海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成檢驗的適用誤區(qū)與糾偏建議

郭 江 梁栩?qū)?/p>

一、引言

責(zé)成檢驗是指海事管理機(jī)構(gòu)依據(jù)《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》（簡稱《船檢條例》）的規(guī)定，在船舶存在重大缺陷時責(zé)成船東向船舶檢驗機(jī)構(gòu)申請臨時檢驗的一種職權(quán)行為。責(zé)成檢驗作為海事管理機(jī)構(gòu)的一項行政命令，在實(shí)踐中存在著誤用的情形。比如在船舶發(fā)生事故后，船方應(yīng)主動申請檢驗而非由海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成檢驗；船舶超過裝載限制或者超航區(qū)航行時，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對相關(guān)違法行為進(jìn)行調(diào)查處理，而不能責(zé)成檢驗后開航。責(zé)成檢驗的誤用，不但造成了相關(guān)方法律關(guān)系的錯位，而且從實(shí)質(zhì)上威脅船舶安全。本文梳理責(zé)成檢驗的適用情形與程序，分析責(zé)成檢驗的兩個適用誤區(qū)與風(fēng)險，并提出管理建議。

二、責(zé)成檢驗的適用情形與程序

（一）適用情形

《船檢條例》和《船舶檢驗管理規(guī)定》（交通運(yùn)輸部令2016年第2號）對海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成檢驗做出了明確規(guī)定?！洞瑱z條例》第12條規(guī)定：“中國籍船舶有下列情形之一的，船舶所有人或者經(jīng)營人必須向船舶檢驗機(jī)構(gòu)申請臨時檢驗：……（四）海上交通安全或者環(huán)境保護(hù)主管機(jī)關(guān)責(zé)成檢驗的。”《船舶檢驗管理規(guī)定》第15條規(guī)定：“中國籍船舶、水上設(shè)施的所有人或者經(jīng)營人，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)向國內(nèi)船舶檢驗機(jī)構(gòu)申請臨時檢驗：……（七）存在重大安全缺陷影響航行和環(huán)境安全，海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成檢驗的?！?/p>

對比上述條款可知，《船檢條例》只是籠統(tǒng)規(guī)定了主管機(jī)關(guān)可以責(zé)成檢驗，但是沒有明確責(zé)成檢驗的具體適用條件，而《船舶檢驗管理規(guī)定》對責(zé)成檢驗的適用條件明確規(guī)定為“存在重大安全缺陷影響航行和環(huán)境安全”。筆者認(rèn)為，正是由于《船檢條例》沒有規(guī)定責(zé)成檢驗的適用條件，才在實(shí)踐中造成一些海事執(zhí)法人員的不當(dāng)適用。

（二）適用程序

《國內(nèi)航行海船法定檢驗技術(shù)規(guī)則2020》（簡稱《2020法規(guī)》）進(jìn)一步對責(zé)成檢驗的適用程序進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)《2020法規(guī)》第1篇2.1.7.5的規(guī)定，責(zé)成檢驗的程序是：①海事管理機(jī)構(gòu)檢查發(fā)現(xiàn)缺陷并責(zé)成檢驗；②船舶所有人或經(jīng)營人應(yīng)立即將檢查結(jié)果報告法定證書簽發(fā)的船舶檢驗機(jī)構(gòu)并申請臨時檢驗；③簽發(fā)法定證書的船舶檢驗機(jī)構(gòu)應(yīng)核實(shí)與法定證書有關(guān)的缺陷，并提出糾正和檢驗要求，以確保消除缺陷。

也就是說，責(zé)成檢驗適用的前提是海事管理機(jī)構(gòu)實(shí)施了檢查行為并發(fā)現(xiàn)缺陷，這種檢查包括船舶安全檢查、船舶現(xiàn)場監(jiān)督、防污染檢查等，否則，不能適用責(zé)成檢驗。

三、責(zé)成檢驗的兩個適用誤區(qū)與風(fēng)險

在海事管理執(zhí)法實(shí)踐中，責(zé)成檢驗主要適用于船舶發(fā)生事故后，以及船舶裝載超過證書限定的裝載條件時，海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成船方申請檢驗。

（一）發(fā)生事故后的責(zé)成檢驗

1.適用誤區(qū)

