關(guān)于商業(yè)銀行參與政府性債務(wù)重組的思考與建議

銀行等金融機構(gòu)在各地化債中發(fā)揮著愈加重要的作用。根據(jù)中誠信國際估算，目前商業(yè)銀行理論上可參與6萬億～10萬億元政府性債務(wù)的重組，但為避免引發(fā)道德風(fēng)險，地方債務(wù)的化解仍須在壓實地方政府主體責(zé)任的前提下謹(jǐn)慎尋求金融支持。本文提出了穩(wěn)妥推進(jìn)商業(yè)銀行參與政府性債務(wù)重組的建議。

2022年底以來，政策多次強調(diào)防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，貴州、山東等地更是得到中央高度重視，國發(fā)〔2022〕2號、財預(yù)〔2022〕114號、銀保監(jiān)〔2023〕11號文件等為銀行參與地方債務(wù)化解提供了政策支撐，銀行等金融資源對化債支持力度或進(jìn)一步加大。但為避免引發(fā)道德風(fēng)險，地方債務(wù)的化解仍須在壓實地方政府主體責(zé)任的前提下謹(jǐn)慎尋求金融支持，考慮到商業(yè)銀行參與債務(wù)重組將對其經(jīng)營等產(chǎn)生影響，且經(jīng)濟(jì)修復(fù)承壓下銀行承擔(dān)較多穩(wěn)增長任務(wù)，不建議大規(guī)模參與，須以局部為主謹(jǐn)慎開展。根據(jù)中誠信國際估算，目前商業(yè)銀行理論上可參與6萬億～10萬億元債務(wù)重組，但由于監(jiān)管指標(biāo)下降空間有限、區(qū)域金融資源不均衡等，銀行實際能參與化債的規(guī)模遠(yuǎn)不及測算。為穩(wěn)妥推進(jìn)商業(yè)銀行參與債務(wù)化解，后續(xù)應(yīng)從政策層面進(jìn)一步完善相關(guān)保障，適當(dāng)加大資金支持。筆者自2023年初起多次提到，央行可研究設(shè)立特殊專項計劃為化債銀行提供低成本資金支持，例如近期媒體報道的應(yīng)急流動性工具（Special Purpose Vehicle，簡稱SPV）等；但同時銀行化債也須注重風(fēng)險控制，合理設(shè)計重組方案，避免風(fēng)險傳導(dǎo)及擴(kuò)散。

商業(yè)銀行參與政府性債務(wù)重組的可行性分析

近年來財政部多次提及穩(wěn)妥化解存量地方債務(wù)，建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制。在當(dāng)前地方財力普遍承壓的背景下，“以時間換空間”的債務(wù)展期及重組成為化解政府性債務(wù)風(fēng)險的重要方式，銀行等金融機構(gòu)也在各地化債中發(fā)揮著愈加重要的作用。2023年以來，政策層面繼續(xù)為金融機構(gòu)參與化債提供支持，但在穩(wěn)增長壓力及道德風(fēng)險掣肘下，地方債務(wù)化解仍須以壓實地方政府主體責(zé)任為前提，商業(yè)銀行大規(guī)模參與地方政府性債務(wù)重組的可行性較低。

