公路建設(shè)項目電子檔案單套制的實踐研究

作者簡介：

李倍安（1988—），工程師，主要從事高速公路建設(shè)管理工作。

為進(jìn)一步推廣公路建設(shè)項目電子檔案單套制，文章對巴馬至憑祥公路大新經(jīng)龍州至憑祥段建設(shè)項目進(jìn)行電子檔案單套制的實踐與研究。通過對建設(shè)項目電子檔案單套制實踐過程進(jìn)行經(jīng)驗總結(jié)，探析紙質(zhì)檔案與電子檔案在歸檔過程中的差異性，對新時期公路建設(shè)項目電子檔案單套制歸檔及管理提出對策。

公路；建設(shè)項目；電子檔案；單套制

中圖分類號：U415.11 A 61 193 3

0 引言

為實現(xiàn)公路建設(shè)項目的無紙化建設(shè)，電子檔案逐漸成為研究熱點，國家層面也在推動其作為檔案建設(shè)基礎(chǔ)要求。國家標(biāo)準(zhǔn)《電子文件歸檔和電子檔案管理規(guī)范》（GB/T 18894-2016）和《建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案暫行辦法》，使公路建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案管理有規(guī)可依，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)、運行和管理。2019-12-17第十屆“中國電子文件管理論壇”大會上，電子文件單軌制運行已經(jīng)達(dá)成共識。廣西壯族自治區(qū)交通運輸廳立項的《公路建設(shè)項目檔案管理指南》中明確將電子文件歸檔和電子檔案管理作為公路檔案建設(shè)的重要組成部分。

在國家頂層設(shè)計下，穩(wěn)步推進(jìn)電子檔案單套制。近年來，廣西在建的高速公路項目逐步推行了電子文件歸檔和電子檔案管理。為進(jìn)一步推廣公路建設(shè)項目電子檔案單套制，廣西新祥高速公路有限公司（下稱“新祥公司”）正在有序地在巴馬至憑祥高速公路大新經(jīng)龍州至憑祥段（簡稱大憑路）建設(shè)項目中推行電子檔案管理單套制試點工作，實施無紙化建設(shè)，并將檔案工作融入各項業(yè)務(wù)的全流程。

1 電子檔案“單套制”的內(nèi)容體系與推行依據(jù)

1.1 電子檔案“單套制”的內(nèi)容體系

電子檔案是電子文件經(jīng)過鑒別、分類、元數(shù)據(jù)著錄和歸檔后所形成的虛擬電子案卷。公路建設(shè)項目電子檔案是從項目開始到竣工驗收階段項目建設(shè)過程中產(chǎn)生的、具有保存價值并歸檔保存的一組有聯(lián)系的電子文件及其相關(guān)過程信息的集合。

在大憑路項目中推行的電子檔案“單套制”是指僅保存電子檔案，不對紙質(zhì)檔案進(jìn)行簽章，實現(xiàn)隨辦隨歸檔［1］。根據(jù)大憑路項目策劃書要求，項目依托電子檔案管理系統(tǒng)實行電子檔案“單套制”，全面應(yīng)用電子簽名等技術(shù)手段執(zhí)行各類檔案管理簽批，并要求整合質(zhì)檢資料、試驗檢測、計量變更、征地拆遷、農(nóng)民工工資、財務(wù)、考勤及OA等10余個業(yè)務(wù)板塊系統(tǒng)，實現(xiàn)各板塊數(shù)據(jù)連通及數(shù)據(jù)一鍵歸檔，實現(xiàn)公路建設(shè)項目全生命周期管理。

1.2 推行依據(jù)

根據(jù)大憑路建設(shè)項目的發(fā)展需求，推行單套制既是為了探究紙質(zhì)檔案與電子檔案在歸檔過程中的差異性，也是為順應(yīng)檔案優(yōu)化管理的必然趨勢。

傳統(tǒng)的紙質(zhì)檔案驗收方法一般采用項目竣工前由檔案主管部門組織專家抽查的方式，10%的抽檢頻率很難避免以偏概全和人為因素對項目檔案進(jìn)行有效性評價。電子檔案的“單套制”管理相比于傳統(tǒng)紙質(zhì)、“雙套制”檔案而言，既可有效實現(xiàn)辦公“無紙化”，也能創(chuàng)新電子檔案的數(shù)字化賦能。其顛覆性地改變了傳統(tǒng)的檔案歸集、簽批、保存方式，將電子檔案管理嵌入到文件的形成、流轉(zhuǎn)、審批和利用的全生命周期中，從而實現(xiàn)電子檔案的專業(yè)有效管理。

