銅仁市村莊規(guī)劃編制實(shí)踐研究

摘 要：村莊規(guī)劃編制是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提要求。當(dāng)前，貴州省銅仁市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作取得一定成績(jī)，但也存在諸多問(wèn)題，如規(guī)劃目標(biāo)單一，空間未全覆蓋；規(guī)劃編制以政府為主導(dǎo)，村民參與度不高；套用城市設(shè)計(jì)手法，規(guī)劃實(shí)用性不強(qiáng)；數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，信息化管控缺失；編制經(jīng)費(fèi)有限，成果質(zhì)量難以保障；基層力量薄弱，規(guī)劃管理人才不足。為了有效解決這些問(wèn)題，銅仁市應(yīng)積極采取措施，如通盤考慮，全域全要素規(guī)劃；以村民為主體，擴(kuò)大公眾參與度；創(chuàng)新思維，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)用性；統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化信息化管控；保障經(jīng)費(fèi)，提升規(guī)劃成果質(zhì)量。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；村莊規(guī)劃；銅仁市

中圖分類號(hào)：TU982.29 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1674-7909（2023）02-17-5

0 引言

2021年2月25日，習(xí)近平總書記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告：“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利。”自此，千百年來(lái)困擾中華民族的絕對(duì)貧困問(wèn)題歷史性地畫上句號(hào)，黨和國(guó)家的工作重心轉(zhuǎn)向鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，推動(dòng)鄉(xiāng)村全面振興。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要做好村莊規(guī)劃工作。

1 銅仁市村莊規(guī)劃發(fā)展歷程

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，銅仁市村莊規(guī)劃實(shí)踐主要圍繞國(guó)家和省關(guān)于村鎮(zhèn)建設(shè)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和村莊整治、“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、脫貧攻堅(jiān)、鄉(xiāng)村振興等重點(diǎn)任務(wù)展開(kāi)，同時(shí)結(jié)合重點(diǎn)區(qū)域（地域）和特色村落等進(jìn)行［1-2］。2006年，銅仁市開(kāi)展了以村容村貌整治為主要內(nèi)容、服務(wù)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的村莊整治規(guī)劃編制工作。2013年，圍繞“四在農(nóng)家·美麗鄉(xiāng)村”的升級(jí)打造要求，銅仁市開(kāi)展了村莊整治規(guī)劃編制提升工作。2014年，為推動(dòng)鎮(zhèn)村規(guī)范、有序、聯(lián)動(dòng)建設(shè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作轉(zhuǎn)型升級(jí)，銅仁市163個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼成立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會(huì)。2014—2019年，銅仁市陸續(xù)完成了第一、二、三、四批共99個(gè)中國(guó)傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃編制。2015年，為促進(jìn)環(huán)梵凈山地區(qū)的鄉(xiāng)村旅游與村莊發(fā)展，銅仁市編制完成了環(huán)梵凈山地區(qū)鄉(xiāng)村旅游與村莊發(fā)展概念規(guī)劃。2016年，為加快梵凈山周邊村莊的旅游發(fā)展，銅仁市完成了18個(gè)具有特色與發(fā)展?jié)摿Φ拇迩f規(guī)劃；同年，為實(shí)施鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，銅仁市完成了10個(gè)示范小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)村聯(lián)動(dòng)規(guī)劃編制工作。2017年，按照中華人民共和國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、貴州省關(guān)于全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的要求，銅仁市完成了10個(gè)縣（區(qū)）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制工作；同年，為實(shí)施鄉(xiāng)村旅游富民工程，推進(jìn)旅游扶貧工作，銅仁市完成了74個(gè)國(guó)家鄉(xiāng)村旅游扶貧重點(diǎn)村規(guī)劃編制工作。2018年，為指導(dǎo)全市鄉(xiāng)村建設(shè)發(fā)展，構(gòu)建面向未來(lái)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，銅仁市編制完成了《銅仁市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（2018—2035年）》。同年，按照貴州省脫貧攻堅(jiān)村莊規(guī)劃農(nóng)房設(shè)計(jì)大會(huì)戰(zhàn)要求，銅仁市完成了城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外的2 389個(gè)建制村規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了全市城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)外村莊規(guī)劃編制全覆蓋。2019—2020年，為助力脫貧攻堅(jiān)、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，銅仁市完成了德江縣桶井鄉(xiāng)、石阡縣國(guó)榮鄉(xiāng)極貧鄉(xiāng)的國(guó)土空間規(guī)劃試點(diǎn)編制。2021年，按照黨中央、國(guó)務(wù)院和貴州省委、省政府關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃編制體系并監(jiān)督實(shí)施的工作部署，銅仁市完成了4個(gè)紅色美麗村莊規(guī)劃編制，7個(gè)省級(jí)試點(diǎn)、30個(gè)市級(jí)特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范試點(diǎn)村莊規(guī)劃編制，29個(gè)全域土地綜合整治試點(diǎn)村莊規(guī)劃編制工作。