商業(yè)銀行參與地方債務(wù)化解符合市場化化債的政策要求

商業(yè)銀行參與地方政府性債務(wù)重組能在一定程度上緩解融資平臺短期債務(wù)壓力，降低流動性風(fēng)險，符合政策對于市場化化債的要求。2016年國務(wù)院發(fā)文表示“地方政府性債務(wù)風(fēng)險事件應(yīng)急處置應(yīng)當(dāng)依法合規(guī)，尊重市場化原則”；近年來財政部多次提及“建立市場化、法治化的債務(wù)違約處置機制”，鼓勵以市場化手段化解隱債、進(jìn)行債務(wù)違約處置，遵循公平公正的市場化原則、杜絕不當(dāng)行政干預(yù)。從實踐看，市場化方式化解地方債務(wù)的措施包括金融機構(gòu)債務(wù)重組、國有股權(quán)劃撥、用不動產(chǎn)投資信托基金（Real Estate Investment Trusts，簡稱REITs）凈回收資金補充發(fā)起人流動資金、開展融資平臺整合轉(zhuǎn)型等。在當(dāng)前地方財力普遍承壓下，債務(wù)展期及重組逐步成為化解風(fēng)險的重要方式，銀行等金融機構(gòu)在各地化債中發(fā)揮著愈加重要的作用。2022年針對貴州高質(zhì)量發(fā)展的“國發(fā)2號文”提出“按照市場化、法治化原則，在落實地方政府化債責(zé)任和不新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，允許融資平臺公司對符合條件的存量隱性債務(wù)，與金融機構(gòu)協(xié)商采取適當(dāng)?shù)恼蛊?、債?wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)”，銀行參與地方債務(wù)重組已成為“以時間換空間”化債思路下的重要方式，大致可通過國家開發(fā)銀行牽頭形成銀團(tuán)貸款、商業(yè)銀行與企業(yè)自行協(xié)商等方式進(jìn)行，緩解了融資平臺債務(wù)壓力。

2023年以來，政策層面繼續(xù)為金融機構(gòu)參與化債提供支持，并針對重點區(qū)域出臺支持文件推動債務(wù)有序化解。1月時任銀保監(jiān)會主席郭樹清接受采訪時提出“有序開展地方政府債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)”。2月習(xí)近平總書記在《求是》發(fā)表的重要文章《當(dāng)前經(jīng)濟(jì)工作的幾個重大問題》也提及“防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險”“優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)”等。同月，原銀保監(jiān)會同中國人民銀行聯(lián)合制定了《商業(yè)銀行金融資產(chǎn)風(fēng)險分類辦法》，規(guī)定“債務(wù)人未發(fā)生財務(wù)困難情況下，商業(yè)銀行對債務(wù)合同作出調(diào)整的金融資產(chǎn)或再融資不屬于重組資產(chǎn)”，為銀行參與政府性債務(wù)重組提供了政策依據(jù)。近期，央行《二季度貨幣政策執(zhí)行報告》表示，“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)風(fēng)險化解工作”，或表明銀行將在后續(xù)化債過程中發(fā)揮更加重要的作用。此外，貴州、山東等重點區(qū)域防范地方債務(wù)風(fēng)險等相關(guān)文件陸續(xù)出臺，政策支持力度較大，推動地方有序化債。

