政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)處置核銷思考與建議

當(dāng)前政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)快速增長、擔(dān)保代償風(fēng)險不斷加大，但擔(dān)保機構(gòu)的代償資產(chǎn)處置手段單一、流程復(fù)雜周期長，存量代償資產(chǎn)難以有效處置，嚴(yán)重制約政府性融資擔(dān)保機構(gòu)的高質(zhì)量發(fā)展。本文結(jié)合調(diào)研結(jié)果，針對政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)處置核銷中的突出問題，分析背后原因，并提出應(yīng)對建議。

當(dāng)前政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)快速增長、擔(dān)保代償風(fēng)險不斷加大，但擔(dān)保機構(gòu)的代償資產(chǎn)處置手段單一、流程復(fù)雜周期長，存量代償資產(chǎn)難以有效處置，嚴(yán)重制約政府性融資擔(dān)保機構(gòu)的高質(zhì)量發(fā)展。本文結(jié)合調(diào)研結(jié)果，針對擔(dān)保資產(chǎn)核銷機制不暢、高代償和高撥備并存、接收以物抵債資產(chǎn)的稅負(fù)過重、代償資產(chǎn)處置核銷環(huán)境不優(yōu)等突出問題，分析其背后原因，提出創(chuàng)新?lián)４鷥斮Y產(chǎn)管理理念、優(yōu)化資產(chǎn)處置方式、出臺代償資產(chǎn)處置及核銷管理辦法、完善稅收配套政策支持、優(yōu)化擔(dān)保代償資產(chǎn)處置環(huán)境等建議，以期加快政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)處置效率，促進行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

擔(dān)保代償資產(chǎn)現(xiàn)狀

近年來，政府性融資擔(dān)保機構(gòu)資本實力不斷增強、業(yè)務(wù)快速發(fā)展，但隨著政策性業(yè)務(wù)積累，擔(dān)保代償風(fēng)險不斷加大，特別是2015年以來，我國政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)規(guī)模持續(xù)快速增長，陸續(xù)進入風(fēng)險正常釋放周期。防范和化解擔(dān)保代償風(fēng)險、管理和處置擔(dān)保代償資產(chǎn)已成為擔(dān)保機構(gòu)的一項重要經(jīng)營活動。

據(jù)統(tǒng)計，2015—2021年間，全國融資擔(dān)保行業(yè)年均新增擔(dān)保代償金額575億元，而同期處置的擔(dān)保代償資產(chǎn)規(guī)模為352億元。截至2021年末，融資擔(dān)保行業(yè)代償資產(chǎn)總額已累計至2171億元，年均增長16.13%，而累計的擔(dān)保代償回收率不足40%，大量擔(dān)保代償資產(chǎn)長期掛賬，融資擔(dān)保行業(yè)擔(dān)保代償損失核銷金額占當(dāng)年擔(dān)保代償余額比例的年平均值為2.68%，擔(dān)保代償資產(chǎn)處置現(xiàn)實復(fù)雜嚴(yán)峻，亟待有效處理。

與政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)處置核銷面臨的突出問題不同，銀行業(yè)金融機構(gòu)通過健全內(nèi)部處置體系、強化外部制度支持、出臺相關(guān)稅收優(yōu)惠政策等措施，已逐步形成不良資產(chǎn)處置的良好生態(tài)，對政府性融資擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保代償資產(chǎn)處置具有借鑒意義。據(jù)統(tǒng)計，2017—2021年，銀行業(yè)累計處置不良貸款11.9萬億元，超過之前12年處置總和，其中自行清收比例平均在30%～50%、債權(quán)轉(zhuǎn)讓占10%～20%、呆賬核銷比30%～40%，以上三種方式合計超過90%，其他方式還有資產(chǎn)證券化、債務(wù)重組、以物抵債等。不良資產(chǎn)處置已經(jīng)成為銀行業(yè)金融機構(gòu)的一項常規(guī)性業(yè)務(wù)。

