新時代生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與制度的完善

趙鑫鑫

（南京理工大學知識產(chǎn)權(quán)學院，南京 210094）

新時代，我國穩(wěn)步推進美麗中國建設(shè)，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)方式和生活方式，健全現(xiàn)代環(huán)境治理體系。而現(xiàn)代環(huán)境治理體系離不開政府、企業(yè)和公眾共治模式的形成與完善，以在“十四五”時期充分發(fā)揮生態(tài)文明體制改革措施的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，激發(fā)全社會力量參與環(huán)境保護。我國實踐取得一條非常重要的經(jīng)驗，即在改革和發(fā)展的同時保持社會和諧穩(wěn)定，目前已基本建成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制[1]。而生態(tài)環(huán)境的公共屬性決定了各種利益群體與公權(quán)力在這一領(lǐng)域中處于相對平等的地位，需要互相溝通并且以一種共同參與形式尋求解答方法[2]。

生態(tài)環(huán)境保護中，公眾參與是指公眾在環(huán)保領(lǐng)域內(nèi)有權(quán)通過一定的程序或途徑，平等地參與環(huán)境立法、決策、執(zhí)法、司法、監(jiān)督、治理等與其環(huán)境權(quán)益相關(guān)的一切活動[3]。該項制度可以強化對權(quán)力的制約和民主監(jiān)督，能促使公眾的環(huán)境權(quán)益獲得有效的實現(xiàn)和保障，有利于形成全民共治的環(huán)保合力。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國生態(tài)環(huán)境保護公眾參與立法逐步健全，監(jiān)督與保障機制漸趨完善，推動公眾依法有序參與生態(tài)環(huán)境保護是發(fā)展社會主義民主政治的體現(xiàn)，并已經(jīng)成為現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)的客觀要求。

1 我國生態(tài)環(huán)境保護公眾參與制度的演進

1973年8月，國務(wù)院召開第一次全國環(huán)境保護會議，審議通過“全面規(guī)劃，合理布局，綜合利用，化害為利，依靠群眾，大家動手，保護環(huán)境，造福人民”的環(huán)境保護工作32 字方針，充分體現(xiàn)我國環(huán)境保護工作要依靠公眾參與的思想[4]。1980—1989年和1990—1999年，由于改革開放政策的影響，在國際范圍內(nèi)環(huán)境保護運動發(fā)展的驅(qū)動下，環(huán)境保護公眾參與相關(guān)政策法規(guī)發(fā)布和實施的數(shù)量迅速增長，分別為52 部和66 部[5]。這一階段，公眾參與已經(jīng)逐漸發(fā)展成為環(huán)境保護法治的基本原則并主要通過環(huán)境影響評價制度加以落實。2002—2012年則是我國環(huán)境保護公眾參與制度全面確立的十年?！吨腥A人民共和國行政許可法》《環(huán)境保護行政許可聽證暫行辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》及《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》的先后出臺細化了環(huán)境保護公眾參與的實施方式、適用條件及法律責任。但是，由于相關(guān)規(guī)定大多缺乏可操作性，這一時期環(huán)境保護信息公開的標準仍不明確，公眾參與環(huán)境保護的范圍受限且形式單一。

黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境保護從認識到實踐發(fā)生歷史性、全局性變化，生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境保護成為人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同享有的事業(yè)[6]，社會組織的作用逐步提升，環(huán)境公益訴訟成為主要的公眾參與模式，生態(tài)環(huán)境保護公眾參與進入全新的發(fā)展時期。2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護法》迎來具有里程碑意義的重大修訂，其中以專章的篇幅規(guī)定環(huán)境信息公開和公眾參與，對相關(guān)各方主體權(quán)利、義務(wù)和責任以及配套措施做出具體規(guī)定，確保和賦予公眾更大的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》《環(huán)境保護公眾參與辦法》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》的陸續(xù)頒布與實施進一步豐富和完善環(huán)境保護公眾參與的規(guī)范內(nèi)容。時至今日，公眾監(jiān)督權(quán)的行使取得良好效果；我國生態(tài)環(huán)境保護中，公眾參與的主體、范圍以及途徑通過國家及地方各項立法得以明確；環(huán)保公益訴訟的確立也使得公眾參與模式逐步向多元化發(fā)展；以環(huán)境影響評價為核心，包含信息公開、決策參與、法律實施監(jiān)督及權(quán)利救濟的生態(tài)環(huán)保公眾參與制度構(gòu)建已基本完成。

