工業(yè)化進(jìn)程中行政區(qū)劃調(diào)整的過(guò)程與現(xiàn)實(shí)啟示

孫睿 荊蕙蘭

〔內(nèi)容提要〕新中國(guó)成立后遼寧省行政區(qū)劃格局在工業(yè)化發(fā)展中發(fā)生了較大變化，其調(diào)整過(guò)程可以分為兩個(gè)階段：第一階段（1954—1957年），新遼寧省組建后的行政區(qū)劃調(diào)整以區(qū)、縣級(jí)的區(qū)界重組為主；第二階段（1957—1965年），遼寧省專(zhuān)區(qū)進(jìn)行了較大調(diào)整，在“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的背景下撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)，實(shí)行市管縣，后又恢復(fù)專(zhuān)區(qū)建制。遼寧省通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整為城市工業(yè)建設(shè)提供糧食、原材料、勞動(dòng)力保障，促進(jìn)了工業(yè)化建設(shè)；但也造成了城鄉(xiāng)、工農(nóng)關(guān)系失衡。新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整要吸取歷史教訓(xùn)，堅(jiān)持行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)服從于國(guó)家發(fā)展需求，通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展。

〔關(guān)鍵詞〕行政區(qū)劃調(diào)整；工業(yè)化；遼寧?。滑F(xiàn)實(shí)啟示

注：本文受?chē)?guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“新中國(guó)建立初期東北工業(yè)化與城市發(fā)展研究（1949-1957）”（項(xiàng)目編號(hào)：21BZS016）資助。

行政區(qū)劃是國(guó)家各級(jí)行政區(qū)域的劃分，是國(guó)家結(jié)構(gòu)體系的具體形態(tài)，其設(shè)置受自然地理狀況、人口分布、國(guó)家安全、生產(chǎn)力水平等因素影響。行政區(qū)劃作為上層建筑必須適應(yīng)其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變化，新中國(guó)成立后，我國(guó)由半殖民地半封建社會(huì)建立起新民主主義國(guó)家并朝向社會(huì)主義社會(huì)發(fā)展，行政區(qū)劃的變革是十分必然的。新中國(guó)成立初期工業(yè)快速發(fā)展引發(fā)了城市空間需求的快速增長(zhǎng)，通過(guò)行政手段調(diào)整行政區(qū)劃可以緩解工業(yè)發(fā)展對(duì)城市行政區(qū)域的剛性沖擊。

考察行政區(qū)劃調(diào)整中的工業(yè)建設(shè)因素需要一個(gè)適合的空間對(duì)象，遼寧省是一個(gè)適合的切入點(diǎn)。一方面，遼寧在新中國(guó)成立初期工業(yè)基礎(chǔ)較好，在國(guó)家重點(diǎn)投資建設(shè)東北的政策支持下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較快，是新中國(guó)成立初期工業(yè)化建設(shè)的典型。另一方面，新中國(guó)成立初期遼寧行政區(qū)劃調(diào)整與工業(yè)發(fā)展具有較高的相關(guān)性，遼寧省行政區(qū)劃進(jìn)行了頻繁的調(diào)整，反映了遼寧城鎮(zhèn)在社會(huì)主義工業(yè)化進(jìn)程中空間形態(tài)、工業(yè)結(jié)構(gòu)的重組與優(yōu)化，因此，遼寧可作為深入研究中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整改革的有效切入點(diǎn)。研究遼寧行政區(qū)劃變革對(duì)于新時(shí)代優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)?xùn)|北全面振興具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

一、遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整的類(lèi)型

新中國(guó)成立后，遼寧省工業(yè)在原有基礎(chǔ)上快速發(fā)展，工業(yè)空間的擴(kuò)展和整合決定了擴(kuò)大城市權(quán)力是行政區(qū)劃調(diào)整的主要目的，以撤并為重點(diǎn)的行政區(qū)劃調(diào)整成為集中權(quán)力、促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的重要手段。從圖1可以看出遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整的規(guī)模與力度，其調(diào)整以區(qū)界重組、專(zhuān)區(qū)設(shè)立與撤銷(xiāo)為主要類(lèi)型。

