跨境交付類金融服務的開放與監(jiān)管

所謂跨境交付類金融服務，是指金融機構持有A國（地區(qū)）金融牌照，在A國直接通過互聯(lián)網(wǎng)等方式向B國（地區(qū)）境內(nèi)的客戶提供金融服務?？缇辰桓额惤鹑诜丈婕敖鹑谂普盏膰鐔栴}，涉及金融主權問題，開放度在不斷提高，但前提是監(jiān)管要能跟得上。

黨的二十大報告指出，加強和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管，依法將各類金融活動全部納入監(jiān)管。推進高水平對外開放，增強國內(nèi)國際兩個市場兩種資源聯(lián)動效應，穩(wěn)步擴大規(guī)則、規(guī)制、管理、標準等制度型開放?？缇辰桓额惤鹑诜盏拈_放與監(jiān)管是我國推進高水平對外開放、完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的一個重要方面。所謂跨境交付類金融服務，是指金融機構持有A國（地區(qū)）金融牌照，在A國直接通過互聯(lián)網(wǎng)等方式向B國（地區(qū)）境內(nèi)的客戶提供金融服務。表面上看，客戶和服務提供者似乎都未跨境，但實際上實現(xiàn)了金融產(chǎn)品或服務的跨境交易。數(shù)字環(huán)境模糊了國界，跨境交付模式下的金融服務涉及金融牌照的國界問題，涉及金融主權問題，開放度在不斷提高，但前提是監(jiān)管要能跟得上。

金融科技促進了跨境交付類金融服務的發(fā)展

根據(jù)世界貿(mào)易組織（WTO）《服務貿(mào)易總協(xié)定》（GATS），服務貿(mào)易（包括金融服務）分為四種模式：一是跨境交付，即A國服務提供商自A國境內(nèi)向B國客戶遠程提供服務；二是境外消費，即B國客戶進入A國境內(nèi)接受A國服務提供商的服務；三是商業(yè)存在，即A國服務提供商在B國設立分支機構，為B國客戶提供服務；四是自然人流動，A國自然人進入B國境內(nèi)，為B國客戶提供服務。

早期，傳統(tǒng)技術難以克服地理距離的影響，跨境交付模式下的服務貿(mào)易較少，包括金融服務。但隨著信息技術和金融科技的迅速發(fā)展，服務提供者和客戶完全可以通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)跨境對接，促進了跨境交付模式下的金融服務加速發(fā)展。

目前，我國在跨境交付模式下的金融服務開放項目不多，且沒有專門的法律法規(guī)對全國層面跨境交付模式下的金融服務開放做出統(tǒng)一規(guī)定。

我國合法合規(guī)的、有較為明確的政策依據(jù)或國際承諾的跨境交付類金融服務主要包括：第一，我國在國際協(xié)定下做出的跨境交付類金融服務開放承諾，例如再保險、提供金融信息等。第二，隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，基于特殊領域金融跨境交付的需要，我國推動了金融審慎監(jiān)管條件下的雙向開放，例如管道式開放業(yè)務（滬港通、滬倫通等）。第三，有明確國內(nèi)法律法規(guī)或政策文件依據(jù)的開放領域，如《期貨和衍生品法》規(guī)定的，境外期貨交易所在進行注冊和接受我監(jiān)管的前提下可為我境內(nèi)主體提供直接接入服務。

還有較多類型的服務并未取得我國準入許可，游走于“灰色地帶”或者直接違反我國法律法規(guī)，相當于“服務走私”。提供此類服務的主體是外國企業(yè)，但大部分具有中資背景，熟悉中國市場和監(jiān)管規(guī)則，利用發(fā)達經(jīng)濟體金融“寬準入、嚴監(jiān)管”和我國金融過去較長時間“嚴準入、寬監(jiān)管”的特性進行監(jiān)管套利，在境外拿到牌照后，通過互聯(lián)網(wǎng)向我國境內(nèi)提供金融服務，可以分為三類：

