我國綠色航運(yùn)物流法律與政策研究

摘要：近年來，隨著國際、國內(nèi)能源環(huán)保等一系列政策的出臺，我國航運(yùn)物流面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，碳達(dá)峰與碳中和（簡稱“雙碳”）目標(biāo)的提出極大地促進(jìn)了我國綠色航運(yùn)的發(fā)展。堅(jiān)持綠色航運(yùn)的法治化建設(shè)，不僅是實(shí)現(xiàn)雙碳目標(biāo)的重要保障，更是解決全球氣候變化問題的關(guān)鍵答案。為此必須通過制定和完善綠色航運(yùn)的法律法規(guī)，推進(jìn)綠色航運(yùn)的現(xiàn)代化發(fā)展，提升節(jié)能減排水平，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)文明進(jìn)步的有機(jī)結(jié)合。

關(guān)鍵詞：綠色航運(yùn)；節(jié)能減排；法律法規(guī)；航運(yùn)政策

中圖分類號： F259;D922" 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A" DOI： 10.13714/j.cnki.1002-3100.2023.20.007

Abstract： In recent years，with the introduction of a series of policies such as international and domestic energy and environmental protection，China's shipping logistics is facing severe chalenges. The proposal of carbon peak and carbon neutrality （referred to as \"dual carbon\"）goals has greatly promoted the development of green shipping in China. Adhering to the legal construction of green shipping is not only an important guarantee for achieving the duaI carbon goal， but also a key answer to solving the global climate change problem.Therefore，it is necessary to formulate andimprove laws and regulations on green shipping，promote the modernization of green shipping， improve energy conservation and emission reduction levels，and achieve the goal of organie integration of environmental protection，sustainable economic and social development，and social civilization progress.

Key words：green shipping; energy saving and emission reduction;laws and regulations;shipping policy

當(dāng)下長距離運(yùn)輸大宗商品，航運(yùn)是最環(huán)保、最低廉的運(yùn)輸方式。相比其他運(yùn)輸方式，航運(yùn)的平均碳排放量毋庸置疑是最低的。但是鑒于全球氣候變化帶來的惡劣后果，綠色航運(yùn)的發(fā)展對于減少溫室氣體排放起到了至關(guān)重要的作用。為此2018年國際海事組織（IMO）明確提出要逐步減少船舶溫室氣體的排放，2020年我國提出了碳達(dá)峰、碳中和的“雙碳”目標(biāo)?；诖?，我國出臺了一系列政策與法律助推建設(shè)綠色循環(huán)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)體系，其中多項(xiàng)政策給出了物流行業(yè)低碳發(fā)展的具體目標(biāo)，“雙碳”目標(biāo)對我國全球環(huán)境治理能力的提升意義巨大，使我國綠色航運(yùn)物流的碳減排發(fā)展迎來了一個(gè)重要的戰(zhàn)略機(jī)遇期\"。因此本文關(guān)注于“雙碳”目標(biāo)約束下我國航運(yùn)物流的綠色發(fā)展問題，在綜合把握全國乃至全球航運(yùn)物流政策法規(guī)的基礎(chǔ)上，立足“雙碳”目標(biāo)，探討我國綠色航運(yùn)法治建設(shè)的發(fā)展路徑。

1綠色航運(yùn)的概念與起源

1.1綠色航運(yùn)的概念

綠色航運(yùn)必須兼顧環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)效益，以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展的目的。為此，可以利用現(xiàn)代技術(shù)，例如智能化設(shè)備、傳感器、人工智能等，來改善船舶的運(yùn)營效率，降低燃料消耗，減少碳排放等，以達(dá)到更好的綠色航運(yùn)效果。此外，還可以加強(qiáng)對船舶的日常管理，如定期檢查船舶的安全設(shè)備、定期維修保養(yǎng)等。從環(huán)保與可持續(xù)發(fā)展的視角出發(fā)，構(gòu)建以環(huán)保為核心的船舶管理體系。