區(qū)界重組是市轄區(qū)行政區(qū)劃的調(diào)整，通過(guò)改變、擴(kuò)大市轄區(qū)范圍，集中工業(yè)資源，提升城市工業(yè)發(fā)展水平。專(zhuān)區(qū)是省派出協(xié)助管理縣的虛一級(jí)行政機(jī)構(gòu)，在下放權(quán)力的政策要求和“大躍進(jìn)”背景下，遼寧省于1958年撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)建制，全省實(shí)行市管縣；“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)嚴(yán)重影響了國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”方針的要求下，1964年起又恢復(fù)了專(zhuān)區(qū)設(shè)置。區(qū)界重組直接減少了城市轄區(qū)的數(shù)量，擴(kuò)大了城市規(guī)模，集中了市的管理權(quán)力；撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)擴(kuò)大了市的權(quán)力，但急劇膨脹的城市并沒(méi)有促進(jìn)工業(yè)健康發(fā)展，不得不根據(jù)實(shí)際恢復(fù)專(zhuān)區(qū)建制。此外，遼寧各地級(jí)市還新設(shè)或撤銷(xiāo)了一定數(shù)量的縣和市轄區(qū)，20世紀(jì)60年代各地級(jí)市還增設(shè)了郊區(qū)，以保障城市生產(chǎn)的進(jìn)行。

通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整方式能夠滿足工業(yè)建設(shè)的空間需求，緩解行政區(qū)劃壁壘與工業(yè)剛性發(fā)展間的沖突，促進(jìn)空間權(quán)力再集中進(jìn)而調(diào)整計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行。尤其是地方自主權(quán)增加后，工業(yè)、城市建設(shè)的需求進(jìn)一步膨脹，遼寧省采取了“大躍進(jìn)”式的撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)設(shè)立地級(jí)市的手段以保障城市、工業(yè)建設(shè)。在缺乏有效的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制中，行政區(qū)劃調(diào)整成為推進(jìn)城市、工業(yè)建設(shè)的重要方式之一，對(duì)遼寧省工業(yè)發(fā)展的進(jìn)程產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。

二、遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整的過(guò)程與成因

新中國(guó)成立后遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整呈現(xiàn)了階段性、反復(fù)性、復(fù)雜性的特征，根據(jù)每一時(shí)期行政區(qū)劃調(diào)整的重點(diǎn)，可以分為兩個(gè)階段。

（一）第一階段（1954—1957）：以區(qū)界重組為主的快速調(diào)整階段

工業(yè)的高速發(fā)展推動(dòng)了行政區(qū)劃的快速調(diào)整。從1954年遼東、遼西兩省合并、直轄市撤銷(xiāo)到1957年“一五”計(jì)劃基本完成，行政區(qū)劃的調(diào)整主要以區(qū)界重組為主。“一五”計(jì)劃期間，中央重點(diǎn)投資建設(shè)東北地區(qū)，遼寧省基本建成了工業(yè)基地的雛形，形成了以鋼鐵、煤炭、機(jī)械為基礎(chǔ)的全國(guó)重工業(yè)基地。同時(shí)，蘇聯(lián)援建項(xiàng)目有56項(xiàng)在東北地區(qū)，24項(xiàng)在遼寧省，其中撫順?shù)X廠、撫順老虎臺(tái)煤礦、沈陽(yáng)第一機(jī)床廠、本溪鋼鐵公司等項(xiàng)目的新建、擴(kuò)建都在“一五”計(jì)劃結(jié)束時(shí)完成。遼寧在以重工業(yè)為主體的工業(yè)基地的形成中，初步改變了殖民地性質(zhì)的畸形工業(yè)經(jīng)濟(jì)面貌，工業(yè)生產(chǎn)能力遠(yuǎn)超偽滿統(tǒng)治時(shí)期，偽滿和國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期的行政區(qū)“小區(qū)劃”形式已經(jīng)無(wú)法滿足工業(yè)生產(chǎn)的快速擴(kuò)張，通過(guò)區(qū)界重組可以把工業(yè)生產(chǎn)區(qū)域集中起來(lái)。