2 銅仁市村莊規(guī)劃的主要做法

2.1 著眼全局，宏觀把握，戰(zhàn)略層面謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展

2.1.1 及時(shí)編制市級(jí)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃。為深入貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院和貴州省委、省政府關(guān)于鄉(xiāng)村振興的決策部署，大力實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，充分釋放廣大鄉(xiāng)村地區(qū)巨大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能，銅仁市于2017年12月啟動(dòng)鄉(xiāng)村振興規(guī)劃編制工作，并于2018年12月完成。《銅仁市鄉(xiāng)村振興規(guī)劃（2018—2035年）》提出了銅仁市鄉(xiāng)村振興的總體目標(biāo)、階段目標(biāo)和指標(biāo)體系，通過(guò)分區(qū)統(tǒng)籌市域鄉(xiāng)村空間、分類引導(dǎo)村莊振興發(fā)展的分區(qū)分類技術(shù)措施，將市域范圍分為城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)、城鄉(xiāng)融合區(qū)、田園鄉(xiāng)村區(qū)（脫貧攻堅(jiān)區(qū)）等三類地區(qū)，將市域村莊分為城郊融合類、歷史文化自然資源保護(hù)類、搬遷復(fù)墾還綠轉(zhuǎn)產(chǎn)類、人口急劇提升類、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展類、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展類等六種類型。該分區(qū)分類方案對(duì)市域鄉(xiāng)村振興起到了示范作用，指導(dǎo)縣級(jí)相關(guān)部門對(duì)每個(gè)建制村進(jìn)行類型識(shí)別，并指導(dǎo)鎮(zhèn)村對(duì)空間進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃。

2.1.2 率先編制縣域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。為落實(shí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于改革創(chuàng)新全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》、貴州省自然資源廳《關(guān)于改革創(chuàng)新全面有效推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃工作的實(shí)施意見(jiàn)》，銅仁市及時(shí)啟動(dòng)縣（區(qū)）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃編制，并于2017年率先在全省完成10個(gè)縣（區(qū)）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃。銅仁市縣（區(qū)）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃明確了縣（區(qū)）域鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)，以及縣（區(qū)）域生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間發(fā)展及管控要求；統(tǒng)籌了各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域內(nèi)村莊建設(shè)用地總量和重要的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施布局；劃定了鄉(xiāng)村風(fēng)貌分區(qū)，并提出了風(fēng)貌控制要求和指引；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）域范圍內(nèi)對(duì)集中建房點(diǎn)進(jìn)行了合理布局，并提出集中建房標(biāo)準(zhǔn)、用地和建設(shè)規(guī)模；劃定了縣（區(qū)）域村莊分類，并提出了各類型村莊整治重點(diǎn)及要求等?？h（區(qū)）域鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃的編制對(duì)銅仁市有效推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)和編制村莊規(guī)劃起到了重要的指引作用。