一是境外持牌金融機構違規(guī)向境內(nèi)居民提供跨境交付的銀行、證券、保險、支付等服務。例如，中國境內(nèi)個人通過互聯(lián)網(wǎng)在一些境外銀行網(wǎng)站上直接開戶（中間無見證環(huán)節(jié)）。隨后，這些境內(nèi)個人構造“旅游”等虛假名目，將境內(nèi)資金向境外個人同名賬戶進行小額匯款（如果一年內(nèi)購匯超過5萬美元，就需要向銀行提供實際用途證明材料），實現(xiàn)資金向境外轉(zhuǎn)移。此類違法違規(guī)業(yè)務往往成為其他違法違規(guī)跨境金融活動的資金通道，資金違規(guī)匯出后往往投向境外證券、房地產(chǎn)投資等目前資本項目并未完全開放的領域。

二是境內(nèi)持牌金融機構與境外持牌金融機構合作，違規(guī)提供跨境交付的銀行、證券、保險、支付等服務。如有的境內(nèi)中資銀行與其境外子行合作，境內(nèi)行推薦境內(nèi)高凈值客戶，境外子行為其開立境外賬戶用于境外投資，通過開展資金對沖（境內(nèi)出金、境外入金）實現(xiàn)資金出境。又如，市場機構反映，部分境外持牌支付機構在未取得我國支付牌照的情況下，在我境內(nèi)設立營銷團隊，在微信上開立公眾號，為我國外貿(mào)出口商提供境外的收款、資金歸集、分賬、境外提現(xiàn)等服務。當涉及資金入境時，這些機構一般會選擇與境內(nèi)有跨境支付牌照的機構合作，通過國際匯款的方式，將賣家的結(jié)算資金打款至我國境內(nèi)支付機構的跨境業(yè)務備付金賬戶，再由我國支付機構向合作銀行提交資金收結(jié)匯請求，并向銀聯(lián)、網(wǎng)聯(lián)等清算機構提交國內(nèi)匯款請求，由清算機構完成境內(nèi)資金劃轉(zhuǎn)，匯款至賣家的國內(nèi)銀行賬戶。從用戶體驗角度來看，從外匯收款到人民幣提現(xiàn)的操作均可以在境外支付平臺上完成，無須注冊境內(nèi)支付機構賬戶。有的境外持牌機構披露的數(shù)據(jù)顯示，其在中國的運營收入占全公司收入的比例超過三分之一。

三是去中心化的跨境交付類金融服務。如加密資產(chǎn)（虛擬貨幣、虛擬資產(chǎn)）交易、基于區(qū)塊鏈的跨境支付等。加密資產(chǎn)由私營部門創(chuàng)造、開發(fā)、運營，通常采用點對點網(wǎng)絡、密碼學原理、共識算法和區(qū)塊鏈技術，實現(xiàn)不依賴任何中心化中介的點對點交易。加密資產(chǎn)不由貨幣當局發(fā)行，不具有法償性與強制性等貨幣屬性，不具有與貨幣等同的法律地位。

二十國集團（G20）和其他幾十個國家都對加密資產(chǎn)平臺進行監(jiān)管，我國甚至明確將虛擬貨幣交易認定為非法金融活動。但是實踐中，部分機構選擇在境外監(jiān)管寬松的地區(qū)（尤其是部分小島國）設立實體，通過網(wǎng)絡平臺向其他地區(qū)居民提供虛擬貨幣交易、首次代幣發(fā)行（ICO）等服務。

例如，F(xiàn)TX的主要業(yè)務在美國，有很多美國客戶，但其總部位于巴哈馬，客戶通過VPN鏈接FTX平臺開展虛擬貨幣交易，美國證券交易委員會（SEC）等監(jiān)管機構雖然對FTX具有監(jiān)管權限，但實際執(zhí)法力度不足。又如，在我國境內(nèi)，時至今日，仍可通過虛擬貨幣交易平臺購買比特幣，僅花費3～5分鐘時間，順利實現(xiàn)人民幣到泰達幣再到比特幣的轉(zhuǎn)換，比特幣賣出后，錢款可以直接進入境外賬戶，即用人民幣在我境內(nèi)成功買到比特幣后，比特幣就“全球通”了，實際上規(guī)避了我國跨境資金管理。

