高校應(yīng)急管理的困境、趨勢與完善

【摘 要】 隨著風(fēng)險社會的形成，高校所承擔(dān)的應(yīng)急職責(zé)的內(nèi)容和范圍不斷擴張，但相應(yīng)法律規(guī)范機制的不足，導(dǎo)致高校在應(yīng)急管理體系中存在法理地位不明和權(quán)責(zé)模糊的問題。為應(yīng)對此問題，高校多使用自主管理權(quán)來支撐應(yīng)急管理。近年的實踐中，高校在應(yīng)急管理方面形成了特定趨勢，即由單向職責(zé)轉(zhuǎn)向二元結(jié)構(gòu)，由先期處置轉(zhuǎn)向合作治理，由教育管理轉(zhuǎn)向社區(qū)維系。這些趨勢和經(jīng)驗完成了對高校行政應(yīng)急權(quán)的現(xiàn)實支撐和理論論證。在放管服改革的背景下，應(yīng)進一步完善高校應(yīng)急管理體系，制定高校應(yīng)急相關(guān)法律規(guī)范，采用法律賦權(quán)的路徑，構(gòu)建和諧的外部關(guān)系和內(nèi)部關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】 高校應(yīng)急管理；行政應(yīng)急權(quán)；高校應(yīng)急職責(zé)

【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003-8418（2023）05-0060-07

【文獻標(biāo)識碼】 A 【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2023.05.008

【作者簡介】 施婧葳（1993—），女，新疆阿勒泰人，華東政法大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)院助理研究員。

隨著風(fēng)險社會的形成，公共危機出現(xiàn)的頻率不斷提高，范圍持續(xù)擴大，影響逐步深遠。作為風(fēng)險對策的應(yīng)急管理成為各個學(xué)科的重要話題［1］。黨的二十大報告明確提出要完善國家應(yīng)急管理體系，構(gòu)建全域聯(lián)動、立體高效的國家安全防護體系。高校因人員聚集性、流動性等特點，是應(yīng)急管理體系中的重要一環(huán)；同時高校承擔(dān)著培養(yǎng)應(yīng)急人才、促進應(yīng)急科技創(chuàng)新等重要職能，是完善國家應(yīng)急管理體系的重要支撐。近年來，高校應(yīng)急管理話題越發(fā)引人關(guān)注，高校突發(fā)事件的發(fā)生頻率和影響力程度呈逐步上升趨勢，新冠疫情等重大公共衛(wèi)生事件的發(fā)生給高校應(yīng)急管理帶來了新的挑戰(zhàn)。一方面，高校自主管理必然涉及日常風(fēng)險控制和應(yīng)急制度建設(shè)問題；另一方面，高校應(yīng)急措施又實際影響著教職工和學(xué)生的基本權(quán)益。然而，我國法律并未明確高校的應(yīng)急管理職權(quán)，給高校應(yīng)急管理實踐帶來不便。在現(xiàn)實需求急迫的背景下，我國高校應(yīng)急體制在應(yīng)急實踐中逐漸形成了獨特的結(jié)構(gòu)、特征和趨勢。學(xué)術(shù)研究需要回應(yīng)高校對于應(yīng)急管理的需求，并通過理論創(chuàng)新和體系調(diào)整來構(gòu)建高校應(yīng)急管理的體系框架。

一、矛盾與反思：高校應(yīng)急管理的現(xiàn)實困境

高校應(yīng)急管理是指高校對公共危機或突發(fā)事件的應(yīng)急管理職責(zé)。近年來，為應(yīng)對充滿不確定性的風(fēng)險，高校的安全保障義務(wù)要求其必須承擔(dān)起保護校內(nèi)師生人身安全的責(zé)任。在“安全優(yōu)先”價值目標(biāo)的指引下［2］，高校應(yīng)急管理的職權(quán)范圍逐步擴大，管理內(nèi)容越發(fā)復(fù)雜，管理手段不斷提升。然而，受制于突發(fā)事件應(yīng)對法等應(yīng)急管理法律的滯后性，高校在應(yīng)急職責(zé)擴張需求的背景下，依舊存在著立法供給缺失、法理地位模糊等困境。

（一）困境的緣起：應(yīng)急職責(zé)的擴張

高校是銜接高等教育與社會的旋鈕，公共教育和社會服務(wù)職能使得高校從一個私人機構(gòu)轉(zhuǎn)為公共機構(gòu)［3］，承擔(dān)著越來越重要的社會職能。隨著社會對高等教育需求的增長，高等教育從精英階段走向大眾化階段，規(guī)模不斷擴張，在社會治理中發(fā)揮重要功能。與此對應(yīng)，高校職能呈現(xiàn)不斷擴張的趨勢，在一定程度上解釋了立法不斷擴張高校自主管理權(quán)的客觀原因。