從《中華人民共和國環(huán)境保護法》確立的基本原則，到環(huán)境許可行政不可或缺的規(guī)范要求，再到將社會公益受損訴諸司法救濟，生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與制度的發(fā)展歷經(jīng)三重維度的二元劃分，分別是有利害關(guān)系的公眾和無利害關(guān)系的公眾、個體性環(huán)境權(quán)和群體性環(huán)境權(quán)、環(huán)境行政和環(huán)境司法。這三重維度密切相關(guān)，逐層延展，共筑了生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與制度的完整架構(gòu)和邏輯內(nèi)核?！堵?lián)合國人類環(huán)境會議宣言》等國際性法律文件明確闡釋在環(huán)境決策中保障和促進公眾參與主要是為了避免規(guī)劃落實與項目建成后對相關(guān)公眾財產(chǎn)與人身安全帶來無法挽回的損害，防患于未然并匯集公眾力量與智慧提供更多環(huán)保解決方案。作為生態(tài)環(huán)境資源公共財產(chǎn)的共同所有人，公共財產(chǎn)與信托理論及環(huán)境權(quán)理論亦使公眾參與原則在各國環(huán)境法律規(guī)范中確立之初就擁有扎實的理論基礎(chǔ)。但是，公眾這一概念本身在環(huán)境決策中有是否涉及自身利益的區(qū)分。當環(huán)境決策事關(guān)公眾自身人身及財產(chǎn)安全時，這一部分有利害關(guān)系的公眾當然享有環(huán)境決策信息的知情權(quán)、決策的參與權(quán)及相關(guān)利益受損后訴諸司法救濟的權(quán)利。從本質(zhì)上來說，保障這些權(quán)利的實現(xiàn)乃是在保障群體性的私利，即使表達群體性環(huán)境權(quán)，在損害救濟時仍未脫離個體環(huán)境權(quán)的行使。社會組織的介入亦是主要彌補有利害關(guān)系公眾在專業(yè)知識、信息技術(shù)及時間精力上的不足，幫助環(huán)境影響評價等環(huán)境行政程序在公眾監(jiān)督與參與之下規(guī)范進行，更好地完成利益訴求表達及協(xié)商溝通?？墒?，隨著環(huán)境公益訴訟的確立與實踐，檢察機關(guān)及符合法律規(guī)定的社會組織代表的則是與環(huán)境污染、生態(tài)破壞無直接利害關(guān)系的公眾，基于社會公益而不是群體性或個體性私利受損而行使訴諸司法救濟的權(quán)利。由此，權(quán)利的主體與內(nèi)容發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，使更加廣泛群體的環(huán)境利益可以通過環(huán)境司法得以實現(xiàn)。這極大豐富生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與原則的內(nèi)涵與實現(xiàn)路徑，有利于推動統(tǒng)籌環(huán)境行政與環(huán)境司法的新時代環(huán)境協(xié)同治理模式的形成與完善。

2 新時代環(huán)境保護公眾參與制度的主要癥結(jié)

2.1 環(huán)境權(quán)的類型化梳理及法律建構(gòu)