這一階段從數(shù)量上來(lái)看，全省共有46個(gè)區(qū)進(jìn)行區(qū)界重組（圖2）。從空間上來(lái)看，這一階段區(qū)界重組多發(fā)生在重工業(yè)較為集中的沈陽(yáng)、鞍山、本溪、撫順等遼寧北部城市，而這些城市的工業(yè)基地發(fā)展也最快，到“一五”計(jì)劃基本完成時(shí)，沈陽(yáng)工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)1.5倍、鞍山增長(zhǎng)2.4倍、本溪增長(zhǎng)2.1倍、撫順增長(zhǎng)1.8倍，這與遼寧省的生產(chǎn)力布局相吻合。

城市工業(yè)空間的擴(kuò)張需求使區(qū)界重組成為市轄區(qū)集中權(quán)力，協(xié)調(diào)矛盾的快速途徑。1955年本溪市彩屯區(qū)、工源區(qū)合并設(shè)立為平山區(qū)；河?xùn)|區(qū)、河西區(qū)合并設(shè)立為溪湖區(qū)。“一五”計(jì)劃時(shí)期本溪市加強(qiáng)對(duì)原有礦井的改擴(kuò)建，改擴(kuò)建7對(duì)礦井，計(jì)劃年產(chǎn)387萬(wàn)噸，是偽滿時(shí)期年均產(chǎn)量的兩倍多。1954年底起彩屯煤礦擴(kuò)建完成，計(jì)劃年產(chǎn)煤150萬(wàn)噸，僅此一礦的產(chǎn)量就接近偽滿時(shí)期本溪全境年均產(chǎn)量。本溪的工業(yè)生產(chǎn)能力已遠(yuǎn)超偽滿時(shí)期，延續(xù)偽滿時(shí)期的小區(qū)劃格局難以滿足工業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)的需求，因此本溪市對(duì)市區(qū)轄區(qū)進(jìn)行了合并。

在這一階段，工農(nóng)業(yè)矛盾已在行政區(qū)劃調(diào)整中初步顯露。1956年撫順市把撫南、五龍區(qū)劃給本溪市本溪縣，但撫順市有“八山一水一分田”之稱(chēng)，平整的農(nóng)業(yè)用地較少，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也較為薄弱，區(qū)劃調(diào)整后糧食生產(chǎn)供應(yīng)較為困難，因此1957年不得不調(diào)整回來(lái)。

（二）第二階段（1958—1965）：以撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)為主的大起大落調(diào)整階段

放權(quán)改革和“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)造成了行政區(qū)劃調(diào)整的大起大落。1958年前后，黨和國(guó)家在“以蘇為鑒”的背景下開(kāi)始嘗試進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革，為了配合“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)，中央相繼下放了行政管理等諸多權(quán)力，以提高地方積極性。按照中央的方針，遼寧省制定“兩本賬”，第一方案是到1962年遼寧省工業(yè)總產(chǎn)值比1957年增長(zhǎng)64.2%；第二方案是比1957年增長(zhǎng)74.4%。但遼寧省在放權(quán)改革中接受了大量下放的企業(yè)，并計(jì)劃在“二五”時(shí)期工業(yè)總產(chǎn)值增長(zhǎng)5.57倍，與原有的計(jì)劃相偏離。各級(jí)政府投資建設(shè)的沖動(dòng)迅速萌發(fā)，僅地方自籌總額就占了總投資額的四分之一。

在“大辦工業(yè)”的熱潮下，企業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)，工業(yè)生產(chǎn)極速增長(zhǎng)導(dǎo)致了農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)不足、勞動(dòng)力調(diào)配受阻、城市人口激增等問(wèn)題。遼寧省開(kāi)啟了新一輪的行政區(qū)劃調(diào)整以解決工業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。因此，這一階段行政區(qū)劃的調(diào)整成為配合“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的被動(dòng)響應(yīng)，是工業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)的空間表現(xiàn)。