這種適用誤區(qū)的具體表現(xiàn)是：船舶發(fā)生事故特別是小型事故后，海事管理機(jī)構(gòu)在不確定事故是否影響船舶的適航性時，一律責(zé)成船舶必須申請臨時檢驗后方可開航。船舶發(fā)生事故后，海事調(diào)查人員會對事故原因、造成的損失及事故前的適航性進(jìn)行調(diào)查；在調(diào)查完畢后，管轄事故所在海域的海事處會對船舶目前是否適航、是否可以放行等進(jìn)行把關(guān)。如果海事管理機(jī)構(gòu)和船方都認(rèn)為事故不影響適航性，那自然不需要申請船舶臨時檢驗，雙方不會產(chǎn)生爭議。如果雙方意見不一致，比如船體或者設(shè)備有一定損傷但不是很嚴(yán)重時，海事管理機(jī)構(gòu)認(rèn)為船舶需要臨時檢驗（出于謹(jǐn)慎性考慮或者避責(zé)考慮）而船方認(rèn)為不需要臨時檢驗，這種情況該如何處理呢？在實(shí)踐中，這種情況下海事管理機(jī)構(gòu)往往直接責(zé)成船方檢驗，如果船方不能取得臨時檢驗報告，則禁止船舶離港。

上述做法顛倒了海事管理機(jī)構(gòu)與船方的責(zé)任和義務(wù)。根據(jù)《2020法規(guī)》，當(dāng)船舶發(fā)生事故或發(fā)現(xiàn)缺陷，且影響該船的安全，或影響該船救生設(shè)備或其他設(shè)備的有效性或完整性時，該船應(yīng)盡快向簽發(fā)法定證書的船舶檢驗機(jī)構(gòu)報告，以確定船舶是否有必要進(jìn)行臨時檢驗。也就是說，船舶發(fā)生事故后除了向海事管理機(jī)構(gòu)報告外，如果對船舶適航性可能造成影響，還應(yīng)當(dāng)立即向船舶檢驗機(jī)構(gòu)報告相關(guān)情況，由船舶檢驗機(jī)構(gòu)來確定是否臨時檢驗，這是船方的一種法定義務(wù)。如果船方不履行向船舶檢驗機(jī)構(gòu)報告的義務(wù)，本身就構(gòu)成違法。

2.存在的風(fēng)險

筆者認(rèn)為，海事管理機(jī)構(gòu)直接責(zé)成檢驗存在諸多法律問題：一是本來是船方應(yīng)該主動做的事情，反而變成海事管理機(jī)構(gòu)命令船方去做，從而將矛盾集中于海事管理機(jī)構(gòu)，可能由此引發(fā)對海事管理機(jī)構(gòu)不利的輿情；二是責(zé)成檢驗適用于檢查中發(fā)現(xiàn)缺陷的情形，如果海事管理機(jī)構(gòu)不經(jīng)過檢查程序就責(zé)成檢驗，構(gòu)成程序不當(dāng)；三是雖然《海上交通安全法》規(guī)定海事管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)事故調(diào)查處理的需要禁止船舶離港，但一旦裁量不當(dāng)就可能引起法律風(fēng)險。

（二）船舶超過裝載限制時的責(zé)成檢驗

1.適用誤區(qū)

這種適用誤區(qū)的具體表現(xiàn)是：船舶裝載超過證書限制時，比如裝載大件導(dǎo)致艙蓋無法關(guān)閉、影響駕駛臺視域，以及貨物裝載高度、寬度超過證書限制等，有的海事管理機(jī)構(gòu)禁止船舶離港，并責(zé)成船舶申請臨時檢驗后才可以開航；即使船舶主動申請檢驗并取得臨時檢驗證書，有的海事管理機(jī)構(gòu)也不予認(rèn)可，要求船方必須按照證書規(guī)定載貨。

以某船裝載大件導(dǎo)致艙口蓋無法關(guān)閉為例，在實(shí)踐中，執(zhí)法人員在現(xiàn)場巡視中發(fā)現(xiàn)該現(xiàn)象后，立即口頭告知船方禁止離港，然后上報海事管理機(jī)構(gòu)（一般是海事處）負(fù)責(zé)人。負(fù)責(zé)人此時可能會采取前述兩種截然不同的處理方式。在船舶檢驗機(jī)構(gòu)拒絕對此種情況實(shí)施檢驗時，有的海事管理機(jī)構(gòu)甚至還主動協(xié)調(diào)船舶檢驗機(jī)構(gòu)予以檢驗，并認(rèn)為海事管理機(jī)構(gòu)有責(zé)成船舶檢驗機(jī)構(gòu)檢驗的權(quán)力。也就是說，部分海事管理機(jī)構(gòu)把責(zé)成檢驗的對象誤解為船舶檢驗機(jī)構(gòu)。

《船檢條例》第12條規(guī)定了4種應(yīng)當(dāng)申請臨時檢驗的情形，分別是發(fā)生事故、改變證書航區(qū)或用途、證書失效和主管機(jī)關(guān)責(zé)成檢驗；《船舶檢驗管理規(guī)定》第15條在《船檢條例》基礎(chǔ)上又增加3種情形，分別是涉及船舶安全的修理和改裝、變更船舶檢驗機(jī)構(gòu)、變更船名船籍港。在這7種情形中，與超過裝載限制最接近的是“改變證書用途”，那案例到底屬不屬于這一種呢？筆者認(rèn)為，如果雜貨船裝載散糧等情況屬于改變證書用途，而超過載貨限制則不屬于改變證書用途。這種觀點(diǎn)也是船舶檢驗機(jī)構(gòu)的普遍認(rèn)識。