現(xiàn)代社會是一個風(fēng)險社會，風(fēng)險類型多樣化和擴張化趨勢明顯，且多元風(fēng)險的交織容易引發(fā)公共危機，破壞社會正常生產(chǎn)生活秩序。高校公共安全面臨著日益增長的應(yīng)急需求與政府有效供給不足的問題，這給高校帶來了新的職能擴張。一方面，高校作為社會的組成部分，應(yīng)當(dāng)積極建立和完善應(yīng)急管理體系，成為社會風(fēng)險共同治理的參與者；另一方面，高校作為教育活動的組織管理者，還承擔(dān)著維持正常的學(xué)校安全、教育秩序以及保障公民受教育權(quán)免受風(fēng)2ekWTbYfopN5MWYIJgu07Q1hXNdhfWomCPnebnVzE4Y=險阻斷等職責(zé)［4］。

以往關(guān)于高校治理能力的研究，主要集中在政府與高校的關(guān)系之中，討論高校自主管理權(quán)和政府權(quán)力的邊界問題［5］。立法所塑造的高校管理體系，也主要圍繞教育教學(xué)能力和秩序的保障，缺乏高校風(fēng)險管理和應(yīng)急能力的研究。但是，隨著風(fēng)險社會的形成，風(fēng)險、危機不斷增加，高校應(yīng)對風(fēng)險危機的職責(zé)范圍不斷擴張。高校風(fēng)險治理、危機管理能力能否匹配這種應(yīng)急職責(zé)的擴張，顯得尤為重要。因此，必須賦予高校更多的管理工具，以支撐高校在風(fēng)險社會中的存在和運行。

（二）困境的激化：立法供給的不足

社會風(fēng)險的擴張和多元化趨勢，促使高校不斷提升應(yīng)急管理能力。一方面，高校作為法律所擬制的法人，其行為能力及其范圍源自法律的具體設(shè)計。提升高校應(yīng)急管理能力和豐富應(yīng)急管理手段離不開完備的立法供給和法治保障。另一方面，科技升級和社會發(fā)展所推動的風(fēng)險迭代，要求法律及時更新以回應(yīng)社會需求。但是，我國教育立法的滯后性和應(yīng)急立法的不完善性，導(dǎo)致高校應(yīng)急管理法律供給嚴重不足。

應(yīng)急權(quán)能是法律在特定情況下對管理權(quán)能的一種擴張，這種擴張突破一般法理，容易限制和侵犯其他社會主體的基本權(quán)益，因而需要立法加以明確的授權(quán)和約束。然而，我國教育立法中卻鮮有涉及高校應(yīng)急權(quán)的內(nèi)容。我國教育立法興起于20世紀80年代至90年代，其中，教育法立法目的主要在于促進教育行業(yè)的體制改革和法治進步，《高等教育法》則旨在借助市場經(jīng)濟改革調(diào)整高校與政府之間的關(guān)系，因此并未明確設(shè)計高校安全體系和應(yīng)急管理制度。此外，我國應(yīng)急性立法則肇始于2003年SARS事件之后，當(dāng)時應(yīng)急立法追求的目標(biāo)是建立一個初步的應(yīng)急管理框架，加上立法認識和經(jīng)驗的不足，并未考慮學(xué)校，尤其是高校在突發(fā)事件應(yīng)對中的特殊性，缺少相應(yīng)的法律規(guī)定和制度設(shè)計。

由此形成兩個悖論：其一，突發(fā)事件應(yīng)對法等有關(guān)應(yīng)急立法僅僅規(guī)定社會主體的應(yīng)急義務(wù)，而并未具體設(shè)計履行應(yīng)急義務(wù)的手段和工具，導(dǎo)致高校承擔(dān)較重的應(yīng)急職責(zé)卻并不具備相對應(yīng)的行政應(yīng)急權(quán)能。其二，盡管高校不具備行政應(yīng)急權(quán)，但現(xiàn)實中因履行應(yīng)急職責(zé)的需要，往往行使著法律專門授予行政機關(guān)的應(yīng)急權(quán)能。這種悖論造成了高校應(yīng)急管理的合法性困境：一方面，高校應(yīng)急管理活動不斷發(fā)掘應(yīng)急管理工具，容易逾越立法授權(quán)，存在合法性爭議；另一方面，由于應(yīng)急活動的擴張性和強制性，特定應(yīng)急措施容易影響教師、學(xué)生的基本權(quán)利，從而引發(fā)一定爭議和沖突。在危機應(yīng)對的緊張情況下，這種合法性爭議和現(xiàn)實沖突容易進一步衍生其他突發(fā)事件，造成更大范圍的危害。