生態(tài)環(huán)境保護中，公眾參與的功能旨在賦予公眾了解環(huán)境信息、參與環(huán)境開發(fā)決策、監(jiān)督環(huán)境法律實施以及訴諸司法救濟的諸項權(quán)利，兼具私利與公益的多重性質(zhì)。而在環(huán)境法學研究領(lǐng)域從來沒有任何一個議題像環(huán)境權(quán)一樣能夠如此持久地激發(fā)眾多學者的研究熱情，也沒有任何一個議題像環(huán)境權(quán)一樣能夠引發(fā)如此眾多的學術(shù)爭鳴[7]。作為包含眾多子權(quán)利的權(quán)利束，只有進行更加深入的類型化梳理及系統(tǒng)的法律建構(gòu)，方能有效激發(fā)相關(guān)主體的內(nèi)生動力，加快形成多元主體參與的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化體系。當前，環(huán)境權(quán)的模糊使用和概念泛化在很大程度上影響生態(tài)環(huán)境保護中對公眾的準確界定。從環(huán)境影響評價中的環(huán)境決策利益相關(guān)方到環(huán)境民事公益訴訟中的公共利益代表者，再到生態(tài)補償中的市場交易主體，公眾的概念不斷出現(xiàn)但也常被錯誤地解讀，其根源還在于環(huán)境權(quán)的主體、性質(zhì)以及權(quán)利內(nèi)容不清。

與此同時，分別于2020年及2022年頒布的《中華人民共和國長江保護法》及《中華人民共和國黃河保護法》就在信息知情權(quán)、決策參與權(quán)及法律實施監(jiān)督權(quán)之外，于綠色消費、高質(zhì)量發(fā)展及生態(tài)補償?shù)榷嘀鼐S度創(chuàng)設(shè)了公眾參與的規(guī)范內(nèi)容，從單純的權(quán)利保障過渡到社會治理新模式的形成。社會治理是國家治理的重要領(lǐng)域，加強和創(chuàng)新社會治理，逐步實現(xiàn)社會治理結(jié)構(gòu)的合理化、治理方式的科學化、治理過程的民主化，將有力推進國家治理現(xiàn)代化[8]。改革開放以來快速的經(jīng)濟增長帶來大量的生態(tài)環(huán)境問題，隨著生活水平的不斷提高，公眾的環(huán)保意識不斷增強，對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的要求也越來越高，對環(huán)保事務(wù)的關(guān)注及參與意愿更加強烈。環(huán)保信用、環(huán)境信息強制發(fā)布和環(huán)境公益訴訟等相關(guān)機制的確立及時回應(yīng)社會公眾對突出環(huán)境問題的關(guān)切，有效遏制對生態(tài)環(huán)境的污染破壞行為，成為形成共建共治共享社會治理格局的重要組成部分。但是，生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與的范圍仍然有限，社會組織的數(shù)量及能力仍未能滿足環(huán)境公益訴訟發(fā)展的需求，末端參與的傳統(tǒng)模式并未得到改變，可操作性強的激勵制度與評估機制亦未形成。為此，厘清環(huán)境公益與環(huán)境權(quán)的關(guān)系，重塑環(huán)境權(quán)的法律概念并解決環(huán)境權(quán)的司法救濟問題應(yīng)成為生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與制度革新與發(fā)展的重要理論前提。