2 推行電子檔案單套制的必要性

采用電子檔案單套制運行是交通強國的重要組成部分，也是大憑路項目實施的主要支撐。推行電子檔案單套制的經(jīng)濟(jì)效益主要體現(xiàn)在運行期間免去了傳統(tǒng)檔案大面積的檔案庫房、全天候的溫度和濕度調(diào)控等運行費用，每個建設(shè)項目至少帶來500萬元的直接經(jīng)濟(jì)效益。電子檔案帶來的便捷查閱和利用價值更是難以估算。

伴隨著電子文檔的法律證據(jù)效力不足、技術(shù)支撐“軟硬件”不成熟以及管理人員存在技術(shù)瓶頸等諸多原因，電子檔案單套制的管理和推廣需要一個過程。在大憑路建設(shè)項目進(jìn)行電子檔案單套制的實踐與研究，旨在解決我國在逐漸推行電子檔案單套制建設(shè)和電子文件單軌制運行中，檔案驗收所面臨的電子文件歸檔與電子檔案管理的質(zhì)量和安全檢驗評定無規(guī)可依的現(xiàn)狀，包括在線和離線的電子檔案驗收。

3 推行電子檔案單套制的可行性

近年開工的廣西信都至梧州高速公路、蒙山至象州高速公路、來賓至都安高速公路都在開展電子檔案單套制的探索。一些企業(yè)如廣西路橋工程集團(tuán)有限公司的檔案館正在逐步將紙質(zhì)檔案數(shù)字化，轉(zhuǎn)換為電子檔案。新進(jìn)館的檔案，除涉密、企業(yè)核心利益等具有永久性保存價值的資料整理歸檔時仍保留紙質(zhì)檔案外，均采用電子檔案。南寧市城建檔案館已全面實現(xiàn)電子文件單軌制運行，采用影像電子檔案單套制移交模式。以上電子檔案單套制建設(shè)和電子文件單軌制運行可作為本項目的參考。

面向公路建設(shè)項目電子檔案的發(fā)展趨勢，結(jié)合國家推行電子檔案單套制，立足中央賦予廣西的“三大定位”，西部陸海新通道總體規(guī)劃以及廣西自由貿(mào)易試驗區(qū)規(guī)劃建設(shè)，重點解決電子檔案單套制體系及標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵技術(shù)問題。大憑路項目基于大數(shù)據(jù)、云計算、電子文件歸檔和電子檔案管理等技術(shù)，通過理論研究和試驗分析，構(gòu)建智慧高速公路的基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)字平臺、電子檔案管理體系搭建，形成電子檔案智慧驗收的基礎(chǔ)理論成果，設(shè)計實現(xiàn)智慧驗收配套的輔助平臺，逐步成為公路電子檔案智慧驗收解決方案和工程示范。

4 依托項目的實踐成果

4.1 形成檔案管理系統(tǒng)數(shù)字化管理平臺

依托大憑路項目，跟蹤公路建設(shè)項目電子檔案建設(shè)，研究電子檔案單套制與電子文件單軌制運行。建設(shè)單位引入廣西機械工業(yè)研究院有限公司開發(fā)的《公路建設(shè)項目電子檔案管理系統(tǒng)》數(shù)字化平臺。該系統(tǒng)涵蓋了從工程資料文件的形成、各工序節(jié)點工程質(zhì)量的監(jiān)控到工程文件的簽批及歸檔的整個項目生命周期，主要包括質(zhì)保資料、聲像文件、項目檔案、數(shù)據(jù)看板、系統(tǒng)管理等，實現(xiàn)公路建設(shè)項目電子文件歸檔和電子檔案標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、智能化。