（三）困境的反思：法理地位的模糊

教育立法的滯后性和應(yīng)急立法的不完善，導(dǎo)致高校在應(yīng)急法治中的地位不甚清晰。從現(xiàn)實需求來看，高校擁有校園的自主管理權(quán)限和經(jīng)驗，能夠支撐其在考慮具有獨特環(huán)境和治理成本的基礎(chǔ)上，設(shè)計特定應(yīng)急措施的能力和自由［6］。然而，從立法現(xiàn)狀來看，政府機關(guān)是唯一的突發(fā)事件應(yīng)對主體，具有全部應(yīng)急管理權(quán)；高校在未被授權(quán)的基礎(chǔ)上卻實際擔(dān)負著維護校園安全穩(wěn)定的職責(zé)和防止突發(fā)事件危害結(jié)果擴大的義務(wù)。政府享有行政應(yīng)急權(quán)，卻不能當(dāng)場即時應(yīng)對；高校處于突發(fā)事件一線，擁有特定的人力和設(shè)施，卻不享有行政應(yīng)急權(quán)，沒有應(yīng)急處置的權(quán)限和資源。這種權(quán)責(zé)不相統(tǒng)一的情形，既可能導(dǎo)致應(yīng)急權(quán)力的重合問題，浪費社會資源，也可能因高校應(yīng)急能力不足或態(tài)度消極，導(dǎo)致突發(fā)事件的升級和擴大［7］。

盡管教育主管部門通過應(yīng)急預(yù)案的方式，不斷壓實高校應(yīng)急管理職責(zé)，但是由于法理地位的模糊，應(yīng)急預(yù)案及其應(yīng)急措施也出現(xiàn)乏力：高校應(yīng)急預(yù)案主要規(guī)定學(xué)校職責(zé)，而對應(yīng)急機制并無著墨，這體現(xiàn)了高校安全立法呈現(xiàn)“重事前、輕事中、無事后”的特點［8］，相關(guān)機制聚焦于事前預(yù)防而忽視事中處置。這一現(xiàn)狀的深層原因在于，高校在應(yīng)急法治中的地位不甚清晰，高校采取特定措施容易引發(fā)爭議，因此無論相關(guān)政策文件抑或?qū)W校內(nèi)部應(yīng)急預(yù)案都避而不談。

高校在應(yīng)急法治中地位的模糊性，給高校應(yīng)急的體系化建構(gòu)帶來障礙，更在應(yīng)急實踐中增加了應(yīng)急管理的混亂。隨著公共危機的實踐，高校法理地位的模糊性更加突出。越來越多的學(xué)者主張尊重高校應(yīng)急管理方面的公共性和自主性，明確高校的應(yīng)急管理權(quán)。這些觀點可以分為高校自主權(quán)說、政府放權(quán)說和自我調(diào)節(jié)說三種觀點，它們都反映了對公共危機高校應(yīng)對的反思：高校在應(yīng)急管理體系中的法律地位和權(quán)限問題亟待明確。

二、現(xiàn)實與機遇：高校應(yīng)急管理的發(fā)展趨勢

（一）由單向職責(zé)轉(zhuǎn)向二元結(jié)構(gòu)

1.屬地管轄和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重體制

我國應(yīng)急管理體制實施“屬地管轄為主”原則，主要由縣級人民政府負責(zé)突發(fā)事件的應(yīng)對和處置，國務(wù)院有關(guān)部門可以在法律、行政法規(guī)授權(quán)的情況下承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。教育部通過制定應(yīng)急預(yù)案，進一步解釋了屬地原則，明確教育主管部門具有處理高校應(yīng)急管理事務(wù)的權(quán)力，但需要在屬地黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。由此可知，高校應(yīng)急管理體系形成了屬地管轄和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。其中，屬地管轄確立了政府在應(yīng)急管理中的主導(dǎo)地位，指導(dǎo)和監(jiān)督高校履行應(yīng)急管理職責(zé)；部門指導(dǎo)則主要集中在高校教育領(lǐng)域，旨在指導(dǎo)高校維護正常且安全的教育教學(xué)秩序。在屬地管轄和業(yè)務(wù)指導(dǎo)之下，高校在應(yīng)急管理體系中處于行政相對人的地位，被動地接受和履行行政命令所設(shè)定的應(yīng)急職責(zé)和義務(wù)。因此，高校不是應(yīng)急管理主體，不享有應(yīng)急管理權(quán)，而僅僅承擔(dān)應(yīng)急管理職責(zé)。