擔(dān)保代償資產(chǎn)管理存在的主要問題

代償處置核銷機制不暢通

一是代償核銷政策不明確。目前擔(dān)保機構(gòu)基本參照《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法（2017年版）》執(zhí)行核銷，各地政府暫未出臺針對性的地方政策。二是受管理體制影響，導(dǎo)致企業(yè)自主核銷權(quán)限不明確。政府性融資擔(dān)保機構(gòu)核銷形成的損失涉及國有資產(chǎn)流失及定責(zé)追責(zé)問題，導(dǎo)致部分合作擔(dān)保機構(gòu)過度謹(jǐn)慎，難以進行實質(zhì)性核銷活動。三是無效核銷成本過高。相當(dāng)部分的代償項目明顯無法收回，但仍需走法律程序，最后按法院判決核銷，增加了追償成本，而擔(dān)保機構(gòu)并無受益。四是代償核銷周期長。在代償核銷執(zhí)行過程中，須經(jīng)過專項申報、受理、評估、復(fù)核、審簽等繁雜流程，同時在實際操作中受界定不清、追償周期較長等現(xiàn)實情況的制約，導(dǎo)致代償核銷工作進展緩慢。

高代償和高撥備并存，嚴(yán)重削弱了擔(dān)保機構(gòu)抵御風(fēng)險的能力

截至2021年末，融資擔(dān)保行業(yè)代償資產(chǎn)余額占凈資產(chǎn)余額比例達(dá)15%，有相當(dāng)比例的機構(gòu)已經(jīng)高達(dá)40%。面對擔(dān)保代償資產(chǎn)只進不出或多進少出的現(xiàn)象，擔(dān)保機構(gòu)主要通過計提風(fēng)險準(zhǔn)備金，提高風(fēng)險撥備覆蓋水平來應(yīng)對。2021年末，融資擔(dān)保行業(yè)兩項風(fēng)險準(zhǔn)備金余額已達(dá)1862億元，占凈資產(chǎn)余額的12.6%，基本沒有用于損失核銷。大量的代償資產(chǎn)不僅擠占了擔(dān)保機構(gòu)流動性，而且可能引發(fā)流動性風(fēng)險，長年掛賬也導(dǎo)致資產(chǎn)質(zhì)量不斷惡化；由于代償損失不能及時核銷，導(dǎo)致形成虛假盈利或已計提風(fēng)險準(zhǔn)備金享受不了稅收優(yōu)惠政策支持，增加了擔(dān)保機構(gòu)不應(yīng)有的稅收負(fù)擔(dān)，納稅產(chǎn)生的大量現(xiàn)金流出也進一步削弱了擔(dān)保機構(gòu)應(yīng)對風(fēng)險的能力。據(jù)統(tǒng)計，2015—2021年，融資擔(dān)保行業(yè)共計繳納所得稅419億元，而參照銀行同類不良資產(chǎn)核銷率估算，同期代償損失遠(yuǎn)高于納稅規(guī)模。

接收以物抵債資產(chǎn)的稅負(fù)偏重

按照稅法規(guī)定，擔(dān)保機構(gòu)作為抵債資產(chǎn)的被動接收方，在抵債資產(chǎn)過戶時僅須繳納買受方稅費。但由于債務(wù)人常常已資不抵債、嚴(yán)重失信，無法依法繳納過戶環(huán)節(jié)賣方稅，通常是由擔(dān)保機構(gòu)一并承擔(dān)買賣雙方須繳納的交易環(huán)節(jié)稅費，稅費一般占到抵債資產(chǎn)金額的30%左右。多數(shù)地區(qū)的稅務(wù)機關(guān)還要求擔(dān)保機構(gòu)代替賣方補繳相關(guān)欠繳稅費才允許過戶。這就導(dǎo)致?lián)C構(gòu)在未收回代償資金時，就要先付出一大筆稅費，甚至還出現(xiàn)所繳納稅費超過抵債資產(chǎn)價值的情況。此外，擔(dān)保機構(gòu)對抵債資產(chǎn)的持有只是一個暫時的過渡過程，在最終轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)時，還要繳納一道交易稅費，大幅增加了資產(chǎn)處置成本和擔(dān)保機構(gòu)的負(fù)擔(dān)。以處置抵債房產(chǎn)為例：取得環(huán)節(jié)稅費包括營業(yè)稅、所得稅、契稅、印花稅，持有環(huán)節(jié)稅費包括營業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅、印花稅、土地使用稅、車船使用稅，轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)稅費包括增值稅、營業(yè)稅、土地增值稅、印花稅、所得稅。