1.2綠色航運(yùn)的起源

“綠色航運(yùn)”是2004年首次被提出的，起源于“綠色航運(yùn)行動(dòng)”，指航運(yùn)企業(yè)在實(shí)際運(yùn)營過程中，利用可替換的船舶設(shè)施來減少航運(yùn)過程對環(huán)境的破壞，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排和可持續(xù)發(fā)展。該概念最初是指航運(yùn)過程中對環(huán)境管理的一種新方法。隨著時(shí)間的推移，它逐漸演變成了一種更完整的概念，即在保持航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，兼顧環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)航運(yùn)效益與環(huán)境相互協(xié)調(diào)。最終，它將可持續(xù)發(fā)展原則與代際正義相結(jié)合，形成了航運(yùn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

與世界各國相比，我國綠色航運(yùn)的發(fā)展略顯落后，其發(fā)展脈絡(luò)可以通過交通運(yùn)輸部發(fā)布的指導(dǎo)意見來大致了解。首先，交通運(yùn)輸部于2013年出臺的《加快推進(jìn)綠色循環(huán)低碳交通運(yùn)輸發(fā)展指導(dǎo)意見》中首次提及綠色航運(yùn)；其次，2015年交通運(yùn)輸部發(fā)布《珠三角、長三角、環(huán)渤海（京津冀）水域船舶排放控制區(qū)實(shí)施方案》;再次，2017年交通運(yùn)輸部印發(fā)《推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色航運(yùn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》中第一次提到了長江經(jīng)濟(jì)帶綠色航運(yùn)的發(fā)展方式。隨著國家有關(guān)綠色航運(yùn)的政策與法律的不斷出臺，我國綠色航運(yùn)的發(fā)展得到了充分的保障。

2關(guān)于綠色航運(yùn)的政策、法律

2.1國外綠色航運(yùn)政策、法律

國際社會(huì)一直都在努力保護(hù)人類居住的地球環(huán)境，1972年的聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議強(qiáng)調(diào)，保護(hù)環(huán)境不僅僅是區(qū)域性問題，而是全球性問題。這一會(huì)議通過了聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議宣言，提出了一系列有關(guān)可持續(xù)發(fā)展的倡議和行動(dòng)計(jì)劃。在可持續(xù)發(fā)展與氣候變化的問題上，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署一直致力于環(huán)境保護(hù)。1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過了《里約宣言》，提出了“可持續(xù)發(fā)展”的理念，制定了《21世紀(jì)議程》?！独锛s宣言》呼吁各國政府和公眾采取積極行動(dòng)，采取措施改善環(huán)境狀況，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。它也強(qiáng)調(diào)了保護(hù)和維護(hù)自然資源的重要性，并提倡發(fā)展以可持續(xù)性為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體系。《京都議定書》于1997年通過，其核心內(nèi)容是船舶管理體系的建立；2009年通過了《哥本哈根協(xié)議》，該協(xié)定要求在2050年前將船舶碳排放量降低至"""" 4億噸，在2080年前達(dá)到零排放。美國、丹麥等12個(gè)國家在2021年11月舉行的COP26氣候首腦會(huì)議上宣稱，到2050年，將達(dá)到世界海洋零排放。

為了促進(jìn)綠色航運(yùn)的發(fā)展，國際海事組織（IMO）制定并頒布了一系列政策、法規(guī)，其中包括《國際防止船舶造成污染公約（MARPOL）》， 該公約于1973年制定，并于1973年、1982年、1992年、1996年和2001年先后經(jīng)過了多次修改和補(bǔ)充，從而沿用至今。為有效控制船舶碳排放，IMO 于2011年引入了國際海事組織（MEPC）編制的船舶能源效率設(shè)計(jì)指數(shù)（EEDI）， 并對新造船舶的能源效率進(jìn)行了分類。 MEPC 于2018年通過了《減少船舶溫室氣體排放的初步戰(zhàn)略》，對各個(gè)階段的碳減排目標(biāo)進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定，從而繼續(xù)降低了航運(yùn)的碳排放量。IMO從2020年1月1日開始執(zhí)行“限硫令”，規(guī)定世界各地所用船舶燃料中的硫含量不得高于0.5%，而在四大排放控制區(qū)域（ECAs） 中，船舶燃料硫含量將提高至0.1%。