2.應(yīng)急職責(zé)和自主管理權(quán)的二元結(jié)構(gòu)

從高校與政府的關(guān)系衍變過程來看，高校自治理念將高校從政府附屬解放出來［9］。高校與政府關(guān)系從單純的國家控制走向國家監(jiān)督［10］。政府不斷向高校下放自主管理權(quán)，由高校在法律法規(guī)范圍內(nèi)獨立行使的部分行政權(quán)，包括學(xué)術(shù)自由權(quán)、教育管理權(quán)和教學(xué)管理權(quán)等［11］。雖然突發(fā)事件的緊迫性打破了高校自主管理權(quán)對政府權(quán)力的防守功能，加強了政府對高校的直接管理，但是由于高校自身體系所具有的自主性和一定程度的封閉性，加之高校作為獨立法人擁有對自身場所、設(shè)施的管理權(quán)［12］，因此，政府在應(yīng)急管理中往往給予高校較大的自主空間，由高校對校區(qū)內(nèi)部進行自主管理。

（二）由自主管理支撐應(yīng)急行政

盡管立法并未授予高校行政應(yīng)急權(quán)，但是高校在實踐中卻普遍行使著封閉校園、限制進出校、強制就醫(yī)等應(yīng)急權(quán)力。如果僅單純從行政應(yīng)急權(quán)的授予這一視角來看，高校應(yīng)急措施面臨著超越權(quán)力邊界的質(zhì)疑。然而，如果從高校自主權(quán)的邏輯來看，高校享有對教職工的用人單位管理權(quán)、對學(xué)生的教育管理權(quán)和對場所設(shè)施的運營管理權(quán)，這賦予高?？梢酝ㄟ^內(nèi)部行政管理的方式，為教職工和學(xué)生施加特定的義務(wù)，從而實現(xiàn)高校應(yīng)急行政的目的。

教職工作為勞動者，具有遵守勞動合同和校內(nèi)規(guī)章制度的義務(wù)，高校實現(xiàn)校園安全和維護管理秩序的行為對教職工具有法律拘束力；同時職稱評定作為一種內(nèi)部管理方式［13］也激勵著教職工的服從意愿。對于學(xué)生而言，高校行使的教育權(quán)是一種公共權(quán)力，產(chǎn)生服從、支配的影響力，學(xué)生入學(xué)行為本身就可以視為對高校管理的同意。高校內(nèi)部行政管理呈現(xiàn)自上而下的單向關(guān)系，高校通過內(nèi)部行政管理保障高校自主權(quán)的實現(xiàn)［14］。此外，高校是校園公共場所和設(shè)施的管理者，能夠自主決定校園、教室、設(shè)備的運營和維護。因此，在應(yīng)急實踐中，高校通過行使自主管理權(quán)，向教職工和學(xué)生施加服從義務(wù)，實現(xiàn)校園應(yīng)急的有序和統(tǒng)一。

（三）由先期處置轉(zhuǎn)向合作治理

傳統(tǒng)校園安全主要強調(diào)應(yīng)對校園突發(fā)安全事件，涉及警察權(quán)力，往往尋求政府部門的介入和合作來維護校園安全。社會各界多是站在高校自身能力不足的視角，期待政府部門發(fā)揮更大的作用。在這種認識下，高校應(yīng)急似乎更多應(yīng)當(dāng)向外尋求支持，這也符合突發(fā)事件應(yīng)對法擴張政府權(quán)力來保護社會秩序和安全的邏輯。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法，在突發(fā)事件發(fā)生后，高校應(yīng)當(dāng)采取必要措施防止危害擴大，隨后向有關(guān)機關(guān)報告和轉(zhuǎn)移處置權(quán)限。先期處置一方面有助于發(fā)揮高校自身的地緣、機制優(yōu)勢，另一方面也通過處置轉(zhuǎn)移引入了應(yīng)急管理職權(quán)完成最終的應(yīng)急判斷和決策。