4.2 實現(xiàn)電子簽名和認(rèn)證

根據(jù)大憑路項目實際需求，項目全面采用電子檔案管理系統(tǒng)，單套制全電子簽名執(zhí)行各類檔案管理。通過研究電子簽名技術(shù)，搭建國家認(rèn)可的認(rèn)證服務(wù)端，結(jié)合AI人臉識別技術(shù)，確保數(shù)據(jù)安全、真實、無篡改。系統(tǒng)以PKI技術(shù)為基礎(chǔ)，與第三方CA身份認(rèn)證系統(tǒng)相結(jié)合，通過加密、簽名等手段，提高文檔安全強度，并為文檔提供完整性和抗抵賴保護(hù)，達(dá)到高安全性要求；同時簽章后的文檔支持在公眾環(huán)境中驗證其安全性及真實性。本系統(tǒng)對doc文檔、PDF文檔、圖片或者HTML文檔都支持在線進(jìn)行閱讀、批注和簽名等功能，還可對需要簽名的文檔進(jìn)行批量簽批，實現(xiàn)后臺批量蓋章。應(yīng)用該技術(shù)，在大憑路實現(xiàn)廣西首個無紙化單套制試點。

4.3 實現(xiàn)各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享

大憑路項目自2020年上半年籌備開始，明確項目工程按照電子檔案單套制進(jìn)行規(guī)劃及實施，要求實現(xiàn)各板塊數(shù)據(jù)連通及數(shù)據(jù)一鍵歸檔。在荔玉高速公路、來馬高速公路等項目已有成果基礎(chǔ)上，業(yè)務(wù)系統(tǒng)與檔案管理系統(tǒng)實現(xiàn)集成，打破了業(yè)務(wù)系統(tǒng)之間的“藩籬”。各業(yè)務(wù)系統(tǒng)的集成及信息共享，合力將整個項目各項工作協(xié)調(diào)推進(jìn)，特別是計量與支付、試驗、征拆、OA、BIM+GIS等業(yè)務(wù)系統(tǒng)與電子檔案管理系統(tǒng)的信息互聯(lián)互通。該系統(tǒng)歷經(jīng)多個項目使用，逐漸升級，功能不斷完善。圖1為依托工程系統(tǒng)集成示意圖。

4.4 形成公路電子檔案標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)理論研究

以大憑路項目為依托，研究電子檔案單套制與電子文件單軌制運行；業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享；電子檔案驗收標(biāo)準(zhǔn)及輔助系統(tǒng)研究；檔案建設(shè)與項目同步完成，最終得出項目電子文件“形成-流轉(zhuǎn)-歸檔”和電子檔案“移交-保管-利用”的一體化建設(shè)體系。一體化建設(shè)過程中實行跟蹤驗收，提前介入。

《公路建設(shè)項目電子文件智慧歸檔研究》課題列入了《科技創(chuàng)新助推廣西交通強國試點建設(shè)三年實施方案》（桂交科教函〔2021〕316號）的補充，研究成果獲國家檔案局立項。

5 問題與對策

在大憑路建設(shè)項目推行單套制的實際推廣中，也存在諸多困難，如電子文檔的法律證據(jù)效力不足、施工方對單套制接受程度各有不同、管理人員對電子檔案認(rèn)知度低及電子檔案的有效留存性等。本文基于大憑路電子檔案單套制的項目經(jīng)驗，為建設(shè)項目的全面推廣提出一些對策。

5.1 將電子檔案管理納入工程項目建設(shè)規(guī)劃中

（1）提升電子檔案的源頭管理，將電子檔案管理納入建設(shè)項目實際規(guī)劃中；（2）爭取主要領(lǐng)導(dǎo)的重視，通過組織協(xié)調(diào)、保障物力、人力和財力，將電子檔案收集工作作為一項重要工作內(nèi)容；（3）落實好相關(guān)人員的崗位責(zé)任制。電子檔案管理是一項重要的內(nèi)容，只有將相關(guān)人員納入崗位責(zé)任制，納入績效考核內(nèi)容，才能更好地提高工作水平和管理質(zhì)量，讓檔案管理工作落實到位［2］。