2.1.3 精心編制鄉(xiāng)村旅游發(fā)展概念規(guī)劃。為促進(jìn)環(huán)梵凈山地區(qū)鄉(xiāng)村旅游與村莊發(fā)展，2014年銅仁市啟動(dòng)貴州省環(huán)梵凈山地區(qū)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展概念規(guī)劃編制工作，委托業(yè)界高水平規(guī)劃編制單位上海同濟(jì)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院聯(lián)合地方行業(yè)翹楚銅仁市城鄉(xiāng)規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院共同承擔(dān)規(guī)劃編制任務(wù)，并于2015年完成規(guī)劃編制。銅仁市環(huán)梵凈山地區(qū)鄉(xiāng)村旅游與村莊發(fā)展概念規(guī)劃將環(huán)梵凈山區(qū)域分成木黃鎮(zhèn)村、太平鎮(zhèn)村、寨英鎮(zhèn)村及永義鎮(zhèn)村等四大旅游發(fā)展區(qū)，通過(guò)對(duì)環(huán)梵凈山周邊大量村莊的綜合評(píng)價(jià)與分析比較，確定了18個(gè)村莊為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展重點(diǎn)，與梵凈山景區(qū)進(jìn)行整合發(fā)展，并明確了各村莊的發(fā)展方向及重點(diǎn)，對(duì)促進(jìn)環(huán)梵凈山地區(qū)鄉(xiāng)村旅游和村莊發(fā)展起到了重要的推動(dòng)作用。

2.2 聚焦重點(diǎn)，微觀落實(shí)，戰(zhàn)役層面推動(dòng)村莊振興

2.2.1 紅色美麗村莊規(guī)劃實(shí)踐。2021年，依據(jù)《貴州省紅色美麗村莊試點(diǎn)建設(shè)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案編制導(dǎo)則（試行）》，銅仁市編制完成了印江縣木黃鎮(zhèn)木黃村、石阡縣龍?zhí)伶?zhèn)困牛山村及沿河縣譙家鎮(zhèn)長(zhǎng)征村、白石溪村等4個(gè)紅色美麗試點(diǎn)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案。銅仁市紅色美麗村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案將編制內(nèi)容分成區(qū)域紅色主題專項(xiàng)規(guī)劃、村域統(tǒng)籌規(guī)劃及主體村寨與重點(diǎn)單元設(shè)計(jì)方案3個(gè)層級(jí)。在區(qū)域紅色主題專項(xiàng)規(guī)劃層面，編制了以紅色遺產(chǎn)及相關(guān)歷史遺產(chǎn)保護(hù)、紅色教育展示體驗(yàn)為主題的概念性專項(xiàng)規(guī)劃；在村域統(tǒng)籌規(guī)劃層面，涵蓋目標(biāo)定位、用地布局與重點(diǎn)區(qū)域管控、紅色文化遺產(chǎn)、歷史與傳統(tǒng)遺產(chǎn)保護(hù)利用、紅色展示與教育體系、產(chǎn)業(yè)空間引導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施布局、公共服務(wù)設(shè)施布局、農(nóng)房建設(shè)與宜居環(huán)境提升、村莊安全和防災(zāi)減災(zāi)、鄉(xiāng)村治理與基層組織建設(shè)等內(nèi)容；在主體村寨與重點(diǎn)單元設(shè)計(jì)層面，對(duì)主體村寨與重要單元作修建性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)，并對(duì)實(shí)施項(xiàng)目作進(jìn)一步的方案設(shè)計(jì)。

2.2.2 特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范試點(diǎn)村莊規(guī)劃實(shí)踐。2021年2月，習(xí)近平總書記在貴州省考察時(shí)作出重要指示，貴州省要“在鄉(xiāng)村振興上開(kāi)新局”。同年4月，貴州省委、省政府印發(fā)《關(guān)于分類分級(jí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的指導(dǎo)意見(jiàn)》，分類分級(jí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作。2021年，依據(jù)《貴州省特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范試點(diǎn)建設(shè)方案》《貴州省特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范試點(diǎn)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案編制導(dǎo)則》，銅仁市完成了6個(gè)省級(jí)、30個(gè)市級(jí)特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范試點(diǎn)村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案編制。銅仁市特色田園鄉(xiāng)村村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)方案按照整體策劃、全域規(guī)劃、重點(diǎn)設(shè)計(jì)的多層次路徑進(jìn)行編制，重點(diǎn)圍繞“特色、田園、鄉(xiāng)村”3個(gè)核心內(nèi)涵，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村住宅布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)修復(fù)、歷史文化傳承、安全和防災(zāi)減災(zāi)等因素，全面落實(shí)“多規(guī)合一”要求。