在實(shí)踐中，如果船舶實(shí)際裝載超過證書載貨限制，一方面海事管理機(jī)構(gòu)錯誤地適用責(zé)成檢驗要求船方向船舶檢驗機(jī)構(gòu)申請檢驗，另一方面船舶檢驗機(jī)構(gòu)以船檢法規(guī)沒有規(guī)定為由拒絕予以檢驗，形成無法解決的矛盾。

2.存在的風(fēng)險

筆者認(rèn)為，在船舶實(shí)際裝載超過證書限制時，海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成檢驗的法律問題頗大。一是責(zé)成檢驗是在檢查中發(fā)現(xiàn)船舶本身設(shè)備存在缺陷，而不是裝載情況不符合。船舶裝載情況超過證書限制條件，其實(shí)質(zhì)是構(gòu)成貨物不適載，涉嫌違反《海上交通安全法》第34條“船長應(yīng)當(dāng)在船舶開航前檢查并在開航時確認(rèn)船員適任、船舶適航、貨物適載”的規(guī)定，此種情況下，應(yīng)當(dāng)立案調(diào)查。二是根據(jù)規(guī)定（例如《2020法規(guī)》第1篇1.1.1），“按證書限定的航區(qū)和條件進(jìn)行營運(yùn)/作業(yè)”是保持證書有效的必備條件之一。也就是說，船舶如果超過證書限定航區(qū)和條件營運(yùn)，視為證書全部失效，需要重新申請檢驗取得有效證書。此種情況如果不立案，反而責(zé)成船方檢驗，顯然屬于執(zhí)法錯誤。

四、管理建議

（一）將海事管理機(jī)構(gòu)責(zé)成檢驗變?yōu)榇街鲃由暾垯z驗

根據(jù)《2020法規(guī)》規(guī)定的程序，在船舶發(fā)生事故后存在影響該船的安全等情況時，船方應(yīng)盡快向船舶檢驗機(jī)構(gòu)報告，以確定是否有必要臨時檢驗。也就是說，在船舶發(fā)生事故后，船方作為安全責(zé)任主體，不僅應(yīng)當(dāng)按規(guī)定向海事管理機(jī)構(gòu)報告，還應(yīng)當(dāng)自我評估做出初步判斷。如果存在影響航行安全的可能（而不是確認(rèn)），就應(yīng)當(dāng)立刻向船舶檢驗機(jī)構(gòu)報告，由船舶檢驗機(jī)構(gòu)做出進(jìn)一步判定。也就是說，最終判定是否需要實(shí)施臨時檢驗的主體是船舶檢驗機(jī)構(gòu)，而非船方。所以，在船舶發(fā)生事故后，在可能影響適航性時，或者海事管理機(jī)構(gòu)與船方意見不一致時，應(yīng)當(dāng)由船長向船舶檢驗機(jī)構(gòu)申請驗證。如果船方拒絕申請驗證，涉嫌違反《海上交通安全法》第34條，即“船長應(yīng)當(dāng)在船舶開航前檢查并在開航時確認(rèn)船舶適航……不得冒險開航”。

此處有個問題需進(jìn)一步說明。根據(jù)“誰主張誰舉證”的原則，可能有人會提出一個問題，為什么是由船方來證明事故不影響適航性，而不是由海事管理機(jī)構(gòu)證明事故影響適航性？難道讓船方“自證無罪”嗎？其實(shí)這里面有一個先后、主次的法律邏輯問題。如果事故僅造成擦碰掉漆、欄桿輕微變形等情況，肯定不會影響適航性，這時船方和海事管理機(jī)構(gòu)也不會產(chǎn)生異議。但是，如果事故造成船體凹陷，這時雙方可能對其是否影響適航性產(chǎn)生爭議，而爭議的解決只有一種途徑——船舶檢驗機(jī)構(gòu)進(jìn)行驗證。為此，相關(guān)法規(guī)（比如《2020法規(guī)》）首先規(guī)定發(fā)生事故后，在可能影響適航性時，船方應(yīng)當(dāng)向船舶檢驗機(jī)構(gòu)報告，由船舶檢驗機(jī)構(gòu)確認(rèn)是否需要臨時檢驗。這種程序上的設(shè)置從經(jīng)濟(jì)上、效率上最高。反之，如果由海事管理機(jī)構(gòu)證明船舶不適航，則需要啟動檢查程序、簽發(fā)責(zé)成檢驗的法律文書等，效率明顯低于船方自證。另外，從安全生產(chǎn)責(zé)任角度而言，船方應(yīng)對船舶安全負(fù)主體責(zé)任，而海事管理機(jī)構(gòu)履行的是監(jiān)督職責(zé)，在船方不履行申請檢驗的義務(wù)時，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)。