第一，各地級(jí)市繼續(xù)進(jìn)行區(qū)界重組。這一階段從數(shù)量上來(lái)看，全省共27個(gè)區(qū)進(jìn)行了區(qū)界重組；從空間上來(lái)看，這一階段區(qū)界重組多發(fā)生在重工業(yè)較為集中的遼寧省北部，尤其是本溪、撫順市，行政區(qū)劃反復(fù)調(diào)整（表1），這與“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中工業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)的過(guò)程相吻合。

工業(yè)擴(kuò)大生產(chǎn)需要市轄區(qū)進(jìn)一步增加管理權(quán)力。本溪市為貫徹“以煤為綱”，制定高額的煤炭生產(chǎn)計(jì)劃。新中國(guó)成立前，牛心臺(tái)區(qū)的煤炭開(kāi)采規(guī)模小、產(chǎn)量低，但1958年前后不顧客觀實(shí)際制定開(kāi)采計(jì)劃，新建了牛心臺(tái)三號(hào)、四號(hào)坑，計(jì)劃年產(chǎn)量各30萬(wàn)噸，是偽滿統(tǒng)治時(shí)期牛心臺(tái)礦年均產(chǎn)量的近5倍。為了對(duì)東部、南部的礦區(qū)進(jìn)行集中管理，本溪市把原并入本溪縣的南芬、牛心臺(tái)礦區(qū)劃出設(shè)立新的牛心臺(tái)區(qū)。

第二，撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)，實(shí)行市管縣。1958年原鐵嶺、錦州、安東、遼陽(yáng)四個(gè)專(zhuān)區(qū)被撤銷(xiāo)，原所轄縣并入沈陽(yáng)、旅大、鞍山、本溪、撫順、安東和錦州市（表2）。1959年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，從法律上肯定了遼寧省市管縣的做法。遼寧省專(zhuān)區(qū)的數(shù)量雖然不多，但撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)的影響是較大的，在“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)中，很多省份也效仿遼寧省的做法，大規(guī)模撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)。

區(qū)界重組集中工業(yè)資源，增加市轄區(qū)的工業(yè)管理權(quán)力，但“大躍進(jìn)”開(kāi)展后工農(nóng)業(yè)矛盾進(jìn)一步加劇，勞動(dòng)力、生產(chǎn)原料、糧食等供應(yīng)不足的問(wèn)題已不是擴(kuò)大市轄區(qū)就可以解決的，只有進(jìn)一步擴(kuò)大城市、工業(yè)管理權(quán)力才能保證供應(yīng)城市生產(chǎn)，因此實(shí)行市管縣是“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的必然結(jié)果。

首先，通過(guò)市管縣可以抽調(diào)農(nóng)村勞動(dòng)力以滿足工業(yè)盲目擴(kuò)大生產(chǎn)?！按筌S進(jìn)”對(duì)工業(yè)生產(chǎn)要求的過(guò)急過(guò)高，基本建設(shè)戰(zhàn)線拉得過(guò)長(zhǎng)，急需增加勞動(dòng)力，在國(guó)家權(quán)力下放的政策背景下，各省、市可以自行解決勞動(dòng)力招收等工作，并可從農(nóng)村招收亦工亦農(nóng)的合同工。實(shí)行市管縣就可以運(yùn)用行政命令將農(nóng)村勞動(dòng)力抽調(diào)到非農(nóng)業(yè)部門(mén)，增加工業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力數(shù)量。而原專(zhuān)區(qū)所轄縣人口構(gòu)成以農(nóng)業(yè)人口為主，將其劃歸工業(yè)城市能夠解決用工缺口。如本溪市為解決勞動(dòng)力不足的問(wèn)題，不限制企業(yè)用工招工人數(shù)，大批農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)入廠礦就業(yè)，廠礦還可以直接去市“盲流勸阻辦公室”領(lǐng)人，到1960年，本溪非農(nóng)業(yè)人口占比高達(dá)69.1%，勞動(dòng)力計(jì)劃嚴(yán)重失控。