跨境加密資產(chǎn)的監(jiān)管也得到了越來越多的經(jīng)濟體和國際組織的關注。2023年5月和7月，國際證監(jiān)會組織（IOSCO）和金融穩(wěn)定理事會（FSB）先后發(fā)布關于加密資產(chǎn)的監(jiān)管建議，均強調(diào)加強跨境監(jiān)管合作的重要性。2023年6月，香港證監(jiān)會發(fā)布《適用于虛擬資產(chǎn)平臺交易者的指引》，允許虛擬資產(chǎn)合法交易，但是明確提出平臺運營者應確保其遵守在其提供服務的司法管轄區(qū)內(nèi)適用的法律法規(guī)，實施IP地址、VPN偵測，封鎖接入權限等各項措施，限制來自禁止虛擬資產(chǎn)交易的司法管轄區(qū)的用戶使用其服務。香港地區(qū)某持牌虛擬資產(chǎn)交易所明確提出，即使用戶已經(jīng)在香港本地合規(guī)注冊，若身處中國內(nèi)地進行交易，經(jīng)網(wǎng)絡偵測鎖定后，用戶將變更為被監(jiān)測狀態(tài)，后續(xù)將根據(jù)實際交易情況采取不同行動。

跨境交付類金融服務存在的問題

跨境交付類金融服務的審慎有序開放有助于便利金融消費者和投資者，促進金融市場競爭，提高金融業(yè)資源配置效率。但在相關準入和監(jiān)管機制尚不健全、資本項目尚未完全開放的情況下，跨境交付類金融服務也給我國金融監(jiān)管帶來了新的問題和挑戰(zhàn)。

一是“無照駕駛”類非法金融活動擾亂市場競爭秩序。不少提供跨境交付類金融服務的機構通常未取得我境內(nèi)金融許可，在境內(nèi)沒有合規(guī)成本和行為邊界，甚至開展我國并未開放的業(yè)務。合法機構競爭不過非法機構，一些領域階段性出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

二是消費者權益難以保障。這些機構不向我國監(jiān)管部門報送數(shù)據(jù)，不受我境內(nèi)監(jiān)管規(guī)則制約，一旦發(fā)生合同糾紛，境內(nèi)消費者權益難以保障。尤其是部分服務屬于我明確禁止，但在發(fā)達經(jīng)濟體或我周邊國家合法的業(yè)務，如外匯保證金交易、虛擬貨幣交易等。

三是增加資金跨境流動管理難度。有的境外服務提供商在為境內(nèi)客戶提供銀行或證券賬戶開戶等服務后，可能誘導客戶編造“留學、境外旅游”等虛假名義自行安排資金非法出境。傳統(tǒng)的資本流動管理措施依賴于金融中介對交易實質(zhì)的認定和對交易參與方的識別，而虛擬貨幣交易等跨境交付類金融服務可以繞過金融中介進行點對點交易。即使虛擬貨幣交易涉及交易所、錢包等中介，但這些機構一般并不屬于常規(guī)的金融監(jiān)管范圍，再加上虛擬貨幣的國際監(jiān)管準則不一致、交易的匿名性、相關服務商跨境經(jīng)營、持有人的屬地難以識別等因素，使得傳統(tǒng)的資本流動管理面臨挑戰(zhàn)。

四是為數(shù)據(jù)信息跨境流動管理帶來挑戰(zhàn)。數(shù)據(jù)出境方面，境外服務商在業(yè)務開展過程中掌握了我境內(nèi)消費者數(shù)據(jù)信息并存放于境外，信息安全無法得到保障。

跨境交付類金融服務問題背后的深層次原因

一是互聯(lián)網(wǎng)模糊了“跨境交付”和“境外消費”的界限，國際上認定標準不一，同樣一種貿(mào)易形態(tài)，定性不一。數(shù)字環(huán)境模糊了國界，跨境交付模式的金融服務涉及金融牌照的國界問題，涉及金融主權問題。通常，各國對于“跨境交付”的開放承諾水平遠低于“境外消費”，因此這兩種模式的劃分直接影響對一國承諾履行情況的判定及其監(jiān)管實踐。美、歐等發(fā)達經(jīng)濟體為了更便利地通過數(shù)字平臺輸出其產(chǎn)品和服務，主張只要服務提供者未跨境“招攬”（Solicitation）或“展業(yè)”（Doing Business），就應認定為“境外消費”（發(fā)達經(jīng)濟體認為，這種情況下其金融機構和服務均未出境，是境外消費者出于自身意愿主動登錄其金融機構網(wǎng)站享受了服務），消費者所在國不應阻止。《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）就體現(xiàn)了這種思路。