擔(dān)保代償追償工作削弱基層擔(dān)保機構(gòu)服務(wù)能力，擔(dān)保機構(gòu)損失核銷動力不足

擔(dān)保機構(gòu)普遍沒有對擔(dān)保代償資產(chǎn)處置實行專業(yè)化管理，除了省級擔(dān)保機構(gòu)和規(guī)模稍大的市級擔(dān)保機構(gòu)設(shè)置了負(fù)責(zé)擔(dān)保代償資產(chǎn)處置工作的專門機構(gòu)外，市縣級擔(dān)保機構(gòu)代償追償工作主要是以原擔(dān)保業(yè)務(wù)承辦人員為主，風(fēng)險管理部門則負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。調(diào)查顯示，這類業(yè)務(wù)人員不僅缺少代償資產(chǎn)處置專業(yè)知識和經(jīng)驗，而且如果手上遇上幾件代償項目，主要精力就投入到追償工作上，無暇顧及正常業(yè)務(wù)開展，導(dǎo)致代償項目較多的擔(dān)保機構(gòu)經(jīng)常出現(xiàn)業(yè)務(wù)停滯的情況。此外，根據(jù)對抽樣調(diào)研機構(gòu)的統(tǒng)計，88%的機構(gòu)在最近5年期間未開展過代償損失核銷工作，而同期掛賬的代償資產(chǎn)不僅數(shù)額大、期限長，甚至賬期超過10年的項目也不少，擔(dān)保機構(gòu)損失核銷動力嚴(yán)重不足。

原因分析

分析代償政府性融資擔(dān)保機構(gòu)擔(dān)保代償資產(chǎn)處置核銷存在的主要問題，有以下原因：

擔(dān)保機構(gòu)經(jīng)營收入覆蓋不了經(jīng)營成本，應(yīng)對代償損失的來源不足

以2018—2021年國家融資擔(dān)保基金合作的政策性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)為例，平均擔(dān)保費率不到0.7%，扣除稅收因素后實際可以用來應(yīng)對風(fēng)險的不足0.53%，而同期平均代償率為1.76%，扣除國家、省兩級再擔(dān)保機構(gòu)分擔(dān)風(fēng)險后，擔(dān)保機構(gòu)實際承擔(dān)的風(fēng)險約為0.88%，如果代償回收率低于60%，就會發(fā)生虧損，而資產(chǎn)質(zhì)量相對較高的銀行信貸不良資產(chǎn)回收率近年來也只有30%左右?，F(xiàn)存的大量不良資產(chǎn)多數(shù)是歷年滾存下來的，不僅沒有再擔(dān)保機構(gòu)分險，缺少風(fēng)險補償政策支持，而且由于管理不到位責(zé)任認(rèn)定難，擔(dān)保機構(gòu)在現(xiàn)階段全部消化困難重重。

擔(dān)保代償資產(chǎn)質(zhì)量較差

政府性融資擔(dān)保機構(gòu)的服務(wù)對象是小微企業(yè)、“三農(nóng)”和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等普惠領(lǐng)域市場主體，其資信質(zhì)量弱于銀行正常授信客戶，擔(dān)保業(yè)務(wù)的反擔(dān)保物也多為不被銀行認(rèn)可的非標(biāo)不動產(chǎn)和機器設(shè)備等非不動產(chǎn)，抵（質(zhì)）押覆蓋率普遍不高，平均覆蓋率在50%左右，一旦發(fā)生代償，不僅處置難度大、耗時長，而且因小額分散、未被納入征信導(dǎo)致處置成本高、回收率低。特別是自2019年以來，擔(dān)保機構(gòu)積極落實國務(wù)院要求，不斷降低反擔(dān)保條件，無抵（質(zhì)）押的信用類擔(dān)保業(yè)務(wù)占比不斷提高。以國家融資擔(dān)?；鸷蛧写笮锌傂泻献鞯你y擔(dān)“總對總”批量擔(dān)保業(yè)務(wù)為例，目前在保余額約4000億元，占國家融資擔(dān)?；鹪贀?dān)保合作業(yè)務(wù)在保規(guī)模近1/3，這類擔(dān)保業(yè)務(wù)均未設(shè)置資產(chǎn)抵（質(zhì)）押，按照銀行同類業(yè)務(wù)測算，代償資產(chǎn)回收率不到10%。而五大金融資產(chǎn)管理公司和地方資產(chǎn)管理公司主要收購銀行業(yè)金融機構(gòu)有抵（質(zhì)）押資產(chǎn)的債權(quán)，無抵（質(zhì)）押資產(chǎn)的債權(quán)僅能作為資產(chǎn)包的配角，單獨評估價值為零，導(dǎo)致各類資產(chǎn)管理公司普遍不愿參與擔(dān)保代償資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓項目。

