較多時間和努力投向高積分任務，進而造成低積分任務的無人問津，一方面，政府出臺“獎勵積分”，對“志愿服務熱情較高，當月服務時間≥10小時或?qū)ι鐓^(qū)建設、工作有突出貢獻”的居民進行額外的積分獎勵，另一方面，政府出臺“懲罰積分認定標準”以規(guī)避“考勤問題”“負面影響”“性質(zhì)惡劣”等三類“搭便車”現(xiàn)象。此外，針對轄區(qū)內(nèi)不同居民群體存在的現(xiàn)實差異，政府特意對特殊困難群體居民實施柔性考核，即將特殊困難群體居民和普通居民區(qū)分開來，為完成任務成本較高的特殊困難群體居民制定人性化的評價標準。在Y

街道，完成同樣任務，殘疾人居民能夠獲得1.5倍積分，而無勞動能力居民參與完成任務的則可以獲得2倍積分。

從管理角度看，有效的激勵通常都具有“個性化激勵”的特征，個性化激勵主要是指根據(jù)激勵對象的個人興趣和需求，提供與之匹配的激勵措施。在Y街道，政府激勵目標設定清晰，每一檔積分能夠兌換的標的都明明白白通過線上管理平臺進行公示，只要積分足夠就可以兌換。由于政府提供的兌換標的較為實用，為居民日常生活所必需，因此，激勵效果較為顯著。此外，政府通過街道總社、社區(qū)分社、網(wǎng)格微社三級陣地建設，盡可能地為商戶和居民營造出便利的兌換環(huán)境，以進一步激發(fā)商戶和居民的參與動力。

四、對治理資源的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)

基層政府用于激勵居民的財力資源主要來自政府的財政資金，如何以最小的投入實現(xiàn)財政資金使用效益的最大化，即達到最好的激勵效果，這是基層政府在財政吃緊的境況下需要考慮的重點問題。在Y街道，政府最大化財政資金使用效益的辦法是把有限的財政資金轉(zhuǎn)換成盡可能多的轄區(qū)小微企業(yè)和個體工商戶所提供的商品和服務數(shù)量，以實現(xiàn)財政資金使用價值的增值。小微企業(yè)和個體工商戶與社區(qū)居民的勞動力性質(zhì)不同。對社區(qū)居民而言，閑置勞動力的時間是一個沉沒成本——閑著也是閑著，不如干點事，因而容易被政府動員起來，而商戶則更為理性、成本意識更強，他們會細致地考慮每一項的成本支出，只有在能獲得正向收益的前提下，他們才會積極配合政府的行動方案。相對于居民，商戶是更難管理和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體。

在前文所分析的政府對居民的激勵方案中，基層政府并不以直接支付現(xiàn)金的方式購買居民的勞動，而是以積分支付的方式進行購買，而居民也不能將積分直接變現(xiàn)，即不能直接用積分兌換財政資金，而只能用“積分兌換商品”，即只能向轄區(qū)指定商戶兌換日常商品和服務。這一制度設計有其特殊的目的性：一是將商戶整合到治理共同體中，二是實現(xiàn)財政資金使用價值的增值。在Y街道，積分可以兌換包括文具用品、家居百貨、愛心義賣、個護美妝、醫(yī)療、食品、康復中心、民生服務、美發(fā)、農(nóng)產(chǎn)品、法律咨詢、文娛、投資理財、母嬰服務、教育、餐飲等在內(nèi)的16種實物商品和服務，這些可供兌換的商品不僅涵蓋了居民日常所需的方方面面，同時也是商戶經(jīng)營的主要商品。從該案例的實踐成效來看，參與政府這一行動方案的商戶均顯著地增加了商品銷量，提高了銷售收入，因而具有較強動力參與基層治理，基層政府也因此成功地把小微企業(yè)和個體工商戶這類市場主體整合到治理共同體中。

（一）政府采購中的規(guī)模經(jīng)濟與“地方價格體系”

“規(guī)模經(jīng)濟”理論認為，規(guī)模增大能夠顯著降低生產(chǎn)成本和經(jīng)營費用，從而取得成本優(yōu)勢。政府作為最大的公共服務產(chǎn)品“消費者”，只要能夠在公共服務采購中發(fā)揮“規(guī)模經(jīng)濟”效應，就能降低運行成本，提高財政資金的利用效益。