而很多新興市場經(jīng)濟體出于保護本國市場和消費者考慮，通常主張只要消費者物理上沒有越出國境，不管服務提供者是否跨境招攬或展業(yè)，均應視為“跨境交付”（新興市場經(jīng)濟體認為其消費者未出境，是境外金融機構通過互聯(lián)網(wǎng)跨境向消費者提供了服務，服務進入了國境），應對其設定市場準入和監(jiān)管要求。

我國相關法律法規(guī)目前并未明確界定跨境交付類金融服務，致使部分境外主體以“境外消費”的名義向我國消費者提供金融服務，并聲稱其不應受到我境內(nèi)監(jiān)管。從我國實際出發(fā)，為防范跨境金融交易可能帶來的風險，本文認為只要接受服務的境內(nèi)主體未出國境，境外主體通過互聯(lián)網(wǎng)或其他數(shù)字平臺向我境內(nèi)提供金融服務就應劃分為“跨境交付”。

二是對于跨境交付類金融服務的開放領域有限。跨境交付類金融服務之所以興起，根本原因還在于我國境內(nèi)企業(yè)和居民對于境外金融產(chǎn)品有需求。然而，目前開放的主要是信息、咨詢、中介、再保險等類型服務，以及滬港通、深港通等管道式開放項目。一些非法跨境金融活動之所以活躍，一部分原因是我國當前金融市場開放、金融業(yè)開放和資本項目開放程度，滿足不了一些市場主體的需求，可能是市場走在了監(jiān)管前邊，是對金融抑制的突破。

三是商業(yè)存在模式下開放的便利度不高。我國已通過《外商投資法》，明確了“國家對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理制度”，目前的負面清單中已無金融業(yè)條目，大部分金融領域都存在外商獨資或控股企業(yè)。然而，設立商業(yè)存在相對而言門檻高、合規(guī)成本高、效率低，因此部分境外持牌機構（包括我境內(nèi)企業(yè)在境外取得牌照）鋌而走險，在未獲得我國相關金融牌照的情況下通過跨境交付模式違規(guī)提供服務，以賺取更高收益。未來，隨著開放度進一步提升，預計此類違規(guī)行為將逐漸減少。

四是與資本項目開放程度相關?？缇辰桓额惤鹑诜臻_放與資本項目開放存在一體兩面的關系。資本項目開放程度決定了一些金融服務是否可以開展，跨境交付類金融服務是否開放決定了金融服務是否可以通過跨境交付方式提供。在資本項目未完全開放的條件下，部分服務項目即使法律法規(guī)未禁止，實質(zhì)上也不能開展。典型如境外證券期貨投資，目前的合法途徑主要包括通過QDII間接購買股票、債券、基金等境外金融產(chǎn)品，通過內(nèi)地與香港基金互認、跨境理財通方式購買基金理財產(chǎn)品，通過債券通“南向通”間接購買債券，通過港股通購買港股等。除上述管道式途徑外，境內(nèi)居民特別是自然人不能直接或委托中介機構開展境外投資，也不能以證券投資名義直接將資金匯出境外。

五是功能監(jiān)管尚未有效落地，致使交易監(jiān)管和資金監(jiān)管脫節(jié)。跨境交付類金融服務涵蓋了交易行為和資金流動兩個環(huán)節(jié)。在交易行為方面，我國現(xiàn)行法律法規(guī)對互聯(lián)網(wǎng)環(huán)境下大多數(shù)跨境交付類金融服務的界定和執(zhí)法規(guī)定不明確，存在監(jiān)管盲區(qū)，有效的跨境監(jiān)管合作機制尚未建立。因此，實踐中存在“只管合法，不管非法”的現(xiàn)象，致使對于跨境服務的監(jiān)管主要依賴外匯管理部門資金匯兌管理，孤掌難鳴。

六是監(jiān)管科技能力有待提升。跨境交付類金融服務高度電子化、數(shù)字化，而且涉及境外機構，對于監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)獲取能力、信息統(tǒng)計能力、數(shù)據(jù)分析能力提出了更高要求。我國金融監(jiān)管信息化、智能化轉(zhuǎn)型不足，難以及時準確識別違法違規(guī)的跨境交付類金融服務。