2.2 環(huán)境行政的空間轉(zhuǎn)向及信息化變革

參與環(huán)境開發(fā)利用決策是公眾參與制度三重二元結(jié)構(gòu)中關(guān)涉群體性私利的重要維度。有直接利害關(guān)系的公眾需要了解與自身利益密切相關(guān)的環(huán)境開發(fā)利用信息并通過合理可行的渠道充分地表達自身的利益訴求。其中，得以介入環(huán)境行政的前提就是對環(huán)境信息的掌握?？梢哉f，如果公眾根本不知道政府要做出相關(guān)決策或者企業(yè)有污染環(huán)境的行為，那么公眾參與就無從談起[9]。也就是說，公眾參與的實現(xiàn)需要以有效的信息公開作為前提。時至今日，以環(huán)境影響評價制度為基礎(chǔ)，我國環(huán)境信息公開的法律體系漸趨完善，政府部門和環(huán)境污染嚴重企業(yè)作為環(huán)境信息公開的義務(wù)主體，法律責任相對明確。但自2020年起，我國以特定地域方式進行生態(tài)保護的法治建設(shè)取得顯著進展，《中華人民共和國長江保護法》《中華人民共和國黃河保護法》亦開創(chuàng)我國對流域整體進行生態(tài)保護的全新立法模式，昭示了生態(tài)環(huán)境保護法治工作的空間轉(zhuǎn)向。對于環(huán)境法而言，體察環(huán)境法與空間的關(guān)系尤其重要，就如流域呈現(xiàn)出自然單元、社會經(jīng)濟單元、管理單元以及法律單元的多維面向，直指現(xiàn)行體制機制癥結(jié)，需要按照流域的生態(tài)屬性、經(jīng)濟特征、利益維度，構(gòu)建多元共治的流域綜合治理模式[10]。堅持山水林田湖草沙一體化保護和系統(tǒng)治理亦是黨的二十大報告提出的明確要求。而關(guān)于如何在生態(tài)環(huán)保立法的空間轉(zhuǎn)向中有效整合社會資源，形成環(huán)境行政中協(xié)同聯(lián)動的生態(tài)環(huán)境信息共享機制，當前相關(guān)的規(guī)范內(nèi)容還未有統(tǒng)一健全、系統(tǒng)完整的制度設(shè)計。在環(huán)境影響評價中，很難清晰界定整體區(qū)域及流域空間的利害關(guān)系人，生態(tài)補償與生態(tài)修復中的公眾介入也無法與環(huán)境影響評價實現(xiàn)承續(xù)連接。由于沒有統(tǒng)一的法治方案，生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值（GEP）核算指標及生態(tài)價值轉(zhuǎn)化標準無法全面體現(xiàn)各方利益訴求，對環(huán)境信息公開的監(jiān)督和評估體系亦有待強化。

與此同時，信息技術(shù)和信息資源作為生產(chǎn)要素進入再生產(chǎn)的全過程，給生產(chǎn)方式、生活方式和經(jīng)濟社會發(fā)展帶來前所未有的深刻變革[11]。利用大數(shù)據(jù)及平臺優(yōu)勢，可以有針對性地了解和評估環(huán)境開發(fā)決策中公眾的利益訴求，通過精準有效的信息提供和疏導，減少鄰避現(xiàn)象，并為判斷生態(tài)產(chǎn)品價值和補償標準提供實踐依據(jù)。但是，在生態(tài)環(huán)境保護公眾參與領(lǐng)域，環(huán)評信息反饋、環(huán)境違法舉報數(shù)據(jù)及生態(tài)價值轉(zhuǎn)化機制并未實現(xiàn)有效聯(lián)動，迫切需要生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域統(tǒng)一的公眾參與平臺，可供融合、挖掘和分析的公眾參與大數(shù)據(jù)及科學的數(shù)據(jù)采集使用標準。2023年2月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《數(shù)字中國建設(shè)整體布局規(guī)劃》，首次將信息化技術(shù)、數(shù)字技術(shù)助力生態(tài)環(huán)境保護與治理工作提升到戰(zhàn)略高度[12]。環(huán)保公眾參與大數(shù)據(jù)及一體化信息平臺也將在污染防治和資源利用領(lǐng)域針對環(huán)境精準執(zhí)法、精細監(jiān)管、智能檢測和科學決策發(fā)揮更大的社會治理效能。

2.3 環(huán)境司法的裁量標準及利益平衡

在公眾參與制度的三重二元結(jié)構(gòu)中，有直接利害關(guān)系公眾的群體性私利也會與無直接利害關(guān)系公眾的更為廣泛的社會公益發(fā)生矛盾。比如，為解決生活垃圾填埋的場地與污染問題，作為更加清潔環(huán)保的處理方式，垃圾焚燒及集中處理廠的建立勢在必行，但周邊居民的反對使多個相關(guān)項目難以落實。出于身體健康、生活環(huán)境、資產(chǎn)價值等多方面因素的考量，有直接利害關(guān)系的公眾顯然并不希望犧牲自身的利益來換取生活垃圾清潔處置的社會公益。而當個體由于垃圾焚燒廠、污水處理廠、煉油廠、采石場等建設(shè)項目或工業(yè)活動遭受水、空氣、土壤和噪聲污染時，可以依據(jù)民事法律中的相鄰關(guān)系或侵權(quán)損害獲得禁令形式和財產(chǎn)方式上的救濟。一般來說，作為侵權(quán)或妨害行為，對不動產(chǎn)使用權(quán)和用益權(quán)、人身和其他財產(chǎn)的損害必須是存在過錯的，或者因為是一項異常危險的活動而適用嚴格責任。如果損害的嚴重程度遠大于行為者行為的效益，或者說行為所帶來的損害是嚴重的，為補償損害所付出的經(jīng)濟利益是巨大的，那么損害本身就是不合理的。法官在相關(guān)司法裁判中對故意侵犯的不合理性、損害的嚴重性和行為的效用所進行的充分考量就是利益衡量原則的適用。