為降低交易成本，基層政府需要在轄區(qū)內(nèi)部選擇為其提供商品和服務的合適對象?；鶎映Ｒ姷慕?jīng)濟形態(tài)偏向于“鄰里經(jīng)濟”或“熟人經(jīng)濟”，以商業(yè)、生活性服務業(yè)為主，主要集中在零售、餐飲、醫(yī)美療養(yǎng)、體育行業(yè)等，表現(xiàn)為規(guī)模較小的零售店、服飾店、美容店和個體工商戶等。在“愛社區(qū)·共同富裕社”治理項目的具體運作過程中，Y街道將政府采購對象的目光從社會上的一般企業(yè)轉(zhuǎn)向轄區(qū)內(nèi)部從事“鄰里經(jīng)濟”的小微企業(yè)和個體工商戶。小微企業(yè)尤其是個體工商戶從事的業(yè)務與居民衣食住行息息相關，其功能類似于街道和社區(qū)辦的社區(qū)服務企業(yè)。這一群體服務質(zhì)量的好壞與居民日常生活幸福感息息相關，但一直以來，他們卻沒有在政府公共服務規(guī)模采購的大盤子里分到應得的蛋糕。Y街道的政府采購不僅可以為他們提供產(chǎn)品銷售渠道和推廣產(chǎn)品品牌，還可以解決他們的流動資金困難，是政府扶持社區(qū)經(jīng)濟的重要方式。這種重點聚焦轄區(qū)內(nèi)部從事“鄰里經(jīng)濟”的小微企業(yè)和個體工商戶的政府采購，能夠提升政府采購的正外部性：促進社區(qū)的和諧穩(wěn)定，推進共同富裕。在Y街道，政府之所以給這一治理創(chuàng)新方案貼上“共同富裕”的政治標簽，主要也是基于政府重點聚焦轄區(qū)內(nèi)部商戶群體的政府采購所具有的正外部性考慮而提出來的。

Y街道在政府采購中所考慮的正外部性，主要是針對轄區(qū)內(nèi)部的商戶群體，具有很強的“屬地化管理”特征，這使政府在規(guī)模采購中不僅具有規(guī)模經(jīng)濟的優(yōu)勢，還具有“屬地化管理”的優(yōu)勢地位和話語權，主要表現(xiàn)在政府設計了一套“地方價格體系”，為政府、商戶和居民間的產(chǎn)品和服務轉(zhuǎn)移規(guī)定了內(nèi)部轉(zhuǎn)移價格，以使財政資金的使用效益最大化——能夠購買到更多的商品和服務。積分及“積分兌換標準”是轄區(qū)內(nèi)“地方價格體系”的表現(xiàn)形式，相當于政府對轄區(qū)內(nèi)居民勞動力的內(nèi)部交易定價。這一內(nèi)部交易價格不同于市場價格，如商戶提供商品和服務給居民兌換，是按照市場價的4折至9折標價兌換，而回收消費積分后去政府變現(xiàn)則是按照10∶1（10積分兌1元）的標準兌換現(xiàn)金。雖然政府強調(diào)這一定價標準是參照轄區(qū)內(nèi)部各類資源的供給和居民實際需求狀況確定的，但“地方價格”確實壓低了政府購買實物商品和服務的資金成本。2023年，Y街道合計發(fā)放積分1025.5萬分，其中，商戶兌現(xiàn)了714.79萬分，居民榮譽積分兌現(xiàn)近300萬分，政府實際支出的用于購買居民勞動力的資金成本只有71.47萬，相比于動輒上百萬的社會組織的服務購買，政府一年就節(jié)約了數(shù)十萬的財政資金。

（二）熟人經(jīng)濟與社會資本的建構

對政府而言，完全競爭性的外部市場與完全由行政轄區(qū)內(nèi)部主體所構成的地方性市場是完全不同的。在外部市場中，由于信息不對稱，政府在進行雇用和外包的過程中會產(chǎn)生較高的交易費用，包括尋找貿(mào)易伙伴、訂立合同、討價還價等的支出。而在地方性市場中，由于政府充分掌握轄區(qū)內(nèi)部主體的全部信息，因而可以大幅降低因主體間信息不透明產(chǎn)生的交易成本，節(jié)約大量財政資金。