跨境交付類金融服務開放與監(jiān)管的國際經(jīng)驗

監(jiān)管模式

總體上看，由于跨境交付類金融服務不依托于境內(nèi)實體機構，事前、事中、事后監(jiān)管較為困難，加之跨境資金流動的復雜性和易變性，許多國家、地區(qū)和國際組織都提出了審慎務實的監(jiān)管措施，值得我們研究借鑒。從監(jiān)管原則來看，對跨境交付類金融服務的監(jiān)管包括以下三種模式：

一是國民待遇。部分國家在跨境交付類金融服務的監(jiān)管中，對于境外機構采取與境內(nèi)機構相同的監(jiān)管標準。這類國家通常要求跨境金融服務提供商在這些國家境內(nèi)注冊，強調(diào)持牌經(jīng)營，典型的如美國、澳大利亞、瑞士等。

例如，美國證券交易委員會（SEC）要求，除少數(shù)可以豁免的情況外，所有經(jīng)紀商-交易商（B－D）都要向其注冊。在美國注冊，未必要求在美國有分公司、子公司等實體商業(yè)存在。例如在外匯保證金業(yè)務中，目前部分在美注冊機構在美國境內(nèi)并無實體公司，只開展線上業(yè)務。對于未持牌或未注冊就向其境內(nèi)提供金融服務的機構，不論地理上位于美國境內(nèi)還是境外，美國監(jiān)管部門都會進行重罰。

再如，瑞士于2018年通過《金融服務法案》（2020年1月開始施行），明確將“在瑞士提供金融服務”和“向瑞士客戶提供金融服務”兩種情況納入法律適用范圍，第二種情況就涵蓋了跨境交付模式。該法律對金融服務提供商提出了統(tǒng)一的信息披露、投資者適當性評估、文檔記錄等要求。此外，該法律要求外國金融服務提供商的客戶顧問業(yè)務必須登記注冊后方能在瑞士開展活動。

二是監(jiān)管框架承認機制。部分國家經(jīng)過評估后認可他國（部分）監(jiān)管框架，在相關領域借助被承認國家的監(jiān)管力量，便利被承認國家的相關金融產(chǎn)品和服務進入本國市場。該機制一般要求本國監(jiān)管部門增強與境外監(jiān)管機構合作、減輕對境外主體的監(jiān)管負擔，或直接依賴境外監(jiān)管機構對相關境外主體進行監(jiān)管。承認機制有利于減少跨境金融活動中的監(jiān)管重疊，降低市場主體的監(jiān)管成本，促進市場開放，強化與境外監(jiān)管機構的聯(lián)系。承認機制既可以是單邊承認，也可以是相互承認。

例如，歐盟建立了對非歐盟國家監(jiān)管框架的承認機制，也稱為同等效力決定（Equivalence Decision）。在此機制下，歐盟可以承認非歐盟國家某一金融領域的監(jiān)管與歐盟自身監(jiān)管具有同等效力，以此更好地管理跨境金融活動帶來的風險。在不同領域，承認機制的作用、判定標準等要素也有區(qū)別，因此歐盟的承認機制并非由一部法案單獨規(guī)定，而是分散在各金融領域的不同法律條款中，涵蓋跨境投資服務、中央對手方服務、交易場所服務、信貸機構宏觀審慎管理措施等領域。

三是“通行證”機制。部分國家在一定國際區(qū)域內(nèi)建立國際合作關系，在特定領域設立統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，甚至建立統(tǒng)一的監(jiān)管機構，市場主體只要在一個成員國獲得牌照或許可，就能向其他成員國提供相關金融服務，或有資格獲得其他成員國的相關牌照，牌照或許可的發(fā)放基于“通行證”機制下的統(tǒng)一規(guī)則?！巴ㄐ凶C”機制有助于通過建立統(tǒng)一標準和規(guī)則加強消費者保護，防范監(jiān)管套利便利，市場準入，促進市場競爭，防范系統(tǒng)性風險。

例如，歐盟建立了“單一通行證”機制。該機制涵蓋銀行、貸款公司、保險與再保險公司、保險經(jīng)紀、投資公司、支付機構、電子錢包、另類投資基金、可轉(zhuǎn)讓證券投資基金（UCITS）等金融機構類型。以UCITS為例，在母國獲得許可的UCITS可以向其他成員國的市場主體募集資金，其母國的監(jiān)管機構應事先告知相關成員國的監(jiān)管機構。