擔(dān)保代償資產(chǎn)處置環(huán)境不優(yōu)，缺乏專業(yè)人才

目前擔(dān)保機構(gòu)處置代償資產(chǎn)的制度依據(jù)主要是《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》，損失核銷參照《金融企業(yè)呆賬核銷管理辦法（2017年版）》，缺少明確的政策指導(dǎo)。有關(guān)金融企業(yè)不良資產(chǎn)處置的具體制度和政策往往將融資擔(dān)保排除在外，相關(guān)部門也都要求政府性融資擔(dān)保機構(gòu)按照國資監(jiān)管規(guī)則處置代償資產(chǎn)，造成操作程序復(fù)雜，流程長，融資擔(dān)保機構(gòu)難以適應(yīng)。在司法實踐中，擔(dān)保資產(chǎn)處置的優(yōu)先程度也不及銀行信貸資產(chǎn)，同一筆貸款合同項下的業(yè)務(wù)，銀行債權(quán)部分可以及時獲得立案，擔(dān)保債權(quán)部分卻往往不能。金融資產(chǎn)管理公司和地方資產(chǎn)管理公司處置擔(dān)保代償資產(chǎn)缺少明確的政策支持，一些以擔(dān)保資產(chǎn)處置為主業(yè)的市場化專業(yè)處置機構(gòu)難以獲得明確的融資支持，處置力量微弱。此外，擔(dān)保機構(gòu)人員規(guī)模普遍較小，現(xiàn)有業(yè)務(wù)人員主要分布在業(yè)務(wù)板塊，缺乏資產(chǎn)處置專業(yè)人才，要想實現(xiàn)專業(yè)化分工、人才充足配備，難度較大。

擔(dān)保代償資產(chǎn)管理相關(guān)政策建議

針對當(dāng)前政府性融資擔(dān)保代償資產(chǎn)處置和損失核銷中存在的突出問題，本文提出以下建議：

進一步轉(zhuǎn)變思想觀念，明確政策導(dǎo)向，不斷優(yōu)化擔(dān)保代償資產(chǎn)處置環(huán)境

宏觀層面上，要切實加強對政府性融資擔(dān)保的準(zhǔn)公共屬性定位的宣傳，推動社會各界認(rèn)識到擔(dān)保代償是政府性融資擔(dān)保機構(gòu)積極履行政策性功能作用的正?，F(xiàn)象，擔(dān)保機構(gòu)處置代償資產(chǎn)是降低政策性業(yè)務(wù)成本的有效路徑，發(fā)生的代償損失也是政策性業(yè)務(wù)應(yīng)承擔(dān)的正常成本，應(yīng)尊重政府性融資擔(dān)?？陀^規(guī)律，將操作風(fēng)險、道德風(fēng)險與政策風(fēng)險區(qū)分開，完善針對擔(dān)保代償資產(chǎn)管理的盡職免責(zé)制度，對擔(dān)保機構(gòu)和責(zé)任人給予盡職免責(zé)。擔(dān)保機構(gòu)內(nèi)部，需要設(shè)置專門機構(gòu)、配備專業(yè)人員，提高對不良資產(chǎn)的處置能力和水平；對于目前條件暫不允許設(shè)置專門機構(gòu)的，要加強擔(dān)保不良資產(chǎn)管理相關(guān)的專業(yè)化培訓(xùn)，采取人才交流、階梯培養(yǎng)等多種模式，逐步配置既熟悉擔(dān)保業(yè)務(wù)又熟悉相關(guān)法律法規(guī)的專業(yè)處置人才，在不斷探索中找到擔(dān)保代償資產(chǎn)處置經(jīng)營的有效方法。

進一步完善擔(dān)保代償資產(chǎn)處置管理制度

建議有關(guān)部門盡快出臺政府性融資擔(dān)保公司擔(dān)保代償資產(chǎn)處置及損失核銷管理辦法，明確擔(dān)保代償資產(chǎn)處置及損失核銷規(guī)則，規(guī)范擔(dān)保代償資產(chǎn)處置行為。參照銀行業(yè)金融機構(gòu)不良資產(chǎn)批量打折轉(zhuǎn)讓處置等政策，研究出臺政府性融資擔(dān)保機構(gòu)市場化處置政策，使得政府性融資擔(dān)保機構(gòu)因正常開展政策性業(yè)務(wù)產(chǎn)生的代償資產(chǎn)處置、核銷不按一般國有資產(chǎn)進行管理。同時，應(yīng)將銀擔(dān)合作融資擔(dān)保業(yè)務(wù)與銀行信貸業(yè)務(wù)同等對待，逐步與銀行業(yè)金融機構(gòu)不良資產(chǎn)處置相關(guān)政策打通，調(diào)動各類資產(chǎn)管理公司參與擔(dān)保代償資產(chǎn)處置積極性。放寬對小額、無抵（質(zhì)）押信用類擔(dān)保代償資產(chǎn)損失核銷條件。