對從事社區(qū)經(jīng)濟的小微企業(yè)和個體工商戶而言，由于其處于社會底層，經(jīng)濟實力弱、抗風險能力差、產(chǎn)品知名度不高，他們內(nèi)心深處存在著對“體制內(nèi)有關系”的希冀和依賴，尤其希望能在體制內(nèi)尋求到某種庇護，如提前獲取某些“有用”信息、常常被“關照”生意等。因此，他們積極地提供產(chǎn)品和服務，表明了愿意與政府交換信息、“關照”和政策資源的強烈意愿。在Y街道，政府以實際行動表明了對商戶的扶持態(tài)度：一是幫助其提高聲譽，凡是參與基層治理的商戶，街道均免費在線上管理平臺內(nèi)幫助他們“打廣告”，這實際上是政府用信譽在替商戶“背書”；二是提供就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持，街道專門為靈活創(chuàng)就業(yè)群體搭建了互動交流平臺和初創(chuàng)就業(yè)的場地，鼓勵該群體探索微店網(wǎng)店、音視頻自媒體、網(wǎng)絡直播、網(wǎng)絡配送員等新興職業(yè)，激活創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)富積極性。而商戶也以“只收成本價”和積極提供服務的實際行動表明了向街道“靠攏”的態(tài)度。

商戶提供的產(chǎn)品服務雖然有其各自的市場價格，卻并不是按照市場價格和政府進行等價交換的。如前所述，在Y街道，商戶無論是與居民的積分兌換，還是和政府的資金兌換，都是按照政府建議的價格和比率執(zhí)行的。商戶之所以愿意按照政府建議的比率進行兌換，損失一部分肉眼可見的利益，是因為其與政府互惠交換的目的并不在于獲取即時的物質(zhì)利益，相反，他們愿意犧牲部分眼前的物質(zhì)利益以交換到政府所特有的“制度產(chǎn)品”。

對政府而言，能夠生產(chǎn)地方性“制度產(chǎn)品”的無形政策資源是其所特有的資源，將這種資源用于基層治理較使用其他資源而言成本更低。政府通過開發(fā)政策資源生產(chǎn)地方性“制度產(chǎn)品”，能夠創(chuàng)造有利于商戶成長的市場化制度環(huán)境，將基于“互惠”的新型政社關系固化為一種普遍的地方性資源整合機制。Y街道通過開發(fā)地方性政策資源，動員商戶參與公共產(chǎn)品和服務的提供，推動優(yōu)質(zhì)生活服務類場所與商戶開展共建、將商戶納入積分商家目錄庫等多種方式統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與整合商戶的資源。這不僅能夠使政府、新采購主體為“促進共同利益而進行協(xié)同合作、降低交易成本……提高社會效率”，還成為地方新型社會治理結(jié)構和新型主體間關系的表達，“上級要求下級執(zhí)行的‘任務’，脫離了純行政命令的性質(zhì)：它成了必須經(jīng)交換才能取得配合的‘商品’，類似于市場中形成‘同意’的合約，要求得到組織配合，需要默許和交換才能得到”。

政府與商戶之間的互惠與交換所形成的良性循環(huán)，讓二者有可能基于“互惠”的政社關系形成穩(wěn)定而緊密的互利扶助關系，也使信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡這三個社會資本要素不斷增強。

五、介于管理與治理之間的新型參與式治理

所謂管理，是指在特定的環(huán)境條件下，對組織所擁有的人力、物力、財力、信息等資源進行有效的計劃、組織、領導、控制和協(xié)調(diào)后，再對多元主體進行動員以達成組織目標的過程。從管理的角度看，黨委政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能夠使不同部門和人員的活動相互配合、協(xié)同一致，達成治理目標。在Y街道“愛社區(qū)·共同富裕社”的治理方案中，政府是通過一套有效的協(xié)調(diào)體系來協(xié)調(diào)居民與商戶這兩類群體：一方面，政府以“積分”這一具有“地方虛擬貨幣”功能的工具購買居民提供的勞動（完成治理任務的行為）和以規(guī)模采購降低政府購買成本；另一方面，與“積分制”下的勞動組織方式相匹配的是，Y街道通過“地方價格體系”推動商戶參與到治理項目的運作過程中，使整個治理項目成功地運轉(zhuǎn)起來。