但是，伴隨社會風(fēng)險的多樣性和頻繁性，高校應(yīng)急形成了能力與責(zé)任的錯位，即高校作為校園安全的直接責(zé)任人卻并不享有應(yīng)急權(quán)限和資源［15］。政府作為應(yīng)急權(quán)限和資源的享有者，卻不能在第一時間進入應(yīng)急處置。近年來，公共衛(wèi)生事件所帶來的影響不僅頻繁而且規(guī)模較大，政府作為應(yīng)急權(quán)的單一主體模式已經(jīng)無法滿足社會廣泛的應(yīng)急需求，在此情況下，國家應(yīng)急管理體系亟待吸收更多的社會主體進行合作治理。在突發(fā)事件的合作治理中，這里的“合作”更強調(diào)的是發(fā)揮社會組織自主能力和內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，實現(xiàn)社會自治，以減輕政府部門在應(yīng)急管理方面的壓力，實現(xiàn)突發(fā)事件的及時、有效應(yīng)對。高校自治更是成為公共危機下突發(fā)事件合作治理的集中體現(xiàn)。在合作治理中，政府與高校不再是單一的管理與被管理的關(guān)系，而是通過目標(biāo)、工具、過程的溝通，共同成為應(yīng)急管理的合作主體［16］。

（四）由教育管理轉(zhuǎn)向社區(qū)維系

關(guān)注政府與高校關(guān)系的傳統(tǒng)研究總是將高校視為一個整體意義上的教育主體來看待。但是公共危機的發(fā)生，給高校身份帶來了新的變化，高校內(nèi)部出現(xiàn)了新的形態(tài)，擴張了高校作為教育主體身份之外的權(quán)能范圍。在一個高校的建設(shè)和發(fā)展過程中，教育和生活需求使得高校不斷擴張，具備了公共管理學(xué)對于社區(qū)要素的界定，包括地域、人口、生態(tài)、結(jié)構(gòu)和社會心理［17］?，F(xiàn)實中，一些高校甚至形成了相互區(qū)分、相互補充的教學(xué)辦公、住宿生活、體育休閑、消費醫(yī)療等不同區(qū)域，公共服務(wù)完善程度超過絕大多數(shù)街道社區(qū)。正如克爾所言，“現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)成為一座五光十色的城市，大學(xué)的觸角遍及生產(chǎn)生活各個領(lǐng)域”［18］。因此，高校一方面形成了一個現(xiàn)代化、區(qū)域化的生活共同體，另一方面作為一個主體機構(gòu)實施管理功能來維系社區(qū)的正常運行。由于公共資源的緊張，高校社區(qū)成員的需求與政府供給之間存在矛盾，這決定了高校為共同體成員提供公共安全服務(wù)的必要性［19］。公共危機的出現(xiàn)加劇了這一矛盾，并且增加了高校作為社區(qū)維系機構(gòu)的服務(wù)壓力，這種壓力進一步增加了社區(qū)之間相互合作的緊密度。

公共危機會倒置社區(qū)系統(tǒng)的運行邏輯，使社區(qū)從開放的生活系統(tǒng)和封閉的管理體系轉(zhuǎn)變?yōu)榉忾]的生活系統(tǒng)和開放的管理體系［20］。公共衛(wèi)生事件的發(fā)生，往往會阻斷高校與社會在生活方面的聯(lián)系，同時要求更多的高校社區(qū)成員參與到社區(qū)自治之中，共同維系社區(qū)公共安全。公共危機下的高校社區(qū)自治，是應(yīng)急資源匱乏情況下社區(qū)成員的合作自救，在緊急情況下形成了權(quán)利義務(wù)調(diào)整的“社區(qū)契約”，從整體上反映了社區(qū)成員的意志和態(tài)度，那么基于共識的應(yīng)急措施就具備相當(dāng)?shù)拿裰餍院涂尚行?。除非這種社區(qū)自治造成了社會撕裂，否則，政府及其職能部門只會肯定這種高校社區(qū)自治的方式和效果。

（五）“放管服改革”帶來重心下移

放管服改革的理念是政府通過教育分權(quán)和行政放權(quán)，提升高校的自主性和靈活性，以回應(yīng)社會發(fā)展對于高等教育的需求。放管服改革并不是一個臨時的目標(biāo)，而是高等教育發(fā)展的未來方向，它的影響在于指明了教育管理權(quán)重心下移的傾向。如果說科研管理、職稱評定等涉及政府、市場利益，容易引起爭議，那么應(yīng)急管理權(quán)涉及高校安全顯得更為簡單明了，而上述高校應(yīng)急管理實踐的趨勢則共同佐證了行政應(yīng)急權(quán)重心下移的正當(dāng)性和必然性。