勞動(dòng)力配置失衡導(dǎo)致糧食產(chǎn)量大幅下降，不得不通過(guò)市管縣保障城市糧食供應(yīng)。1957—1960年期間，遼寧省農(nóng)村勞動(dòng)力減少150萬(wàn)人；自1958年起玉米、小麥、高粱等農(nóng)作物播種面積、產(chǎn)量連年下降。而城市工業(yè)盲目擴(kuò)張卻要求增加糧食供給，為了保障糧食供應(yīng)，工業(yè)城市直接管轄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大縣。鐵嶺專(zhuān)區(qū)位于遼寧東部，是重要的糧食產(chǎn)區(qū)，尤其是開(kāi)原、昌圖縣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件有利，僅昌圖一縣的玉米產(chǎn)量就占遼寧省的12%之多，在城市人口激增的狀況下鐵嶺專(zhuān)區(qū)所轄縣多被劃入臨近的沈陽(yáng)市以保障糧食供應(yīng)。

同時(shí)，盲目擴(kuò)大生產(chǎn)也意味著原材料供應(yīng)必須增加，實(shí)行市管縣可以保障原材料供應(yīng)。海城縣擁有豐富的鎂礦資源，可用于生產(chǎn)耐火材料，是冶金業(yè)必不可少的筑爐材料，而鞍鋼自1958年增加生產(chǎn)規(guī)模，新建多座平爐，并開(kāi)展以高爐為生產(chǎn)中心的廠際協(xié)作競(jìng)賽，因此對(duì)鎂礦的需求迅速增加，直接管轄海城縣有利于保障礦產(chǎn)供應(yīng)。盤(pán)山縣的葦田面積大、種類(lèi)多、產(chǎn)量高，而營(yíng)口造紙廠的主要原材料是蘆葦，盤(pán)山縣劃歸營(yíng)口市管轄，可以滿足營(yíng)口造紙廠的擴(kuò)大生產(chǎn)。

“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)造成了國(guó)民經(jīng)濟(jì)比例嚴(yán)重失調(diào)，通過(guò)人海戰(zhàn)術(shù)發(fā)展工業(yè)造成了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力極其缺乏。1958—1960年遼寧省市鎮(zhèn)人口急劇增長(zhǎng)，年增長(zhǎng)54.7萬(wàn)人，當(dāng)時(shí)遼寧省鄉(xiāng)村與城市人口的比例高達(dá)1.5∶1，而全國(guó)平均比為5∶1，表明遼寧省農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力特別缺乏。同時(shí)，職工人數(shù)迅速增加又造成了城市建設(shè)滯后于工業(yè)建設(shè)，遼寧省職工住房緊張，有19萬(wàn)戶職工需要解決住房問(wèn)題。為了恢復(fù)被“大躍進(jìn)”破壞的國(guó)民經(jīng)濟(jì)，中央進(jìn)一步收回地方自主權(quán)限，遼寧省重點(diǎn)調(diào)整了企業(yè)隸屬關(guān)系，壓縮城市人口，動(dòng)員進(jìn)城農(nóng)村勞動(dòng)力返鄉(xiāng)。生產(chǎn)規(guī)模、職工數(shù)量調(diào)整后，各市人口逐步恢復(fù)到“大躍進(jìn)”前的水平，農(nóng)工輕重關(guān)系逐漸平衡，撫順市在1961—1963年間城區(qū)人口共減少近12萬(wàn)人，恢復(fù)到“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)前的數(shù)量，沈陽(yáng)市在1961—1963年間城區(qū)人口共減少了41.2萬(wàn)人，此后城區(qū)人口趨于穩(wěn)定。1964年起，遼寧省又恢復(fù)原專(zhuān)區(qū)設(shè)置。