2.2.3 全域土地綜合整治試點(diǎn)村莊規(guī)劃實(shí)踐。2020年10月，銅仁市碧江區(qū)壩黃鎮(zhèn)、河西街道及江口縣壩盤鎮(zhèn)、雙江街道入圍貴州省全域土地綜合整治試點(diǎn)名單。2021年，依據(jù)《全域土地綜合整治試點(diǎn)實(shí)施要點(diǎn)（試行）》《貴州省村莊規(guī)劃編制技術(shù)指南（試行）》，銅仁市開(kāi)展了試點(diǎn)范圍內(nèi)29個(gè)村莊規(guī)劃編制工作。銅仁市全域土地綜合整治試點(diǎn)村莊規(guī)劃結(jié)合試點(diǎn)政策杠桿，嚴(yán)格落實(shí)“三條控制線”管控要求，將全域土地綜合整治任務(wù)、指標(biāo)和布局要求落實(shí)到具體地塊，重點(diǎn)對(duì)試點(diǎn)區(qū)域永久基本農(nóng)田進(jìn)行合理調(diào)整，對(duì)村莊存量建設(shè)用地進(jìn)行有效盤活，對(duì)生態(tài)退化及環(huán)境破壞的區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)修復(fù)，并同步建立規(guī)劃成果數(shù)據(jù)庫(kù)，為下一步將規(guī)劃成果納入國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)做足準(zhǔn)備。

2.3 注重創(chuàng)新，機(jī)制保障，制度層面強(qiáng)化規(guī)劃管理

2.3.1 創(chuàng)新建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會(huì)。2014年4月，為加快村鎮(zhèn)建設(shè)，提高村鎮(zhèn)規(guī)劃管理水平，銅仁市深化改革、創(chuàng)新發(fā)展，率先在全市163個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相繼成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱鄉(xiāng)規(guī)委），建立健全了鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃審查制度，市、縣各職能部門通過(guò)委托或授權(quán)的形式將集鎮(zhèn)建設(shè)總體規(guī)劃、鎮(zhèn)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、“兩違”整治等規(guī)劃、建設(shè)、管理類相關(guān)行政審批權(quán)力和公共服務(wù)項(xiàng)目下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。2016年11月，銅仁市印發(fā)《關(guān)于規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃管理委員會(huì)實(shí)體化運(yùn)作的意見(jiàn)》，進(jìn)一步規(guī)范了鄉(xiāng)規(guī)委工作機(jī)制、議事制度、議事程序和議事要求等，提出了明晰的工作目標(biāo)和具體的工作要求，強(qiáng)化鄉(xiāng)規(guī)委運(yùn)作的組織要素保障。銅仁市村莊規(guī)劃均由鄉(xiāng)規(guī)委進(jìn)行初審，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)規(guī)委在村莊規(guī)劃審查過(guò)程中的參謀作用，提高了市轄區(qū)縣村莊規(guī)劃審查水平和工作效率。

2.3.2 及時(shí)建立“1+1”駐村規(guī)劃師制度。為增強(qiáng)村莊規(guī)劃實(shí)用性，補(bǔ)齊鄉(xiāng)村規(guī)劃專業(yè)技術(shù)人才短板，引導(dǎo)廣大規(guī)劃師等專業(yè)人才深入基層熟悉鄉(xiāng)村、理解鄉(xiāng)村，讓規(guī)劃編制成果更有深度、更接地氣，在貴州省自然資源廳等部門的推動(dòng)下，2021年7月銅仁市及時(shí)建立“1+1”駐村規(guī)劃師制度，在4個(gè)紅色美麗村莊試點(diǎn)村莊和7個(gè)省級(jí)、30個(gè)市級(jí)特色田園鄉(xiāng)村·鄉(xiāng)村振興集成示范試點(diǎn)村莊先行選配了駐村規(guī)劃師。駐村規(guī)劃師主要為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)村莊規(guī)劃管理職能，提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支持。其工作內(nèi)容主要為領(lǐng)銜村莊規(guī)劃的編制與執(zhí)行，參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)涉及規(guī)劃建設(shè)事務(wù)的研究決策，負(fù)責(zé)針對(duì)該村發(fā)展定位、整體布局等向村“兩委”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級(jí)自然資源主管部門提出意見(jiàn)與建議，組織開(kāi)展村莊環(huán)境整治提升等工作，對(duì)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案進(jìn)行初審把關(guān)，對(duì)具體建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)。駐村規(guī)劃師制度的建立對(duì)提高村莊規(guī)劃編制質(zhì)量起到了重要作用。