但是，在涉及環(huán)保技術(shù)應(yīng)用與社會公益性項目的特殊環(huán)境侵權(quán)中，經(jīng)濟效益、社會效益以及生態(tài)效益的交織聯(lián)系使得對個體環(huán)境權(quán)利與群體性環(huán)境權(quán)益的平衡更加復雜與困難，尤其需要關(guān)注司法裁量的空間與界限。無論在環(huán)境侵權(quán)的私益訴訟中還是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟及環(huán)境民事公益訴訟中，都有利益衡量原則在舉證責任分配、因果關(guān)系認定及責任承擔方式上的體現(xiàn)。從根本上來說，在多大程度上恢復和改善發(fā)生不利變化甚至遭受破壞影響的環(huán)境狀況，即在多大程度上保障生態(tài)利益訴求的實現(xiàn)，是生態(tài)利益與經(jīng)濟利益進行衡量與取舍的關(guān)鍵[13]。不同于傳統(tǒng)民商法利益衡量的標準，環(huán)境法不再是“兩利相較取其重”，強調(diào)利益最大化，而是“兩害相比取其輕”，強調(diào)損失的最小化[14]。而在事關(guān)公益性環(huán)境決策造成的環(huán)境侵權(quán)案件中，法官不僅需要在生態(tài)利益和經(jīng)濟利益之間進行權(quán)衡，更需要在規(guī)劃和項目實施所帶來的社會公益和個體和群體的私利之間進行考量，在不阻礙實現(xiàn)社會公益的前提下實現(xiàn)對被侵權(quán)人的有效救濟。

3 構(gòu)建新時代環(huán)境保護公眾參與制度的路徑建議

3.1 強化環(huán)境權(quán)的理論研究及立法實踐

環(huán)境權(quán)是伴隨著環(huán)境危機而產(chǎn)生的權(quán)利概念，既是一項個人權(quán)利，也是一項集體權(quán)利，同時還是一項代際權(quán)利，其內(nèi)容豐富且有多重的價值取向，無論法律規(guī)范中是否出現(xiàn)環(huán)境權(quán)的概念，作為當代人權(quán)的重要組成部分，它一直存在，只不過尚未通過法律要求國家擔負起保障人的環(huán)境權(quán)實現(xiàn)的責任[15]。即使不是《中華人民共和國憲法》所確立和保障的公民的基本權(quán)利，但《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》及《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》等多部法律規(guī)范都包含公民環(huán)境權(quán)益的詞語表達。為了加速推動環(huán)境權(quán)的理論研究和實踐發(fā)展，要站在創(chuàng)新社會治理的視角，基于社會公眾的現(xiàn)實制度需求，通過對信息公開、決策參與、法律實施監(jiān)督、權(quán)利救濟、綠色發(fā)展及生態(tài)補償?shù)刃聲r代生態(tài)環(huán)境保護公眾參與的多項規(guī)范內(nèi)容的整理與分析，厘清私利及公益雙重語境下的公眾環(huán)境權(quán)益并明確相關(guān)法律責任，使環(huán)境法律關(guān)系中的義務(wù)主體，即環(huán)境開發(fā)利用行為人及國家都有更為清晰的履行義務(wù)指向。