三、遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)啟示

新中國(guó)成立后遼寧省行政區(qū)劃為服務(wù)工業(yè)建設(shè)而進(jìn)行了大起大落的調(diào)整，盡管存在很多問(wèn)題，但也促進(jìn)了遼寧的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的新征程中，行政區(qū)劃調(diào)整要吸取歷史經(jīng)驗(yàn)，更好地為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)服務(wù)。

（一）行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)應(yīng)服從于國(guó)家發(fā)展需求

行政區(qū)劃改革基本目標(biāo)的確定，在根本上取決于政府重心職能在不同時(shí)空條件下的具體定位及相關(guān)制度安排，行政區(qū)劃調(diào)整以不同形式服從于、服務(wù)于政府基本執(zhí)政目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)。新中國(guó)成立后，遼寧省的行政區(qū)劃調(diào)整目標(biāo)以“強(qiáng)工業(yè)”為導(dǎo)向。遼寧省的工業(yè)基礎(chǔ)較好，鋼鐵和煤炭工業(yè)較為發(fā)達(dá)，沈陽(yáng)、鞍山、本溪一度成為直轄市，“一五”計(jì)劃中是國(guó)家重點(diǎn)投資建設(shè)的地區(qū)之一，因此遼寧進(jìn)行了大規(guī)模的區(qū)界重組，甚至撤銷(xiāo)專(zhuān)區(qū)，實(shí)現(xiàn)市管縣，以保障工業(yè)建設(shè)，凸顯了行政區(qū)劃“強(qiáng)工業(yè)”導(dǎo)向。改革開(kāi)放后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)成為各級(jí)政府的工作中心，行政區(qū)劃調(diào)整凸顯了“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)向。進(jìn)入新時(shí)代，行政區(qū)劃調(diào)整要服務(wù)于社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，黨的二十大指出，“從現(xiàn)在起，中國(guó)共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國(guó)各族人民全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。中國(guó)式的現(xiàn)代化“是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化”“是物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)的現(xiàn)代化”，因此行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，避免“空間剝奪”現(xiàn)象產(chǎn)生；行政區(qū)劃調(diào)整要與物質(zhì)文明、精神文明、生態(tài)文明建設(shè)相協(xié)調(diào)，不能簡(jiǎn)單地用行政區(qū)劃手段擴(kuò)大城市面積以實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化，必須綜合考慮城市人口、資源、環(huán)境的承載能力，科學(xué)規(guī)劃，合理布局。

（二）行政區(qū)劃調(diào)整要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

從遼寧省的行政區(qū)劃調(diào)整中可以看出，工業(yè)生產(chǎn)的擴(kuò)大引起城市的擴(kuò)張并將一部分農(nóng)村地區(qū)劃入城鎮(zhèn)型行政區(qū)的管轄范圍中，以加快工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)速度。但這種行政區(qū)劃調(diào)整損害了農(nóng)民的利益，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城市集中，農(nóng)村勞動(dòng)力缺乏，糧食供應(yīng)緊張，進(jìn)而導(dǎo)致城市生產(chǎn)生活難以維系，這種調(diào)整從體制上利用“剪刀差”剝奪農(nóng)村的方式不利于工農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展。改革開(kāi)放以來(lái)，這種利用行政區(qū)劃調(diào)整擴(kuò)張城市空間的做法并沒(méi)有消失，并進(jìn)一步通過(guò)市管縣、縣改區(qū)等方式將農(nóng)村地區(qū)納入城鎮(zhèn)型行政區(qū)的管轄范圍內(nèi)，盡管在調(diào)整初期一定程度上加強(qiáng)了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，但也造成了資源聚集于城市，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的現(xiàn)象。新時(shí)代要堅(jiān)持工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)推進(jìn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和基本公共服務(wù)均等化，構(gòu)建新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系。在提升農(nóng)村發(fā)展水平的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，發(fā)揮好縣城的城鄉(xiāng)紐帶作用，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，帶動(dòng)一部分農(nóng)村地區(qū)就地城鎮(zhèn)化。只有農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平提升，行政建制的轉(zhuǎn)化才能帶來(lái)積極影響。