商業(yè)銀行大規(guī)模參與政府性債務(wù)重組的可行性較低

穩(wěn)增長壓力及道德風(fēng)險掣肘下，地方債務(wù)化解應(yīng)以壓實地方政府主體責(zé)任為前提，商業(yè)銀行大規(guī)模參與地方政府性債務(wù)重組的可行性較低，須局部、謹(jǐn)慎推進(jìn)銀行參與。首先，銀行等金融機構(gòu)過多參與政府性債務(wù)重組易推升部分地方政府對于金融機構(gòu)兜底化債的預(yù)期，或引發(fā)一系列道德風(fēng)險，因此，地方債務(wù)化解的前提仍然是嚴(yán)格壓實地方政府的化債主體責(zé)任，用好用足地方政府自身資源，再建立風(fēng)險共擔(dān)機制，合理利用金融資源，謹(jǐn)慎推進(jìn)銀行參與債務(wù)重組。其次，大規(guī)模參與政府性債務(wù)重組將對銀行產(chǎn)生較大影響，使其經(jīng)營指標(biāo)在短期內(nèi)惡化。考慮到實際的債務(wù)規(guī)模較大，若貸款置換在全國范圍內(nèi)展開，將對銀行經(jīng)營穩(wěn)定性產(chǎn)生較大影響，僅從凈息差的角度看，能夠進(jìn)行債務(wù)重組的極限規(guī)模也不足隱性債務(wù)總規(guī)模的10%。同時，銀行貸款置換并未從根本上降低債務(wù)規(guī)模、消除債務(wù)風(fēng)險，一旦發(fā)生大規(guī)模逾期，將導(dǎo)致經(jīng)營指標(biāo)進(jìn)一步惡化。最后，銀行參與政府性債務(wù)重組或?qū)ζ渌袠I(yè)貸款產(chǎn)生一定影響，疊加經(jīng)濟(jì)修復(fù)承壓下，銀行承擔(dān)較多穩(wěn)增長任務(wù)，大規(guī)模推進(jìn)債務(wù)重組可行性較低。銀行參與債務(wù)重組需要在短期內(nèi)新增資金發(fā)放貸款，貸款規(guī)模或加速擴(kuò)張，但該部分資金僅用于高息債務(wù)置換，并未派生存款，或在一定程度上造成貸款增速與存款增速背離，導(dǎo)致銀行負(fù)債缺口擴(kuò)大；為補充資金，銀行或加大同業(yè)存單發(fā)行力度，造成同業(yè)存單利率上行，銀行負(fù)債綜合成本難以下降，疊加置換貸款利率較低，為維護(hù)凈息差穩(wěn)定，其他行業(yè)貸款利率進(jìn)一步下行或面臨一定制約。同時，在經(jīng)濟(jì)修復(fù)承壓、實體融資低迷下，銀行也承擔(dān)著較多穩(wěn)增長任務(wù)，大規(guī)模推進(jìn)債務(wù)重組可行性較低。

商業(yè)銀行可參與政府性債務(wù)化解的理論空間測算與實際制約

綜合考慮商業(yè)銀行的資本充足率、撥備覆蓋率、凈息差等各類監(jiān)管指標(biāo)，商業(yè)銀行最大或可參與6萬億～10萬億元政府性債務(wù)重組。但考慮到上述監(jiān)管指標(biāo)下降空間有限，部分銀行如國有大行承擔(dān)的穩(wěn)增長、促基建等其他低息貸款任務(wù)較重，疊加部分區(qū)域債務(wù)風(fēng)險與當(dāng)?shù)劂y行資源較不匹配，商業(yè)銀行能夠參與政府性債務(wù)重組的實際規(guī)模或遠(yuǎn)小于理論測算。

綜合考慮資本、經(jīng)營效益等，商業(yè)銀行最大或可參與6萬億～10萬億元債務(wù)重組

從銀行資本規(guī)模考慮，主要調(diào)整資本充足率和撥備覆蓋率，估算商業(yè)銀行最多可置換約10萬億元政府性債務(wù)。銀行參與債務(wù)重組大致可分為兩種情況：一是債務(wù)展期，通常指對本銀行貸款期限進(jìn)行延長，不涉及新增資金，無須調(diào)整資本充足率和撥備覆蓋率；二是債務(wù)置換，即將企業(yè)原有債務(wù)（含銀行貸款、非標(biāo)等）置換給原有債權(quán)人以外的其他銀行，則需新的債權(quán)銀行在短期內(nèi)籌集大量資金置換債務(wù)，若不考慮外部融資，或可通過調(diào)整資本充足率和撥備覆蓋率推動債務(wù)置換。從撥備覆蓋率看，假設(shè)國有大型商業(yè)銀行、全國性股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行的撥備覆蓋率分別由2022年底的245%、214%、192%、143%下降至130%左右，不良貸款余額保持2022年底規(guī)模不變，則可釋放增量資金約2.2萬億元。從資本充足率看，2022年底，國有大行、股份制銀行、城農(nóng)商行資本充足率分別為18%、14%、12%，根據(jù)監(jiān)管要求，我國系統(tǒng)重要性銀行和非系統(tǒng)重要性銀行的資本充足率分別不得低于11.5%和10.5%，假設(shè)商業(yè)銀行資本充足率下降到11%，大概能釋放出8.1萬億元資金，因此下調(diào)撥備覆蓋率和資本充足率共計可釋放約10.4萬億元資金置換債務(wù)。