國際協(xié)定中的跨境金融服務條款

目前，《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系協(xié)定》（RCEP）、《全面與進步跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（CPTPP）、《美墨加協(xié)定》（USMCA）等自貿(mào)協(xié)定均對跨境金融服務的開放做出了不同程度的規(guī)定。以開放程度較高的CPTPP為例，其跨境交付類金融服務相關條款主要有以下特點：

一是跨境交付模式的金融服務開放受正面清單承諾的限制。締約方應按照國民待遇原則，允許其他締約方金融服務提供者在正面清單范圍內(nèi)向本國提供金融服務。在CPTPP框架下，各締約方均在金融服務章的附件中列出正面清單，明確可接受跨境交付模式的金融服務領域。

二是不涉及主動營銷的跨境交付類金融服務視為境外消費且不受限制。只要境外金融服務提供者未在東道國開展招攬、展業(yè)，東道國國民就可在境內(nèi)接受其提供的金融服務，但締約方有權對招攬、展業(yè)等行為進行界定和管理。這相當于把無主動營銷的“跨境交付”劃入了“境外消費”范圍，而不受“跨境交付”的正面清單限制。

三是締約方可對跨境交付類金融服務進行事前監(jiān)管和審慎監(jiān)管。事前監(jiān)管方面，締約方可要求另一締約方的跨境交付類金融服務提供者進行注冊或獲得授權。審慎監(jiān)管方面，締約方可以出于審慎原因采取保護投資人、維護金融穩(wěn)定等措施，也可以為推行貨幣、信貸、匯率政策而采取非歧視性措施。

四是締約方可以負面清單形式對跨境交付類金融服務開放做出保留。締約方可以通過負面清單方式，明確協(xié)定中的國民待遇、市場準入、跨境金融服務等條款不適用的領域。例如，可以在某些金融服務領域設置商業(yè)存在要求，或明確某些金融服務不可通過跨境交付類金融服務方式提供。此類規(guī)定在國際自貿(mào)協(xié)定中一般稱為“不符措施”。

疏堵結(jié)合，穩(wěn)妥有序推進我國跨境交付類金融服務的開放

不開放是最大的不安全。為建設更高水平開放型經(jīng)濟新體制，做好加入CPTPP等高標準國際協(xié)定的準備，應把握節(jié)奏，有序推動跨境交付類金融服務開放，以高水平開放促發(fā)展、促改革、促安全。

一是加強跨境交付類金融服務對外開放的頂層設計。在開放領域方面，優(yōu)先考慮開放面向金融機構的服務、以提供信息為主的服務、實體經(jīng)濟需要的服務、資本項目已開放的服務、風險程度較低的服務。在開放對象方面，優(yōu)先考慮在雙邊貿(mào)易協(xié)定中，向金融監(jiān)管較為成熟、與我國監(jiān)管合作較為密切的國家和地區(qū)擴大開放。在開放模式方面，對那些必須以商業(yè)存在方式開放的業(yè)務，應提高審批效率，優(yōu)化營商環(huán)境。

二是分行業(yè)、分階段推動跨境交付類金融服務開放。銀行業(yè)方面，由于涉及吸收公眾存款，業(yè)務范圍綜合性較強，無論短期還是中長期，總體上仍應以商業(yè)存在形式開放，在有特殊監(jiān)管安排的情況下，可以研究個別類型服務以跨境交付模式提供的可能性。這也是各國的普遍選擇。資本市場服務方面，由于涉及資本項目開放，短期內(nèi)進一步大幅開放的條件尚不具備。中長期看，可適時研究如何滿足居民直接開展境外證券投資的客觀需要，拓寬優(yōu)化滬倫通、ETF互聯(lián)互通等機制，擴大港股通標的范圍，支持符合條件的境內(nèi)、境外證券公司開展跨境交付類業(yè)務試點。非金融機構支付服務方面，考慮到境內(nèi)外對于客戶備付金等監(jiān)管制度差異較大，短期內(nèi)不宜以跨境交付模式開放。金融信息服務方面，我國已在跨境交付模式下開放，且有明確的審批部門，基于已開放的基礎，下一步可在監(jiān)管協(xié)調(diào)、內(nèi)容監(jiān)督審查、消費者保護等方面提高監(jiān)管有效性，加強國際監(jiān)管合作。