放管服改革重在調(diào)整政府和市場的關(guān)系，改變政府管理理念，通過下放特定權(quán)限提升公共管理效率，激發(fā)社會活力［21］。因此，優(yōu)化政府服務(wù)的出發(fā)點是從社會需求而非從政府角度出發(fā)來考慮問題［22］，無論從高校風(fēng)險治理還是師生安全來看，高等教育放管服改革不僅可以在教育體制和管理機制上進行精簡放權(quán)，還可以總結(jié)高校應(yīng)急實踐經(jīng)驗，下放部分不該由政府直接行使或者更適合由高校自主行使的應(yīng)急管理權(quán)能，破除高校應(yīng)急管理職責(zé)與應(yīng)急管理資源之間的張力。

三、方案與路徑：高校應(yīng)急管理體系的完善

新冠肺炎疫情下，高等教育在世界范圍內(nèi)不僅呈現(xiàn)出高校履行安全職能的自治特征，而且逐漸形成一種以信任為基礎(chǔ)的權(quán)力讓渡，即高校管理組織通過政府放權(quán)和受教育者授權(quán)的方式，維系著疫情期間高等教育的正常運行［23］。如何規(guī)范、引導(dǎo)和約束高校應(yīng)急管理活動，成為后疫情時代高校建設(shè)的重要課題?；诖?，亟需反思和總結(jié)高校應(yīng)急管理經(jīng)驗，明確高校與政府、師生在應(yīng)急管理體系運行中的關(guān)系，促進國家應(yīng)急管理體系和能力的現(xiàn)代化。本文認為，完善高校應(yīng)急管理體系需要設(shè)計化解高校應(yīng)急困境的方案和路徑，從宏觀層面解決四個基礎(chǔ)性問題，即高校應(yīng)急立法、應(yīng)急賦權(quán)、外部關(guān)系銜接、內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)。

（一）高校應(yīng)急立法的路徑選擇

完善高校應(yīng)急立法，是化解高校應(yīng)急管理困境的前提。一方面，通過立法明確權(quán)能層次，厘清主體關(guān)系，保障應(yīng)急管理秩序的有序；另一方面，通過立法吸納高校應(yīng)急管理的有效經(jīng)驗，構(gòu)建完整的高校應(yīng)急管理體系和機制。完善高校應(yīng)急立法主要有專門立法、部門修法和分類部門修法三種路徑選擇。

專門立法路徑是指制定專門的高校應(yīng)急或校園安全法律規(guī)范，集中規(guī)定高校開展應(yīng)急管理活動或維持校園安全的權(quán)限、措施、程序和責(zé)任。從高校應(yīng)急管理的現(xiàn)實需求而言，專門立法能夠直接、全面地考慮高校應(yīng)急的特殊性，設(shè)計有針對性的規(guī)則，是最為直接、有效和全面的路徑。但是，考慮專門立法所需的資源之多、歷時之久，也是立法選擇中最為困難的一種。早在1999年，就有全國人大代表聯(lián)名提案，呼吁制定校園安全法，但由于缺乏充分的理論研究和立法經(jīng)驗，遲遲難以出臺［24］。

部門修法是指通過修改應(yīng)急部門立法或者教育部門立法的方式來明確高校應(yīng)急管理的法律規(guī)范。具體而言，可以通過修改突發(fā)事件應(yīng)對法、傳染病防治法等應(yīng)急部門立法，或者通過修改教育法、高等教育法等教育部門立法的方式，設(shè)定專門的高校應(yīng)急條款，明確高校應(yīng)急管理的權(quán)限、范圍等內(nèi)容。

部門修法方式相對分散，需要更好地銜接應(yīng)急法與教育法的關(guān)系，以免形成立法重復(fù)或沖突。因此，本文建議采用分類部門修法的方式，即應(yīng)急法和教育法的修改分別側(cè)重高校應(yīng)急的不同領(lǐng)域，形成相互補充的規(guī)范體系。具體而言，應(yīng)急法修改側(cè)重授權(quán)和設(shè)計高校應(yīng)對突發(fā)事件和公共危機的機制，教育法修改則側(cè)重將高校維護教學(xué)教育秩序、校園安全和師生健康安全的職責(zé)予以具體化。這種路徑形成了常態(tài)化安全秩序和突發(fā)情形下應(yīng)對處置的二元結(jié)構(gòu)，針對不同目的和職能內(nèi)容進行相應(yīng)設(shè)計，有助于規(guī)范和約束高校應(yīng)急管理活動。