3 銅仁市村莊規(guī)劃編制存在的問(wèn)題

銅仁市圍繞黨中央、國(guó)務(wù)院和貴州省委、省政府關(guān)于村鎮(zhèn)建設(shè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、脫貧攻堅(jiān)及鄉(xiāng)村振興等戰(zhàn)略部署，結(jié)合市情，開(kāi)展了大量的鄉(xiāng)村規(guī)劃編制實(shí)踐工作。雖然銅仁市鄉(xiāng)村規(guī)劃編制工作成績(jī)顯著，但在推進(jìn)村莊規(guī)劃編制的過(guò)程中仍存在諸多問(wèn)題。

3.1 規(guī)劃目標(biāo)單一，空間未全覆蓋

銅仁市過(guò)去開(kāi)展的村莊規(guī)劃多圍繞某一特定任務(wù)展開(kāi)，規(guī)劃目標(biāo)單一，如村莊整治規(guī)劃主要圍繞村莊風(fēng)貌整治進(jìn)行編制，鄉(xiāng)村旅游重點(diǎn)村規(guī)劃主要圍繞鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行編制，脫貧攻堅(jiān)村莊規(guī)劃重點(diǎn)圍繞基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)補(bǔ)短板、人居環(huán)境整治及產(chǎn)業(yè)提升進(jìn)行編制，傳統(tǒng)村落保護(hù)規(guī)劃則偏重歷史文化元素的保護(hù)等。空間規(guī)劃范圍以特定任務(wù)的建設(shè)空間為重點(diǎn)，盡管強(qiáng)調(diào)以建制村為單位，但實(shí)際上主要圍繞鄉(xiāng)村建設(shè)空間，較少涉及生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間等非建設(shè)空間規(guī)劃管控，未做到全域全要素規(guī)劃全覆蓋。

3.2 規(guī)劃編制以政府為主導(dǎo)，村民參與度不高

銅仁市村莊規(guī)劃的編制多采取自上而下的模式，以政府或?qū)＜覟橹鲗?dǎo)，關(guān)門做規(guī)劃，把村民當(dāng)客人，為完成規(guī)劃任務(wù)而編制規(guī)劃，未深入開(kāi)展走村串戶的調(diào)研，未充分聽(tīng)取村支“兩委”、鄉(xiāng)賢能人、村民代表、能工巧匠、駐村工作隊(duì)的意見(jiàn)，不了解村民對(duì)村莊近期建設(shè)和未來(lái)發(fā)展的意愿和訴求。即使有部分工作人員開(kāi)展了規(guī)劃調(diào)研，但調(diào)研不夠深入，缺乏村民是村莊規(guī)劃主體的意識(shí)，簡(jiǎn)單地履行規(guī)劃程序，走過(guò)場(chǎng)，導(dǎo)致村民參與度不高。

3.3 套用城市設(shè)計(jì)手法，規(guī)劃實(shí)用性不強(qiáng)

在銅仁市村莊規(guī)劃過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)委托的規(guī)劃設(shè)計(jì)單位缺乏對(duì)城鄉(xiāng)肌理的深度認(rèn)識(shí)，簡(jiǎn)單套用城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)理念和設(shè)計(jì)手法，對(duì)村莊原有的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)、資源等問(wèn)題缺乏深入研究，對(duì)村莊的歷史文化缺乏理解，對(duì)村莊發(fā)展的需求認(rèn)識(shí)不足。在編制規(guī)劃的過(guò)程中，部分規(guī)劃設(shè)計(jì)單位往往只是將當(dāng)?shù)卣囊庖?jiàn)文本化，而不注重對(duì)地方特色的深入挖掘，使得村莊規(guī)劃千篇一律。此外，編制的規(guī)劃成果專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)，大多數(shù)村民看不懂，得不到村民的認(rèn)同，以致最終實(shí)施效果難以達(dá)到預(yù)期。