三是由點到面逐步擴大開放區(qū)域和群體。區(qū)域方面，可考慮先在粵港澳大灣區(qū)、上海自貿(mào)試驗區(qū)、海南自貿(mào)港等區(qū)域進行試點，明確部分服務項目可以跨境交付模式向試點區(qū)域內(nèi)消費者/投資者提供。合適人群方面，可考慮先行開放中概股企業(yè)員工境外持股的投資渠道，探索跨境證券經(jīng)紀業(yè)務。

四是跨境交付類金融服務開放應與資本項目開放相協(xié)調(diào)。應在資本項目開放的大背景下，逐步推進跨境交付類金融服務開放工作。我國資本項目開放的原則是“先流入后流出，先長期后短期，先直接后間接，先機構后個人”。推動跨境交付類金融服務開放的過程，也要符合資本項目開放的原則和節(jié)奏，并輔以必要的宏觀審慎和微觀監(jiān)管政策，避免對金融穩(wěn)定和經(jīng)濟安全造成沖擊。對于資本項目已開放的領域，應在完善監(jiān)管的前提下積極擴大開放。

五是務實理性對待多雙邊國際協(xié)定中涉及跨境交付類金融服務的條款。我國跨境交付類金融服務的開放應該與自身監(jiān)管能力和制度完善程度相適應，以務實的態(tài)度追求“實質(zhì)對等開放”。在我國相關監(jiān)管措施尚未完善、司法配套尚未跟進的情況下與國際接軌可能會引發(fā)金融亂象，對金融穩(wěn)定和消費者/投資者保護造成不利影響。從目前情況看，我國關于跨境交付類金融服務的正面清單開放承諾已基本與CPTPP締約方持平，但對于CPTPP關于無主動招攬展業(yè)的跨境金融服務規(guī)定應當慎重，可充分利用正面清單和不符措施等規(guī)則，做出與自身管理水平相適應的開放承諾。

先立后破，及時完善我國跨境交付類金融服務監(jiān)管框架

管得住是放得開的前提條件。如果我國跨境交付類金融服務準入和監(jiān)管機制不能及時完善，司法體系不能及時跟進，將難以支撐相關服務穩(wěn)妥有序開放。因此，金融管理部門應充分借鑒國際經(jīng)驗，抓緊完善監(jiān)管機制，加強與公安、司法、稅務、網(wǎng)信等部門及地方政府的監(jiān)管合作，像發(fā)達經(jīng)濟體一樣，既能放得開，又能管得住。

一是從法律法規(guī)層面對跨境交付類金融服務進行界定，確定違法行為邊界。明確從境外通過網(wǎng)絡向我境內(nèi)主體提供金融服務（包括向新用戶提供服務及向已經(jīng)在境外開立賬戶的用戶提供服務），無論是否存在展業(yè)或招攬行為，均屬于跨境交付模式。明確此類業(yè)務是否適用當前相關領域的法律法規(guī)，或是否需要單獨設立準入和監(jiān)管標準。

二是完善準入規(guī)則。金融業(yè)的牌照審批、注冊登記、監(jiān)管合作諒解備忘錄、政策性文件許可、產(chǎn)品服務備案、通行證機制等各類準入方式各有其優(yōu)劣和針對性，應根據(jù)不同金融領域的特點，合理選擇準入管理方式（表1）。在我國境內(nèi)開展金融服務，未獲取以上任何一種準入方式批準的，屬“無照駕駛 ”，是非法金融活動。

三是強化功能監(jiān)管和基于業(yè)務的監(jiān)管，加強跨部門監(jiān)管協(xié)調(diào)。對具有跨境特征的金融產(chǎn)品和服務，按照業(yè)務屬性明確管轄權限，加強各部門聯(lián)動配合。以境外券商通過互聯(lián)網(wǎng)向我境內(nèi)開展證券經(jīng)紀業(yè)務為例，該業(yè)務涉及境外券商及境內(nèi)相關平臺的銷售、提供境外投資服務等行為，也涉及境外銀行開戶、跨境資金流動、跨境數(shù)據(jù)流動等，需要銀行業(yè)、證券業(yè)監(jiān)督管理部門、國家外匯管理部門及網(wǎng)信部門等各相關部門按照法定職責，形成監(jiān)管合力，實現(xiàn)有效監(jiān)管。