從船舶排放的市場角度來看，船舶排放的主要方式有：碳稅、碳排放權(quán)交易、碳融資等。歐盟于2021年7月正式提出應(yīng)對全球氣候和環(huán)境變化的“碳邊界調(diào)節(jié)機(jī)制”（CBAM）， 并于2023年正式啟動(dòng)。雖然對國際航運(yùn)征收海洋碳稅在全球范圍不會(huì)產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，但中國作為一個(gè)航運(yùn)體量巨大的國家，海洋碳稅的規(guī)模也非常龐大，所以海洋碳稅將會(huì)給中國的航運(yùn)業(yè)帶來很大的沖擊。歐盟于2023年3月通過了全球首個(gè)《綠色運(yùn)輸燃料法》，要求所有船舶使用可持續(xù)的燃料。

2.2國內(nèi)綠色航運(yùn)政策、法律

我國政府在國際公約以及相關(guān)制度規(guī)范的基礎(chǔ)之上，結(jié)合我國國情，對相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)劃與頂層設(shè)計(jì)。在航運(yùn)減排法律方面，先后制定了一系列有關(guān)環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排的重要法律法規(guī)，如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《船舶大氣污染物排放控制區(qū)實(shí)施方案》，對我國綠色航運(yùn)的發(fā)展起到了固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長久的制度保障作用。

在航運(yùn)減排政策方面，自從國際海事組織2020年頒布“全球限硫令”，并出臺相關(guān)的《國際防止船舶造成污染公約》修正案，我國交通部海事局便與國際公約同步接軌，發(fā)布了中國版本的《2020年全球船用燃油限硫令實(shí)施方案》，其中明確規(guī)定，在“進(jìn)入我國轄區(qū)海域的國際船舶，只能使用含硫量不超過0.5%的船舶燃料”的基礎(chǔ)上，劃定了內(nèi)河海域和海南海域兩個(gè)具體的排放控制區(qū)，對船舶所使用的含硫量不超過0.1%的船舶燃料進(jìn)行控制。在2022年，國家提出要推動(dòng)能源革命的深入開展，強(qiáng)化能源產(chǎn)、儲、銷體系的建設(shè)，加速發(fā)展方式的綠色轉(zhuǎn)型，努力達(dá)成雙碳目標(biāo)。關(guān)于船舶減排的市場化，我們國家目前正積極準(zhǔn)備進(jìn)行碳排放權(quán)交易。

3我國綠色航運(yùn)發(fā)展面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)

3.1綠色航運(yùn)的法律體系不夠完善

目前，綠色航運(yùn)法律體系在我國的發(fā)展還處于起步階段，我國的法律體系缺乏對綠色航運(yùn)物流的完整規(guī)定，缺乏針對航運(yùn)物流產(chǎn)業(yè)的系統(tǒng)性規(guī)范，缺乏專門的綠色航運(yùn)法律規(guī)定，沒有形成系統(tǒng)完善的法律法規(guī)體系，這就導(dǎo)致我國的航運(yùn)企業(yè)在實(shí)施綠色航運(yùn)時(shí)受到一定程度的制約。《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等法律法規(guī)，多數(shù)都是以“原則”而非規(guī)則的形式出現(xiàn)，并且其在實(shí)施過程中著重強(qiáng)調(diào)政府的職責(zé)，并沒有對其進(jìn)行系統(tǒng)性規(guī)劃?？傮w而言，我國目前還沒有建立起健全的綠色航運(yùn)物流法律法規(guī)體系，這也使得我國綠色航運(yùn)物流的發(fā)展得不到有效的支持與保證。

3.2綠色航運(yùn)的法律主體不明確

我國綠色航運(yùn)在法律關(guān)系內(nèi)容上還存在諸多不足，其中最重要的是企業(yè)在綠色航運(yùn)法律關(guān)系中的主體地位尚未明確，難以確定其在綠色航運(yùn)法律關(guān)系中的作用，以及其與政府、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)組織之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。此外，目前還存在很多關(guān)于企業(yè)在綠色航運(yùn)法律關(guān)系中責(zé)任劃分不清、責(zé)任體系不健全、責(zé)任追究機(jī)制不完善的問題，這些問題都導(dǎo)致企業(yè)在綠色航運(yùn)法律關(guān)系中無法發(fā)揮其應(yīng)有的作用。此外，在綠色航運(yùn)方面，法律監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)限劃分并不清晰，許多機(jī)構(gòu)擁有各自的職責(zé)和權(quán)力，但這些機(jī)構(gòu)之間又存在著一定程度的交叉。比如，環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查船舶污染物的排放情況，交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查船舶運(yùn)輸?shù)沫h(huán)保情況，海事管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督和檢查船舶航行的安全狀況等。在與航運(yùn)有關(guān)的多個(gè)部門進(jìn)行聯(lián)合監(jiān)管的過程中，很可能會(huì)出現(xiàn)爭奪職權(quán)、互相推諉的情況，從而形成了另外一種“非綠色行政”，這種情況會(huì)降低行政監(jiān)管的運(yùn)作效率，從而導(dǎo)致法律法規(guī)在綠色航運(yùn)的建設(shè)中起不到應(yīng)有的作用。