（三）行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)城市內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化重組

通過(guò)分析遼寧省行政區(qū)劃調(diào)整和工業(yè)建設(shè)的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)行政區(qū)的發(fā)展依賴(lài)于公共權(quán)力的配置，如果行政權(quán)力集中于某一行政區(qū)，該行政區(qū)等級(jí)就高，發(fā)展的動(dòng)力就越大，而一旦缺乏國(guó)家權(quán)力配置，行政區(qū)發(fā)展的動(dòng)力就嚴(yán)重缺乏，甚至?xí)?dǎo)致行政區(qū)的收縮，遼寧省的“行政區(qū)現(xiàn)象”是中國(guó)行政區(qū)劃調(diào)整與城市發(fā)展中的一個(gè)典型。無(wú)論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期還是改革開(kāi)放以后，我國(guó)的行政區(qū)體制、格局都與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相連，行政區(qū)體系與城市體系呈“同構(gòu)”關(guān)系，城市體系與行政區(qū)體系高度一致，形成了一種中國(guó)特色的“嵌套體制”，即政府既直接管理中心城區(qū)，又管轄其他政區(qū)，導(dǎo)致城市中心城區(qū)發(fā)展迅速，周邊政區(qū)發(fā)展受到限制，造成了不同行政區(qū)發(fā)展?fàn)顩r懸殊的現(xiàn)象，因此，新時(shí)代的行政區(qū)劃改革要維護(hù)“弱勢(shì)”行政區(qū)的利益，促進(jìn)城市內(nèi)部各行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展。城市多中心發(fā)展成為城市可持續(xù)發(fā)展的新路徑，“十四五”規(guī)劃中提出要建設(shè)職住平衡、生態(tài)宜居、交通便利的郊區(qū)新城”“推動(dòng)多中心、郊區(qū)化發(fā)展”。各級(jí)政府可以通過(guò)行政區(qū)劃調(diào)整、新區(qū)建設(shè)等手段合理優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，推進(jìn)城市向多中心結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，從而減少各要素流動(dòng)的制度阻礙，緩解中心城區(qū)的虹吸效應(yīng)，激發(fā)各行政區(qū)發(fā)展活力。

（四）行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展

習(xí)近平總書(shū)記指出，“行政區(qū)劃本身也是一種重要資源”。通過(guò)調(diào)整行政區(qū)劃，可以發(fā)揮杠桿效應(yīng)，促進(jìn)區(qū)域資源優(yōu)化重組，推動(dòng)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置，既能夠向欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜政策、資源，又能推動(dòng)區(qū)域中心城市穩(wěn)步發(fā)展。遼寧省工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)了為保障工業(yè)城市建設(shè)而犧牲其他地區(qū)的做法，后來(lái)因現(xiàn)實(shí)原因又調(diào)整回來(lái)。改革開(kāi)放以來(lái)，行政區(qū)劃對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了行政分割，出現(xiàn)了“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象，雖然對(duì)部分行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到推動(dòng)作用，但也阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，不利于區(qū)域的分工協(xié)作和良性競(jìng)爭(zhēng)。新時(shí)代行政區(qū)劃調(diào)整要促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是要促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展，可以推動(dòng)具備調(diào)整條件的縣有序改為市，在城市交界區(qū)合理建設(shè)新區(qū)，加快構(gòu)建城市群、都市圈，進(jìn)而疏解大城市壓力，輻射周邊地區(qū)。如2017年遼寧省建設(shè)沈撫新區(qū)，圍繞創(chuàng)新發(fā)展示范區(qū)建設(shè)，培育其成為遼寧西北部新的增長(zhǎng)極，為遼寧省振興發(fā)展提供新動(dòng)能，同時(shí)對(duì)于縮小遼寧西北部與沈陽(yáng)市的發(fā)展差距，促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展有著重要作用。

（作者單位：大連理工大學(xué)馬克思主義學(xué)院）