事實上，法律并不只是一套可以確定的規(guī)則組成的靜態(tài)集合，任何時候都可以透過它們?nèi)シ治鲆粋€既定概念的法律內(nèi)涵與關(guān)系，且概念在法律中具有象征作用，代表某種態(tài)度或方向，它的意義超過任何一套確定的規(guī)則，本身也是法律發(fā)展的重要工具[16]。環(huán)境權(quán)理論與實踐的突破反過來也會進一步促進對環(huán)境問題的平等對話機制，推動自愿協(xié)議式環(huán)境管理與環(huán)境圓桌對話會議的發(fā)展，降低公眾環(huán)境維權(quán)成本，鼓勵和引導社會組織參與環(huán)保事務(wù)，形成對政府和企業(yè)環(huán)境行為的制衡?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境保護中公眾參與的發(fā)展過程實際上也反映近年來環(huán)境法價值理念的轉(zhuǎn)變，其重要意義之一就在于遏制高能耗、重污染企業(yè)的發(fā)展，通過社會力量倒逼企業(yè)的綠色轉(zhuǎn)型，促進綠色技術(shù)的研發(fā)、轉(zhuǎn)化與推廣。

3.2 促進環(huán)境行政信息的整合公開及數(shù)字化應(yīng)用

黨的十九大及二十大報告均指出，要尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然。習近平總書記提出的“生命共同體”概念更是從生態(tài)整體主義哲學的高度來對待我國環(huán)境保護事業(yè)，是山、水、林、田、湖生態(tài)系統(tǒng)整體保護思想的延伸和發(fā)展[17]。大自然是一個相互依存、相互影響的系統(tǒng)，如果種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞[18]。生態(tài)環(huán)境保護立法空間轉(zhuǎn)向包括對人與自然和諧共生關(guān)系的追求，也涵蓋尊重自然規(guī)律和對生態(tài)系統(tǒng)各元素統(tǒng)籌保護的整體觀念。在此前提下，對于流域及區(qū)域性環(huán)境開發(fā)及治理，要打破地方以及各行政管理部門的分割管理狀態(tài)，解決多部門職責交叉、界限不清、信息不對稱的問題，注重生態(tài)環(huán)境信息的整體性、協(xié)同性和關(guān)聯(lián)性，合理引導公眾對生態(tài)環(huán)境的需求與預期，讓公眾參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的行使更加有的放矢。

事實上，發(fā)展至今，我國國家級生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)建設(shè)已涵蓋生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域近200 個業(yè)務(wù)系統(tǒng)、1 170 個數(shù)據(jù)集；山東省、福建省、貴州省、重慶市等地亦啟動省級生態(tài)大數(shù)據(jù)建設(shè)項目[19]。生態(tài)環(huán)境保護信息公開與公眾參與應(yīng)當順應(yīng)信息化與大數(shù)據(jù)時代的發(fā)展趨勢，強化網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的使用，充分利用新媒體傳播優(yōu)勢，構(gòu)建集信息發(fā)布、環(huán)境管理決策和公眾參與于一體的政民互動共治平臺，為環(huán)境立法、環(huán)境質(zhì)量評價、環(huán)境績效考核、環(huán)境風險預警、環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法、環(huán)境司法審判及生態(tài)補償?shù)忍峁┤轿坏姆?wù)。利用大數(shù)據(jù)支撐生態(tài)環(huán)境信息公開、網(wǎng)上一體化辦事和綜合信息服務(wù)，可以有效提高公共服務(wù)共建能力和共享水平，發(fā)揮生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)資源對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟社會活動的服務(wù)作用[20]。需要注意的是，我國有關(guān)大數(shù)據(jù)利用和管理的立法還很不完善，規(guī)范公眾參與信息和數(shù)據(jù)的收集和使用、做好個人信息保護及數(shù)據(jù)安全保障工作為生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)及公眾參與平臺建設(shè)的規(guī)范基礎(chǔ)。