（二）高校應(yīng)急賦權(quán)的路徑選擇

疫情防控的經(jīng)驗告訴我們，完善國家應(yīng)急管理體系，需要政府將治理重心下移，向高校放權(quán)，賦予高校根據(jù)實際情況采取措施的自主權(quán)［25］。一方面，高校在現(xiàn)實中確實行使著行政應(yīng)急權(quán)，如果不賦予相應(yīng)職權(quán)會造成規(guī)范與現(xiàn)實的撕裂；另一方面，如果缺乏明確的規(guī)范支撐和引導(dǎo)，高校應(yīng)急活動也存在侵犯師生基本權(quán)益的可能。本文認為，立法賦予高校行政應(yīng)急權(quán)，即明確高校在何種情形下可以采取何種措施，涉及高校應(yīng)急活動的范圍和邊界，可以采取概括授權(quán)、類型化設(shè)權(quán)和情境建構(gòu)設(shè)權(quán)相結(jié)合的混合方式。

立法可以通過概括授權(quán)條款，明確高校的行政應(yīng)急權(quán)。例如，在突發(fā)事件應(yīng)對法中規(guī)定，“高校可以在自身能力范圍內(nèi)采取措施應(yīng)對校內(nèi)突發(fā)事件和防止校外突發(fā)事件對學(xué)校的影響”。概括授權(quán)方式的優(yōu)勢是，一方面在明確賦權(quán)的同時設(shè)定了該職權(quán)的立法目的和判斷標(biāo)準，另一方面通過寬泛的表述為建立高校自主完善應(yīng)急管理體系和創(chuàng)設(shè)應(yīng)急管理措施提供一定的裁量自由。通常而言，概括授權(quán)規(guī)定是一種原則性規(guī)定，還需要具體化設(shè)定來予以補充和完善［26］。

概括授權(quán)下的具體化方式，有類型化列舉和情境化設(shè)定兩種方式。類型化列舉是立法按照一定標(biāo)準將具體活動予以類型化，明確列舉出高?？梢圆扇〉拇胧┗蛘卟荒懿扇〉拇胧?。如果明確列舉高校可以采取的措施，則高校不能行使列舉范圍之外的職權(quán)；如果明確列舉高校不能采取的措施，則高?？梢圆扇∵@些被禁止的措施之外的所有措施。類型化列舉方式有助于細化高校相關(guān)突發(fā)事件的類型和影響等級，明確高校在不同類型、等級的突發(fā)事件中所享有的不同職權(quán)［27］。此外，高校可以在編制應(yīng)急預(yù)案中，通過情景建構(gòu)的方式將概括授權(quán)和列舉范圍進行具體化設(shè)定，即當(dāng)高校發(fā)生何種突發(fā)事件，突發(fā)事件發(fā)生何種危害時，高?？梢圆扇『畏N措施，以及采取措施的范圍、幅度和限制。

（三）高校外部關(guān)系銜接的路徑選擇

高校自主權(quán)的本質(zhì)是高校與政府之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系［28］。高校開展應(yīng)急管理活動本身就涉及高校與政府、高校與社會的關(guān)系問題，因而需要厘清高校與政府在應(yīng)急管理活動中的權(quán)限關(guān)系。一般而言，立法授予或承認高校行政應(yīng)急權(quán)，可以視為政府放權(quán)或者行政應(yīng)急權(quán)的下沉。在此背景下，可以采用兩種方式，一是立法并不明確授權(quán)，而由政府向高校派出應(yīng)急管理機構(gòu)，負責(zé)高校應(yīng)急管理活動；二是立法明確或者委婉賦權(quán)，由高校采取應(yīng)急管理活動，并向政府相關(guān)部門報告，接受相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)。

長期以來，學(xué)界的主要觀點是政府向高校派出管理機構(gòu)，即主張借鑒美國校園警察經(jīng)驗［29］，設(shè)立高校派出所，維護高校安全秩序。這種模式解決的是高校不具有校園安全執(zhí)法權(quán)的問題，與高校缺乏行政應(yīng)急權(quán)的問題如出一轍。但是，考慮行政資源的緊缺性和高校應(yīng)急管理的自主性和便宜性優(yōu)勢，如果采取政府排除應(yīng)急管理機構(gòu)的方式，不僅耗費人力物力財力，而且在多數(shù)情形下反而需要考慮高校特殊情況和配合高校內(nèi)部決策。相比之下，明確高校行政應(yīng)急權(quán)，并建立即時處置——實時報告機制，既可以實現(xiàn)應(yīng)急管理的常態(tài)化、應(yīng)急處置的即時性，也可以實現(xiàn)對高校應(yīng)急活動的監(jiān)督。