3.4 數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一，信息化管控缺失

銅仁市過(guò)去的村莊規(guī)劃大多沒(méi)有統(tǒng)一工作底圖底數(shù)，沒(méi)有明確制圖規(guī)則，沒(méi)有規(guī)定數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)格式，未對(duì)建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)作出要求。因此，在村莊規(guī)劃編制過(guò)程中，不同的村莊規(guī)劃可能采用不同的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和制圖格式。此外，沒(méi)有建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，甚至沒(méi)有建立規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，缺乏專業(yè)的村莊規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)，導(dǎo)致信息化管控缺失。

3.5 編制經(jīng)費(fèi)有限，成果質(zhì)量難以保障

通常情況下，一個(gè)村莊規(guī)劃的編制費(fèi)用在20萬(wàn)元左右，而銅仁市鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力有限，縣級(jí)支持較少，無(wú)力承擔(dān)高昂的規(guī)劃費(fèi)用，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊規(guī)劃的積極性不高。同時(shí)，受村莊規(guī)劃編制經(jīng)費(fèi)不足的影響，編制單位工作的主動(dòng)性、積極性較低，不愿意多花時(shí)間到現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)展深入調(diào)研，不愿意在規(guī)劃設(shè)計(jì)上多下功夫，敷衍應(yīng)付，粗制濫造，導(dǎo)致規(guī)劃成果質(zhì)量大受影響。

3.6 基層力量薄弱，規(guī)劃管理人才不足

當(dāng)前，銅仁市鄉(xiāng)村規(guī)劃建設(shè)專職管理人員少，且有編無(wú)人、身兼多職現(xiàn)象較為普遍；同時(shí)，專業(yè)技術(shù)人員匱乏，專業(yè)人才既難進(jìn)、也難留。鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事規(guī)劃管理的多是非專業(yè)人員，缺乏相應(yīng)的規(guī)劃管理知識(shí)儲(chǔ)備和工作經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致工作人員和崗位不匹配的現(xiàn)象大量存在。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村規(guī)劃管理存在缺位現(xiàn)象，規(guī)劃無(wú)法得到有效應(yīng)用，規(guī)劃服務(wù)和實(shí)施監(jiān)管不到位。

4 銅仁市村莊規(guī)劃編制工作建議

4.1 通盤考慮，全域全要素規(guī)劃

銅仁市應(yīng)在國(guó)土空間規(guī)劃背景下編制村莊規(guī)劃，以一個(gè)或多個(gè)建制村全部空間為編制單元，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、耕地保護(hù)、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、歷史文化傳承和基層治理等工作，加強(qiáng)對(duì)非建設(shè)空間的有效管控，而不再局限于農(nóng)房建設(shè)、風(fēng)貌整治等建設(shè)用地空間的規(guī)劃，將過(guò)去采取的消極規(guī)劃保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極治理模式，最終實(shí)現(xiàn)從鄉(xiāng)村建設(shè)空間管控向統(tǒng)籌全域空間管控的轉(zhuǎn)變。

4.2 堅(jiān)持村民主體地位，提升公眾參與度

銅仁市應(yīng)堅(jiān)持村民主體地位，強(qiáng)化村支“兩委”主導(dǎo)作用，尊重村民意愿，反映村民訴求，采取自上而下、上下結(jié)合的方式，“開(kāi)門”編制規(guī)劃，建立村莊規(guī)劃互動(dòng)機(jī)制，多途徑提升公眾參與度。在編制規(guī)劃的過(guò)程中，相關(guān)工作人員應(yīng)樹(shù)立服務(wù)村莊建設(shè)發(fā)展、村民是村莊規(guī)劃主體的意識(shí)，并引導(dǎo)民眾參與規(guī)劃編制全過(guò)程。同時(shí)，要激勵(lì)引導(dǎo)熟悉當(dāng)?shù)厍闆r的鄉(xiāng)賢、能人積極參與村莊規(guī)劃編制工作，采取召集村民代表現(xiàn)場(chǎng)座談會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)走訪、問(wèn)卷調(diào)查等形式，讓更多的村民參與其中，建言獻(xiàn)策，集思廣益，實(shí)現(xiàn)互動(dòng)。在規(guī)劃成稿環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)引導(dǎo)村黨組織和村民委員會(huì)認(rèn)真研究審議村莊規(guī)劃，協(xié)商確定規(guī)劃內(nèi)容，真正讓村莊規(guī)劃成為體現(xiàn)村民生產(chǎn)、生活意愿的規(guī)劃。