5.2 建立和完善工程項目電子文件信息標(biāo)準(zhǔn)體系

加強信息化建設(shè)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對工程文件的歸檔質(zhì)量有很重要的幫助。在電子檔案管理的各個環(huán)節(jié)一定要加強管理，通過科學(xué)規(guī)劃保障檔案的完整性，避免漏掉檔案記載內(nèi)容。通過建立健全電子檔案管理制度，領(lǐng)導(dǎo)小組參與網(wǎng)絡(luò)管理，對電子檔案的接收、使用、存放、歸檔等環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)控制。通過明確責(zé)任人以及第一負(fù)責(zé)人等制度，能夠促使相關(guān)工作人員主動履行檔案管理辦法，建立電子檔案信息標(biāo)準(zhǔn)體系［3］。

5.3 做好頂層設(shè)計，搭設(shè)“單套制”架構(gòu)保障

完善業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，從頂層做好設(shè)計，重點解決好電子文件傳遞審批中紙質(zhì)文件替代、電子簽章效力等問題，實現(xiàn)電子文件同步辦理、同步歸檔，確保電子檔案“單套制”實現(xiàn)可靠可信，實現(xiàn)電子檔案溯源可查、有用有效。有效夯實檔案管理系統(tǒng)中電子簽章、電子簽名、電子認(rèn)證技術(shù)的應(yīng)用，檔案主管部門標(biāo)準(zhǔn)化實施電子文件歸集、技術(shù)支持、質(zhì)量管控。綜合應(yīng)用電子文件查驗、數(shù)字簽名、元數(shù)據(jù)采集等技術(shù)，協(xié)調(diào)多部門、跨區(qū)域統(tǒng)一適用的公路建設(shè)項目電子檔案管理平臺，實現(xiàn)電子文件檔案全生命周期管理。

5.4 提升管理理念，建立“單套制”人才梯隊

電子檔案“單套制”管理需要專業(yè)理論知識的指導(dǎo)與成熟的信息技術(shù)的運用，對工作人員的專業(yè)知識與技能有較高的要求。（1）建議建設(shè)單位統(tǒng)一檔案管理業(yè)務(wù)系統(tǒng)，實現(xiàn)電子檔案有效填報、及時歸檔，實現(xiàn)建設(shè)項目自上而下全生命周期的溯源跟蹤。（2）要加強管理人員的業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)，要求工程項目檔案管理人員主動學(xué)習(xí)，定期參加工程項目電子檔案管理培訓(xùn)，熟悉相關(guān)文件和業(yè)務(wù)規(guī)范，掌握必要的技能。（3）培養(yǎng)檔案管理者數(shù)字化思維方式與電子化工作方式，逐漸擺脫對紙質(zhì)文件的依賴，有效實現(xiàn)工程檔案管理的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，建立“單套制”人才梯隊。

5.5 建立健全管理機制，筑牢“單套制”防護(hù)屏障

電子檔案的可靠性與“單套制”管理目標(biāo)是相輔相成的。在當(dāng)前信息化時代下，電子文件容易受到網(wǎng)絡(luò)病毒的侵害，而建立健全的管理辦法是實現(xiàn)電子檔案“單套制”全溯源管理的基本前提。為了推進(jìn)實施電子檔案加載版權(quán)數(shù)字印技術(shù)，登錄系統(tǒng)設(shè)置相應(yīng)的身份認(rèn)證，應(yīng)用統(tǒng)一的電子檔案登錄認(rèn)證體系，為檔案管理者、檔案使用者和普通第三方等不同對象分配不同等級的登錄權(quán)限。同時，對于涉密等重要工程文件，還需采用加密技術(shù)、隔離技術(shù)和防火墻技術(shù)，定期進(jìn)行病毒查殺，以確保數(shù)據(jù)的真實性、可靠性、完整性和可用性，從而筑牢“單套制”的防護(hù)屏障。

6 結(jié)語

公路建設(shè)項目電子檔案“單套制”是數(shù)字化時代文檔管理發(fā)展的必然趨勢，代表著未來工程項目檔案管理的發(fā)展方向。在工程項目推行電子檔案“單套制”的大環(huán)境下，既要求遵循政策法規(guī)的引導(dǎo)、結(jié)合試點經(jīng)驗由點及面鋪開，同時也要求參建單位的檔案管理人員具備較高的專業(yè)知識和技能，這樣才能更好地完成工程項目電子檔案管理工作，讓電子檔案“單套制”遍地開花結(jié)果。

參考文獻(xiàn)

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收稿日期：2022-10-20