3.3綠色航運(yùn)的法律規(guī)范缺乏拘束力

由于現(xiàn)有的綠色航運(yùn)法律規(guī)范的層次低，很多法律法規(guī)都缺乏權(quán)威性和穩(wěn)定性，無法有效指導(dǎo)航運(yùn)業(yè)的發(fā)展，尤其是在應(yīng)對氣候變化和環(huán)境污染方面，更是缺乏有效的指導(dǎo)。根據(jù)制定規(guī)范主體的不同，我國目前制定的綠色航運(yùn)的法律規(guī)范主要包括全國人大制定的法律、國務(wù)院制定的行政法規(guī)、各部委制定的部門規(guī)章、地方省級、市級人大制定的行政法規(guī)、省、設(shè)區(qū)市政府制定的行政規(guī)章，除此之外國務(wù)院與地方各級政府發(fā)布的有關(guān)綠色航運(yùn)的政策文件都不具有強(qiáng)制約束力。如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等，只對港口、碼頭等電力設(shè)施的建設(shè)、利用提出了倡議，并對其進(jìn)行了一般性的規(guī)定，而鮮少提及對綠色航運(yùn)的規(guī)范。

在我國眾多的綠色航運(yùn)法律規(guī)范中，交通運(yùn)輸部發(fā)布的《關(guān)于推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶綠色航運(yùn)發(fā)展的指導(dǎo)意見》積極探討了綠色航運(yùn)的構(gòu)建問題。但是該政策文件并不屬于規(guī)范性法律文件，不具有強(qiáng)制力，而且僅僅是在長江流域進(jìn)行了試點(diǎn)。除此之外，交通運(yùn)輸部頒布的很多政策文件都提出了對綠色航運(yùn)發(fā)展的指導(dǎo)意見，但由于《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》等上位法并沒有明確相關(guān)部門監(jiān)管主體的身份和職責(zé)，導(dǎo)致目前這些政策的實(shí)施缺乏上位法依據(jù)。在地方立法層面，除了存在上位法缺失的問題，也由于各地地理位置、發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及立法理念的差異，導(dǎo)致地方法律規(guī)范依舊缺乏約束力。

4我國綠色航運(yùn)法律與政策完善路徑

4.1加強(qiáng)節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域立法

考慮到目前為止，我國在綠色航運(yùn)方面存在立法缺位以及立法層次較低等諸多問題，為了應(yīng)對氣候變化的大背景，我國政府與航運(yùn)業(yè)應(yīng)當(dāng)將新發(fā)展理念完全貫徹下去，加強(qiáng)航運(yùn)相關(guān)的節(jié)能環(huán)保重點(diǎn)領(lǐng)域的立法。首先，從環(huán)境保護(hù)的角度看，解決船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移和處置的問題是當(dāng)前的重要任務(wù)。因此，應(yīng)該建立完善的接收、轉(zhuǎn)移和處置機(jī)制，并加強(qiáng)對船舶污染物排放的監(jiān)管，嚴(yán)格控制污染行為。一方面，通過加強(qiáng)港口監(jiān)管部門與有關(guān)環(huán)保部門間的聯(lián)合監(jiān)管，可以有效改善環(huán)境污染狀況，提高港口和船舶污染物排放的治理效率。另一方面，制定船舶相關(guān)污染物的處置系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對有害污染物的全封閉管制，保護(hù)海洋環(huán)境。其次，從節(jié)能減排的角度來看，我國應(yīng)當(dāng)建立健全與航運(yùn)燃料使用相應(yīng)的法律規(guī)定，督促航運(yùn)船舶使用清潔能源或廢氣處理裝置，進(jìn)一步加強(qiáng)對新能源和可再生能源的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排。從而為相關(guān)綠色燃料政策提供上位法依據(jù)。