4.3 創(chuàng)新思維，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)用性

新時(shí)代村莊規(guī)劃的新理念應(yīng)“是推進(jìn)鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)文明建設(shè)與高質(zhì)量發(fā)展”，新定位應(yīng)“是國(guó)土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃”。在編制村莊規(guī)劃的過(guò)程中，銅仁市應(yīng)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，更加重視“生態(tài)的承載力”，優(yōu)先保護(hù)生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，統(tǒng)籌國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，解讀歷史文化，展現(xiàn)人文風(fēng)情，分析產(chǎn)業(yè)功能，梳理村莊布局肌理，同時(shí)深入挖掘鄉(xiāng)村文化價(jià)值，把握村莊特色，挖掘村莊潛力，建立與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的特色精品空間，引導(dǎo)鄉(xiāng)村地區(qū)將生態(tài)、文化優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展動(dòng)力，強(qiáng)化村莊的品牌性。同時(shí)，銅仁市要切實(shí)提高村莊規(guī)劃的可讀性，可采取圖表結(jié)合、圖文結(jié)合的形式編制規(guī)劃，保證空間布局清晰、操作要求明確、成果表達(dá)形象［3-5］。

4.4 統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化信息化管控

新時(shí)代的村莊規(guī)劃強(qiáng)調(diào)全域全要素管控，強(qiáng)調(diào)“一張圖”數(shù)據(jù)管控?；趪?guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)，建立坐標(biāo)一致、上下貫通、邊界吻合的國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”管理實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)是監(jiān)督實(shí)施國(guó)土空間規(guī)劃、統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制的基礎(chǔ)，也是國(guó)土空間治理能力提升的重要抓手。村莊規(guī)劃是國(guó)土空間規(guī)劃體系的末端，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)。為實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管控，銅仁市村莊規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)一形成以全國(guó)第三次國(guó)土調(diào)查成果、高清正射影像圖和比例尺不小于1∶2 000的地形圖為基礎(chǔ)，以“房地一體”農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地權(quán)籍調(diào)查、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記、設(shè)施農(nóng)業(yè)用地上圖入庫(kù)工作形成的相應(yīng)數(shù)據(jù)成果為補(bǔ)充的工作底圖底數(shù)，按照《國(guó)土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》的用地分類標(biāo)準(zhǔn)明確各類用地的界線，并統(tǒng)一規(guī)劃數(shù)據(jù)和圖紙表達(dá)標(biāo)準(zhǔn)格式，建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的村莊規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)“一張圖”管理［4-5］。

4.5 保障經(jīng)費(fèi)，提升規(guī)劃成果質(zhì)量

編制村莊規(guī)劃，需要有一定的經(jīng)費(fèi)作為保障。這樣才能調(diào)動(dòng)編制單位工作的主動(dòng)性和積極性，編制單位才能誠(chéng)心安排強(qiáng)有力的編制團(tuán)隊(duì)深入開(kāi)展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，并在規(guī)劃設(shè)計(jì)上不遺余力。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制和管理經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算。因此，省級(jí)、市級(jí)政府應(yīng)增加村莊規(guī)劃編制補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)，縣級(jí)政府應(yīng)加大村莊規(guī)劃經(jīng)費(fèi)投入，以充足的資金要素保障，確保規(guī)劃成果的質(zhì)量水平。

4.6 充實(shí)力量，強(qiáng)化規(guī)劃管理水平

首先，銅仁市應(yīng)加緊完善縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)職能職責(zé)，加強(qiáng)縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，用好用足“三定”方案編制數(shù)量，配齊縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，規(guī)范基層城鄉(xiāng)規(guī)劃隊(duì)伍管理。其次，銅仁市應(yīng)加強(qiáng)對(duì)專業(yè)技術(shù)人員的引進(jìn)與培養(yǎng)，在引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人員的同時(shí)注重對(duì)現(xiàn)有工作人員的培養(yǎng)，重視繼續(xù)教育與業(yè)務(wù)水平的提升。最后，銅仁市應(yīng)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃管理人員的培訓(xùn)，組織管理人員積極參加規(guī)劃編制工作，提高其專業(yè)技能和依法行政能力［6］。