3.3 提升環(huán)境司法的能動作用及協(xié)作成效

面對環(huán)境污染與生態(tài)破壞的特殊性與不確定性，環(huán)境司法在環(huán)境損害的評估與認定、環(huán)境公益與個體私利的平衡、與相關(guān)部門機構(gòu)的協(xié)作及法律責任的具體承擔方式上都有較大的自由裁量空間，可以充分發(fā)揮綠色司法的能動作用，高效化解環(huán)境司法糾紛并回應(yīng)社會需求，促進形成多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理格局。為充分保障公眾參與制度中訴諸司法救濟的權(quán)利，除適用《中華人民共和國民法典》中有關(guān)侵權(quán)責任的規(guī)定，更應(yīng)在環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中強化對環(huán)境侵權(quán)私益救濟的支持。為了避免復雜關(guān)聯(lián)性導致生態(tài)環(huán)境損害的私益成分被混同，在線索篩查和移送階段，賠償權(quán)利人應(yīng)依據(jù)《環(huán)境損害鑒定評估推薦方法（第Ⅱ版）》區(qū)分人身損害、財產(chǎn)損害和生態(tài)環(huán)境損害[21]，并進行公示，由被侵權(quán)人自行選擇和確定是否請求救濟及請求救濟的具體方式。

與此同時，在不違背司法自治基本精神的前提下，行政機關(guān)可借助行政權(quán)的作用，斡旋于當事人雙方，促使其達成協(xié)議，使受害人早日獲得賠償，從而解決因訴訟拖延和繁累致使受害賠償緩不濟急的難題[15]。雖然原《中華人民共和國環(huán)境保護法》中關(guān)于行政機關(guān)依法進行行政調(diào)解的條款（第41 條第2 款）被刪除，但最新修正和施行的《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國噪聲污染防治法》等法律規(guī)范依然保留相關(guān)行政機關(guān)對污染民事糾紛的調(diào)解處理權(quán)限。在進一步明確處理機構(gòu)、管轄范圍、處理程序和處理方式的基礎(chǔ)上，被侵權(quán)人可以在尋求司法救濟之前借助行政機關(guān)的專業(yè)調(diào)查和政府威信，更加有效地了解相關(guān)項目的實施情況并提高獲賠的可能性。另外，在環(huán)境開發(fā)決策中，被侵權(quán)人因行政行為受到的不當影響也可以通過行政賠償獲得損害賠償救濟。根據(jù)最高人民法院于2022年3月發(fā)布的《關(guān)于審理行政賠償案件若干問題的規(guī)定》中受案范圍的第一條和第二條，針對行政機關(guān)及其工作人員違法行使行政職權(quán)造成公民、法人或其他組織勞動權(quán)、相鄰權(quán)損害的情形，行政機關(guān)及其工作人員不履行法定職責侵犯人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的情形，行政機關(guān)及其工作人員作出的不產(chǎn)生法律效果但事實上損害公民、法人或者其他組織人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的情形，受害人均有權(quán)提起行政賠償訴訟。

4 結(jié)語

新時代，中國生態(tài)環(huán)境保護問題涉及多方利益群體，各種矛盾交織疊加，治理修復面臨的形勢復雜嚴峻，這就更加需要有效整合社會資源，形成生態(tài)環(huán)境保護的社會合力。生態(tài)環(huán)境保護中的公眾參與制度作為中國環(huán)保法治發(fā)展的重要組成部分，依托發(fā)展理念和發(fā)展戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變，已經(jīng)促進形成解決中國環(huán)境問題自下而上的社會力量。除卻環(huán)境影響評價，環(huán)境民事公益訴訟、生態(tài)修復、生態(tài)補償?shù)榷囗椫贫葍?nèi)容都涉及對公眾參與的引導與規(guī)范。生態(tài)環(huán)境保護公眾參與的要求和標準逐漸明確，但仍然需要進一步夯實理論基礎(chǔ)，厘清三個維度的二元關(guān)系，在環(huán)境權(quán)研究、環(huán)境行政信息共享及平臺建設(shè)、環(huán)境司法的能動作用和糾紛的協(xié)作解決方式上尋求突破與進步。