4.2完善綠色航運(yùn)法律體系

我國綠色航運(yùn)物流的高效發(fā)展離不開綠色航運(yùn)法律體系的建設(shè)與完善，這就要求我國必須建立起健全的綠色航運(yùn)物流法律體系。在起草相關(guān)的航運(yùn)法律法規(guī)時(shí)，有必要將綠色航運(yùn)的相關(guān)內(nèi)容納入其中，以便更好地促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)航運(yùn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。以綠色航運(yùn)的法律關(guān)系為基礎(chǔ)，明確綠色航運(yùn)的主體、客體、權(quán)利、義務(wù)等內(nèi)容，明確綠色航運(yùn)法律關(guān)系的主體應(yīng)該是企業(yè)和政府，明確企業(yè)在綠色航運(yùn)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，以節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境的方式完成綠色航運(yùn)。明確行政主體的職責(zé)權(quán)利，行政主體應(yīng)該用統(tǒng)一的綠色航運(yùn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來衡量和監(jiān)管企業(yè)，各行政主體應(yīng)該做到職權(quán)分工明確、監(jiān)管公平透明。借鑒先進(jìn)的國家經(jīng)驗(yàn)，例如歐盟近期制定的《綠色運(yùn)輸燃料法》，政府應(yīng)制定有效的法律法規(guī)和有關(guān)政策，以確保綠色航運(yùn)的順利實(shí)施，為有效推進(jìn)綠色航運(yùn)機(jī)制的建立提供基礎(chǔ)。此外，應(yīng)積極推動(dòng)新能源技術(shù)的開發(fā)和應(yīng)用，提高航運(yùn)企業(yè)對新能源技術(shù)的支持力度，加強(qiáng)對綠色航運(yùn)的宣傳和教育，營造良好的綠色航運(yùn)氛圍。

4.3出臺相應(yīng)的激勵(lì)性政策法規(guī)

在制定關(guān)于老舊船舶淘汰的法律法規(guī)與政策時(shí)，應(yīng)該對經(jīng)營良好的航運(yùn)企業(yè)建立反饋機(jī)制，根據(jù)具體船型與實(shí)際情況，適當(dāng)延遲老舊船舶的淘汰期限，并建立誠信白名單，進(jìn)行分級分類，鼓勵(lì)民營企業(yè)加大對維護(hù)保養(yǎng)和技術(shù)升級的投入。反之，要把因維護(hù)保養(yǎng)不當(dāng)，造成嚴(yán)重環(huán)境污染的航運(yùn)公司列入黑名單。

液化天然氣（LNG）作為船用燃料，其碳排放較常規(guī)燃料可降低約20%，具有技術(shù)成熟、資源豐富、成本低廉等優(yōu)點(diǎn)，是當(dāng)前乃至今后較長時(shí)期內(nèi)的理想船用燃料。政府應(yīng)當(dāng)加大對LNG動(dòng)力船舶的扶持力度，加大對LNG燃料加注站的投資力度，促進(jìn)對LNG動(dòng)力船舶和燃料的使用。同時(shí)，根據(jù)船舶噸位等實(shí)際情況明確補(bǔ)貼范圍和標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施清潔能源補(bǔ)貼政策。

各地可參照深圳頒布的《關(guān)于實(shí)施船舶大氣污染物排放控制區(qū)的通告》，將一定的財(cái)政資金用于補(bǔ)助使用低硫型燃油的船舶。補(bǔ)助資金的接收、審核、發(fā)放，由地方交通管理部門統(tǒng)一辦理。航運(yùn)公司的有關(guān)船只必須簽訂承諾書，保證在每一次停靠港口后，都要使用含硫量在0.5%以下的低硫燃料。細(xì)化使用低硫油船舶的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，對所用的含硫量小于0.5%的低硫燃料與含硫量小于3.5%的傳統(tǒng)燃料之間的差額進(jìn)行補(bǔ)貼，并根據(jù)船舶的凈噸數(shù)來確定補(bǔ)貼金額。

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