四是國際組織要進一步重視跨境交付類金融服務的監(jiān)管，促進母國（發(fā)放金融牌照國）和東道國之間形成有效的監(jiān)管合作?？缇辰桓额惤鹑诜?，兩頭涉及的國家之間往往政策法規(guī)有差異，尤其是發(fā)達國家和新興市場國家之間金融監(jiān)管、外匯管理政策差異更大。需要建立有效的監(jiān)管框架承認機制，通過簽署雙邊/多邊監(jiān)管合作備忘錄等形式，與他國金融監(jiān)管部門就信息共享、金融消費/投資爭議解決、第三方服務提供商監(jiān)管等事項形成合理的機制安排。金融穩(wěn)定理事會（FSB）、巴塞爾銀行監(jiān)管委員會（BCBS）、國際證監(jiān)會組織（IOSCO）等國際組織進一步重視跨境交付類金融服務的監(jiān)管，就母國（發(fā)放金融牌照國）和東道國之間的責任劃分建立國際監(jiān)管標準，壓實母國對于跨境交付類金融服務提供商的監(jiān)管責任。以外匯保證金的國際監(jiān)管合作為例，2019年4月11日，澳大利亞證券投資委員會（ASIC）在其網(wǎng)站上發(fā)布風險提示，提醒其持牌機構目前在中國進行外匯保證金交易業(yè)務違反中國法律，持澳大利亞牌照在中國開展業(yè)務，違反誠信，要求限期整改。司法部門深化國際合作，更加有效地打擊跨境非法金融活動。

五是建立健全相關風險監(jiān)測預警體系。加大監(jiān)管科技投入力度，從信息流和資金流兩個層面入手，強化跨境交付類金融服務信息統(tǒng)計和風險監(jiān)測。強調(diào)交易留痕，境內(nèi)、境外穿透監(jiān)管，提高對非法跨境交付類金融活動的識別能力。提高境外持牌機構通過境外網(wǎng)站、app、微信群等面向我境內(nèi)投資者的宣傳招攬行為、開戶渠道的監(jiān)測識別及時性、有效性，加強對境內(nèi)投資者通過變通方式登錄境外網(wǎng)站申請開戶行為的監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)境外機構在我境內(nèi)的線下培訓中心等變種存在形式，強化對境內(nèi)投資者境外賬戶入金來源、頻率、規(guī)模的識別和監(jiān)測，促進跨境交付類金融服務的健康發(fā)展。

六是強化對金融數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管與合作，促進數(shù)據(jù)跨境安全、自由流動。深度參與金融數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則制定，建立金融領域數(shù)據(jù)分級分類管理制度。對以跨境交付模式向我境內(nèi)提供銀行、證券、保險、支付及金融信息等服務的境外機構，應落實數(shù)據(jù)跨境流動安全評估的要求，在保障境內(nèi)個人、組織合法權益和維護國家安全的前提下，對于爭議較少的一般數(shù)據(jù)，原則上允許跨境流動；對于重要數(shù)據(jù)，允許在滿足特定條件后跨境流動；對于核心數(shù)據(jù)，可限制流動。同時，應保障我國監(jiān)管部門獲取金融數(shù)據(jù)的可得性、及時性和完整性，必要時，要求市場主體在我國境內(nèi)建立并維護數(shù)據(jù)存儲設施。

七是加大非法跨境交付類金融服務打擊力度。金融管理部門應聯(lián)合公安、網(wǎng)信部門等及時識別、關閉、整改或屏蔽非法提供相關服務的平臺。強化金融機構客戶盡職調(diào)查要求，建立涉嫌提供非法跨境交付類金融服務主體的黑名單，限制我境內(nèi)主體與其開展跨境資金交易。公安、司法、稅務等部門及地方政府各司其職，與金融監(jiān)管部門形成合力，加大對非法為我境內(nèi)居民和實體開立境外銀行賬戶、非法銷售境外保險產(chǎn)品、非法提供境外證券投資、外盤貴金屬交易、跨境支付、外匯保證金交易等的機構和個人的刑事打擊、行政處罰力度，依法追究民事責任。

（孫天琦為中國人民銀行金融穩(wěn)定局局長。實習編輯/周茗一）