在Y街道，個體以勞動力交換到政府發(fā)放的積分后，用消費積分兌換新采購主體的產(chǎn)品服務，用榮譽積分兌換政府的政策資源，商戶在回收消費積分后，再用消費積分兌換政府的財政資源。勞動力—積分—產(chǎn)品與服務—積分—財政資源之間的兌換推動了社會和公眾的參與、公共產(chǎn)品和服務的交換，使得居民的勞動力、商戶提供的公共產(chǎn)品和政府的任務及資金在社區(qū)內(nèi)部循環(huán)流動起來。這一體系擴大了基層治理的參與主體：過去鮮少參與基層治理的小微企業(yè)、個體工商戶與居民自然地被政府吸納進基層治理的場域，實現(xiàn)了“社會協(xié)同和公眾參與”。在此過程中，參與治理的居民得到了政府的實物獎勵和政策優(yōu)惠，參與治理的商戶得到了政府的扶持與幫助，政府也實現(xiàn)了治理成本的降低和治理效率的提升。

這種多方共贏的局面使得政府主導、商戶協(xié)同和居民參與的新型治理結(jié)構在多重的互助互惠中不斷得以確認和強化。

在由特定轄區(qū)的政府、商戶和居民構成的地方性市場中，政府的政策資源和財政資源、商戶的產(chǎn)品和服務資源以及居民的勞動力資源經(jīng)由“地方價格體系”得以重新配置和使用，使得不同主體的生產(chǎn)、銷售、服務等經(jīng)營活動得到了整合和優(yōu)化。相較于傳統(tǒng)組織方式，Y街道新的制度安排具備更大的組織優(yōu)勢和更低的組織費用。

需要注意的是，在“愛社區(qū)·共同富裕社”治理項目運作過程中，由于被動員起來參與治理的主體不是科層體系內(nèi)部的成員，而是社會主體與市場化的主體，因此黨委在統(tǒng)籌和指揮這些主體時不能采用簡單的行政管理方式，而是需要真正的治理，不僅要運用互惠與交換等方式來進行協(xié)調(diào)，以增強信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡這些社會資本要素，還要高度重視多元主體的意見表達。只有參與者向政府表達意見，才意味著政府開始由單向度的管理向多向度的治理過渡，即實現(xiàn)“政府與社會在平等合作的互動中促成地方政府系統(tǒng)的開放性和民主化，與以社區(qū)為基本組織單元的社會系統(tǒng)的組織化”。

實際上，參與式治理“在一定程度上可以看作是一種社會治理體制，在該民主體制下，公民可以自由發(fā)表言論，就自己所關心的公共事務進行發(fā)言決策”。在Y街道黨政聯(lián)席會議正式通過《實施方案》前，政府邀請商戶和居民就《實施方案》進行討論，征詢他們對《實施方案》的意見。商戶主要是對結(jié)算周期提出意見，原《實施方案》中規(guī)定商戶是按月到政府進行積分兌換，但不少商戶覺得周期太長，希望改為半月結(jié)算。居民主要是對結(jié)算方式和結(jié)算內(nèi)容提出意見，一部分居民想要直接現(xiàn)金結(jié)算，另有一部分居民想把水電氣費納入積分平臺，即讓積分也具有抵扣水電氣費的功能。對于新采購主體和居民的意見，政府在進行充分調(diào)查研究的基礎上進行了部分采納，將和商戶的結(jié)算頻率定為每半月一次，同時把水電氣費納入了積分平臺。但是在結(jié)算方式上，政府還是堅持以公共產(chǎn)品服務和政策資源作為居民積分兌換的標的物。為取得居民理解，讓他們接受政府提出的結(jié)算方式，Y街道與居民代表進行了多次溝通和對話。

政府和居民說清楚，還是積分結(jié)算的流程快一些，如果現(xiàn)金結(jié)算，專項工作還要上街道會議討論，出紀要，再報銷，周期也長。如果不是專項有好多就是純志愿，沒有費用的（Q社區(qū)書記，20231015）。

商戶、居民與政府的直接對話，不僅能夠促使多元主體達成共識，還有利于形成參與式治理的工作機制，“體現(xiàn)出當?shù)卣墓怖嫒∠蛞约皩γ褚獾某浞肿鹬亍?。由此可見，“愛社區(qū)·共同富裕社”項目雖然是在“過緊日子”的資源約束環(huán)境下，基層政府為達成治理目標要動員、統(tǒng)籌和指揮更多的治理資源和主體來完成治理任務而設計出的、具有強烈管理意味的治理創(chuàng)新，但又不僅僅是單純的政府管理，同時也是一種具有增強信任、規(guī)范和社會網(wǎng)絡等社會資本要素建構意義上的新型參與式治理。這正是我們將這個資源約束條件下的基層治理創(chuàng)新項目稱之為“在管理與治理之間”的原因，這也正是中國基層之治的特色所在。

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（責任編輯" 劉" 英）