（二）以合作行政理念建立應(yīng)急處置程序

合作行政是服務(wù)行政的一種模式，其目的在于通過行政相對人的參與達(dá)到合作共贏的目的，從而起到良好的行政治理效果。針對特種船舶、大型船舶社會影響大、時間成本高的特點(diǎn)，通過行政相關(guān)方、企業(yè)相關(guān)方共同參與和協(xié)作，提前對突發(fā)的小型事故做出應(yīng)對預(yù)案，有助于更快更好地解決適航性確認(rèn)等問題并縮短處理時間，從而助力航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

比如，對于大連地區(qū)的滾裝客船，建議由海事管理機(jī)構(gòu)牽頭，聯(lián)合船舶檢驗機(jī)構(gòu)、港口局、碼頭客運(yùn)站、船公司共同制定應(yīng)對小型事故的應(yīng)急處置程序。明確船公司的主體責(zé)任，包括按規(guī)定報告海事管理機(jī)構(gòu)、船舶檢驗機(jī)構(gòu)；船舶檢驗機(jī)構(gòu)在限定時間內(nèi)對事故情況進(jìn)行初步評估，判定是否需要臨時檢驗；同時海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)迅速啟動海事調(diào)查程序；港口局、客運(yùn)站做好乘客安撫、轉(zhuǎn)運(yùn)等工作。

（三）船舶檢驗機(jī)構(gòu)適當(dāng)開展超限裝載臨時檢驗服務(wù)航運(yùn)發(fā)展

對于實(shí)際載貨超過載貨限制的情況，多數(shù)船舶檢驗機(jī)構(gòu)拒絕臨時檢驗。筆者認(rèn)為這種做法雖然符合法律規(guī)定，但并非妥當(dāng)，理由有二。

一是從法理上講，一般認(rèn)為，對于行政機(jī)關(guān)來說，“法無授權(quán)不可為”是基本法則。但這針對的是高權(quán)行政背景下的“權(quán)力”而非“權(quán)利”，對“權(quán)利”而言，法無授權(quán)亦可為，這是當(dāng)下服務(wù)行政的內(nèi)在要求。在船檢立法沒有規(guī)定的情況下，涉及船東“權(quán)利”的，船舶檢驗機(jī)構(gòu)亦可為。

二是從服務(wù)民生大局的角度來講，隨著海上風(fēng)電、船舶工業(yè)、管道施工等行業(yè)的發(fā)展，大件運(yùn)輸需求越來越旺盛，在專用船舶難以滿足需求的情況下，替代船舶可能會出現(xiàn)超限裝載問題。對于此類關(guān)系國計民生的大問題，船舶檢驗機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)沖破傳統(tǒng)藩籬，勇于擔(dān)當(dāng)，服務(wù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

同時，船舶檢驗機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化對超限裝載臨時檢驗的內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制程序，防止擅自檢驗和違規(guī)檢驗，保證檢驗質(zhì)量。

（四）海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)可檢驗結(jié)果并予以適當(dāng)監(jiān)督

船舶檢驗機(jī)構(gòu)代表我國政府執(zhí)行法定檢驗，其出具的檢驗報告具有公信力和公定力。對于船舶檢驗機(jī)構(gòu)出具的臨時檢驗報告，海事管理機(jī)構(gòu)原則上應(yīng)當(dāng)予以認(rèn)可。在實(shí)踐中，個別海事管理機(jī)構(gòu)不認(rèn)可船舶檢驗機(jī)構(gòu)出具的超過載貨限制的臨時檢驗報告，筆者認(rèn)為不妥。同時，海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充分履行船檢質(zhì)量監(jiān)督職責(zé)，在有充分理由的情況下，比如對于船舶檢驗機(jī)構(gòu)人員沒有充分理由不登船檢驗、檢驗內(nèi)容不滿足法規(guī)要求、船舶實(shí)際裝載情況與臨時檢驗核定的限制條件不符等情況，不予認(rèn)可檢驗結(jié)果，并視情況追究船舶檢驗機(jī)構(gòu)人員的責(zé)任，從根本上保障船舶航行安全。

五、結(jié)語

航運(yùn)強(qiáng)國，法治護(hù)航。在航運(yùn)強(qiáng)國建設(shè)進(jìn)程中，作為重要的水上執(zhí)法部門，海事管理機(jī)構(gòu)的法治能力和水平至關(guān)重要。提升法治能力，要從傳統(tǒng)的管理行政向服務(wù)行政轉(zhuǎn)變?；诖?，本文提出以服務(wù)行政理念解決“責(zé)成檢驗”這一日常執(zhí)法難點(diǎn)的思路與具體建議。