4.7 分區(qū)引導(dǎo)，整體推進(jìn)規(guī)劃編制

多年來(lái)，銅仁市針對(duì)單個(gè)村莊編制規(guī)劃，對(duì)農(nóng)村人居環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)空間布局起到了積極的作用，但也存在不少的問(wèn)題?？陀^而言，單獨(dú)編制村莊規(guī)劃的工作量大，所需資金較多，還會(huì)導(dǎo)致工作重復(fù)的問(wèn)題。例如，同一縣域內(nèi)相近多個(gè)村莊的自然環(huán)境、社會(huì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)文化特征等較為相似，這些村莊編制的規(guī)劃，70%的內(nèi)容是相同的，個(gè)性部分只占30%［7］。因此，針對(duì)相同環(huán)境和發(fā)展水平的村莊整體編制規(guī)劃更為經(jīng)濟(jì)。銅仁市各地應(yīng)探索以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為單元整體推進(jìn)村莊規(guī)劃編制的途徑。部分縣（市、區(qū)）亦可嘗試打破行政邊界，以片區(qū)為單元整體推進(jìn)村莊規(guī)劃編制。因?yàn)橐欢ㄆ瑓^(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村是在相同的自然、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下形成的，具有相當(dāng)?shù)墓残?。以片區(qū)為單位整體推進(jìn)鄉(xiāng)村規(guī)劃編制和鄉(xiāng)村建設(shè)將更經(jīng)濟(jì)、系統(tǒng)、高效，更有利于統(tǒng)一部署、推進(jìn)實(shí)施［8］。

4.8 分類推進(jìn)，研究制定管控細(xì)則

實(shí)施鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化“雙輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)走向高質(zhì)量發(fā)展需要深入研究的重大時(shí)代命題。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，中心城市和城市群逐漸成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，人口和產(chǎn)業(yè)正進(jìn)一步向城市群和大城市集聚，多個(gè)地區(qū)已出現(xiàn)“收縮型城市”，瘦身強(qiáng)體、嚴(yán)控增量、盤活存量已成為這類城市發(fā)展的共同訴求。目前，貴州省正在大力實(shí)施新型城鎮(zhèn)化暨“強(qiáng)省會(huì)”戰(zhàn)略，銅仁市著力推進(jìn)“強(qiáng)中心城區(qū)”行動(dòng)，各區(qū)縣則提出強(qiáng)縣城和重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的目標(biāo)。在該背景下，人口不斷向大城市集聚。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)距離縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)相較遠(yuǎn)的村莊，常住人口不足40%，且多是老弱病殘，村莊空心化、人口流失現(xiàn)象突出。兩大戰(zhàn)略中，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略是拉力，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是推力，兩者共同的目標(biāo)是推動(dòng)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化。全面實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要分類推進(jìn)，因此，編制鄉(xiāng)村規(guī)劃也要分類推進(jìn)。2019年1月，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃工作的意見(jiàn)》，將縣域村莊分成集聚提升類、城郊融合類、特色保護(hù)類、搬遷撤并類及看不準(zhǔn)的暫不分類等類型［9］。同年5月，自然資源部辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》，明確提出有條件、有需求的村莊應(yīng)編盡編；暫時(shí)沒(méi)有條件編制村莊規(guī)劃的，應(yīng)在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)空間規(guī)劃中明確村莊國(guó)土空間用途管制規(guī)則和建設(shè)管控要求，作為實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)；對(duì)已經(jīng)編制的原村莊規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃，經(jīng)評(píng)估符合要求的，可不再另行編制；需補(bǔ)充完善的，完善后再行報(bào)批。故而，銅仁市下一步的村莊規(guī)劃編制應(yīng)堅(jiān)持試點(diǎn)先行、分類推進(jìn)，科學(xué)研究制定各類型村莊的空間管控細(xì)則與策略［10］。

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