完善稅收配套政策支持

建議減輕政府性融資擔(dān)保機構(gòu)以物抵債資產(chǎn)的稅收負(fù)擔(dān)，擔(dān)保機構(gòu)在取得資產(chǎn)環(huán)節(jié)所繳納稅費可用于抵扣出讓環(huán)節(jié)應(yīng)繳納的稅費，在債務(wù)人（反擔(dān)保人）存續(xù)狀態(tài)下辦理資產(chǎn)過戶手續(xù)時，可免于擔(dān)保機構(gòu)代債務(wù)人（反擔(dān)保人）繳納稅費的義務(wù)。具體來講，一是對只從事政策性擔(dān)保業(yè)務(wù)，且業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和擔(dān)保費收取標(biāo)準(zhǔn)等符合國家規(guī)定的政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，經(jīng)財政部門、稅務(wù)機關(guān)認(rèn)定，對其各項收入（含風(fēng)險補償、保費補貼和獎勵等財政補助收入）免征增值稅、企業(yè)所得稅。對于既有商業(yè)性擔(dān)保業(yè)務(wù)收入又有政策性業(yè)務(wù)收入的政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，能夠單獨核算的，也給予免征增值稅、企業(yè)所得稅。二是對未能享受上述免征所得稅優(yōu)惠政策的政府性融資擔(dān)保機構(gòu)，比照金融機構(gòu)中小企業(yè)和涉農(nóng)貸款業(yè)務(wù)稅收政策，對其按規(guī)定計提的擔(dān)保賠償準(zhǔn)備金、未到期責(zé)任準(zhǔn)備金和擔(dān)保代償損失準(zhǔn)備金予以所得稅稅前扣除。三是減輕擔(dān)保機構(gòu)處置抵債資產(chǎn)的稅收負(fù)擔(dān)。進一步細(xì)化稅收征管政策，按照不重復(fù)征稅的原則，對擔(dān)保機構(gòu)因擔(dān)保債權(quán)原因獲得的抵債資產(chǎn)，在持有階段和處置環(huán)節(jié)只承擔(dān)一次稅負(fù)，持有階段所繳納的稅費可以在處置環(huán)節(jié)抵扣。在債務(wù)人存續(xù)的狀態(tài)下，對債務(wù)人在生產(chǎn)經(jīng)營階段所欠稅款，由稅務(wù)機關(guān)負(fù)責(zé)追繳，不得要求政府性融資擔(dān)保機構(gòu)等資產(chǎn)受讓方代繳。

設(shè)立擔(dān)保代償資處置機構(gòu)專門處置擔(dān)保代償資產(chǎn)

鑒于金融資產(chǎn)管理公司、地方資產(chǎn)管理公司等持牌機構(gòu)對擔(dān)保代償資產(chǎn)處置的業(yè)務(wù)適配性不足和消極意向，又因政府性融資擔(dān)保機構(gòu)的再擔(dān)保合作業(yè)務(wù)代償資產(chǎn)包括金融債權(quán)，非持牌機構(gòu)不能批量處置該類資產(chǎn)。建議鼓勵國家融資擔(dān)?；鹪圏c設(shè)立全國性或省域擔(dān)保資產(chǎn)管理公司，給予享受金融資產(chǎn)管理公司相應(yīng)政策的待遇，進一步暢通擔(dān)保代償資產(chǎn)處置渠道，及時釋放代償風(fēng)險，做實資產(chǎn)質(zhì)量。在組織上，該機構(gòu)可采取結(jié)構(gòu)化定價轉(zhuǎn)讓模式或按“出資額+合作業(yè)務(wù)量”分紅的模式進行運營，在減少資本消耗的同時最大限度照顧各方利益。

（張一超為國家融資擔(dān)?；饝?zhàn)略發(fā)展部業(yè)務(wù)經(jīng)理。本文僅代表作者個人觀點，不代表作者所在單位立場。本文編輯/孫世選）