首先，政府與高校在應(yīng)急管理中的關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，高校應(yīng)當(dāng)建立和完善應(yīng)急管理機制，高校實施應(yīng)急處置活動應(yīng)當(dāng)接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。其次，高校處理校內(nèi)突發(fā)事件具有一定自主性，可以根據(jù)實際情況作出應(yīng)急決策，采取相應(yīng)應(yīng)急措施，但不得超越立法授權(quán)的范圍，政府機關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重高校在授權(quán)范圍內(nèi)作出的合理決策和措施。第三，高校采取應(yīng)急措施應(yīng)對突發(fā)事件或公共危機之時，需要向政府報告，報告內(nèi)容包括突發(fā)事件情形、所采取的措施和程序等。政府相關(guān)部門有權(quán)撤銷或者糾正高校違法或失當(dāng)?shù)膽?yīng)急措施。

（四）高校內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)的方案選擇

在應(yīng)急處置情形下，由于應(yīng)急措施必然對師生權(quán)益造成一定克減，因而應(yīng)急措施的可接受性和認同度成為校園秩序穩(wěn)定的主要內(nèi)容。因此，在突發(fā)情形下更應(yīng)該注意通過高校內(nèi)部關(guān)系的民主性，塑造高校內(nèi)部共同體，提升高校應(yīng)急管理和應(yīng)急處置的效率和效果。從突發(fā)事件應(yīng)對的內(nèi)容來看，高校與師生關(guān)系可以分為管理關(guān)系和處置關(guān)系兩種，前者是指高校與師生形成管理和被管理的關(guān)系，后者則是指高校的應(yīng)急處置限制或者減損了師生的基本權(quán)益。

與政府管理走向社會治理的邏輯相同，實現(xiàn)內(nèi)部治理也是高校內(nèi)部管理發(fā)展的趨勢。應(yīng)急管理涉及特定情形下權(quán)利義務(wù)的再分配，應(yīng)急體制和機制的建構(gòu)關(guān)乎每個高校師生的權(quán)益。如果在日常的應(yīng)急管理中，注重民主參與，擴大在校師生參與應(yīng)急管理、規(guī)則制定，就能在最大程度上實現(xiàn)高校管理與師生權(quán)益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，進而實現(xiàn)高校應(yīng)急管理的共享共治。構(gòu)建良性的應(yīng)急管理關(guān)系，既是保護師生基本權(quán)益的必然要求，也是加強民主監(jiān)督和促進高校決策科學(xué)化的必要措施。

在處置關(guān)系中，由于高校應(yīng)急處置措施會直接限制和減損被管理者的基本權(quán)利和社會活動，因此容易引起被管理者的不滿和反抗，如果不能予以紓解，很容易形成負面社會心理，誘發(fā)綜合性突發(fā)事件。如果在應(yīng)急處置過程中重視程序正義，通過對話協(xié)商方式明確應(yīng)急處置的必要性，盡量尊重和照顧被處置一方的基本訴求，就能夠通過應(yīng)急處置的教育引導(dǎo)功能來促進應(yīng)急管理秩序的穩(wěn)定有序。而從大學(xué)治理的宏觀角度來看，加強協(xié)商民主具有提高高校公共決策的質(zhì)量和維護秩序穩(wěn)定的雙重意義［30］，是調(diào)和應(yīng)急處置強制性、處分性的必要工具。

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基金項目：司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目“健全國家應(yīng)急管理法律體系：規(guī)范·運行·保障”（20SFB1005）；國家社會科學(xué)基金青年項目“社會補償視野下的高空拋（墜）物受害人權(quán)利救濟研究”（22CFX087）。

Abstract： With the formation of a risk society， the content and scope of emergency responsibilities undertaken by colleges and universities continue to expand， but the lack of corresponding legal normative mechanisms has led to the problems of unclear legal status and vague rights and responsibilities of colleges and universities in the emergency management system. In response to this problem， colleges and universities usually use autonomous management rights to support emergency management. In the practice of recent years， colleges and universities have formed a specific trend in emergency management， that is， shifting from one-way responsibility to a dual structure， from temporary disposal to cooperative governance， and from education management to community maintenance. These trends and experiences have provided the realistic support and theoretical justification for the administrative emergency power of colleges and universities. In the context of the reform featuring decentralization， management and service， it is necessary to further improve the emergency management system of colleges and universities， formulate relevant legal norms for colleges and universities， adopt the path of legal empowerment， and build a harmonious external and internal relationship.

Key words： emergency management in colleges and universities; administrative emergency power; emergency responsibilities in colleges and universities

（責(zé)任編輯 楊國興）