從銀行性質(zhì)看，調(diào)整撥備覆蓋率和資本充足率所釋放的資金主要以國有大行及股份制銀行為主，資金規(guī)模分別為7.8萬億元、1.8萬億元，占比分別為75%、17%，其他銀行尤其是農(nóng)商行占比較低。同時，上述估算均是基于國家金融監(jiān)督管理總局公布的商業(yè)銀行整體數(shù)據(jù)，若以A股上市銀行為樣本測算，最多可釋放約10.3萬億元資金，占總規(guī)模的99%以上，在一定程度上表明上市銀行尤其是大型銀行整體資質(zhì)較好，資本較為充足，或可深度參與債務(wù)置換；而部分中小銀行由于自身風(fēng)險較高、規(guī)模受限，須謹(jǐn)慎參與債務(wù)置換。

從銀行經(jīng)營效益考慮，主要降低凈息差和資產(chǎn)利潤率（Return On Assets，簡稱ROA，又稱資產(chǎn)凈利率），估算商業(yè)銀行最多可參與約6萬億元債務(wù)。銀行參與債務(wù)重組本質(zhì)是將短期限高息債務(wù)置換為長期限低息貸款，無論是銀行本行的貸款展期，還是置換其他債務(wù)，均會損害銀行經(jīng)營效益指標(biāo)。本節(jié)假設(shè)用于債務(wù)重組的銀行資金成本為0，實際中考慮資金成本，銀行可參與的債務(wù)重組規(guī)?；蛴兴陆?。根據(jù)《金融機構(gòu)合格審慎評估標(biāo)準(zhǔn)（2023年版）》，當(dāng)商業(yè)銀行ROA≥0.50%、凈息差≥1.80%時，該項考核可得100分。從上市銀行來看，2022年凈息差約為1.93%，ROA約為0.83%。以上市銀行為樣本，假設(shè)凈息差降至1.8%、ROA降至0.5%，且債務(wù)成本下降3個百分點，估算商業(yè)銀行最大可參與的債務(wù)重組規(guī)模約為6萬億元。從銀行性質(zhì)看，仍以國有大行、股份行為主，可參與債務(wù)重組的資金規(guī)模分別為3萬億元、2.5萬億元，占比分別為50%、43%。

銀行可參與化債規(guī)模“東多西少”，中西部銀行資源與風(fēng)險存在錯配

經(jīng)濟(jì)財政實力較強省份可參與債務(wù)重組規(guī)模較高，東、西部均值相差約5000億元。商業(yè)銀行理論參與債務(wù)重組規(guī)模以全國性銀行、區(qū)域性銀行合計釋放資金估算，但由于數(shù)據(jù)可獲得性存在差異，全國性銀行釋放資金以各地資產(chǎn)分布占比簡單估算，區(qū)域性銀行以具有公開數(shù)據(jù)的城農(nóng)商行為例進(jìn)行測算。從可參與重組規(guī)?？?，東部地區(qū)可參與債務(wù)重組規(guī)模較高，東部地區(qū)各省份均值約6500億元，其中廣東、北京、江蘇、上海、浙江等經(jīng)濟(jì)財政實力較強的地區(qū)居全國前列、可參與重組規(guī)模均超8500億元。同時，西部地區(qū)金融資源相對較弱，各省份商業(yè)銀行可參與債務(wù)重組規(guī)模均值僅有約1500億元，其中寧夏、青海、西藏等地均不超500億元。中部、東北地區(qū)各省可參與債務(wù)重組均值分別為2600億元、1700億元，也遠(yuǎn)低于東部地區(qū)。從銀行類型看，各省銀行參與債務(wù)重組以全國性銀行為主，規(guī)模占比在九成以上，廣東、北京、江蘇、上海、浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)占比較高。從城農(nóng)商行看，東部地區(qū)城農(nóng)商行資源較為豐富，占全國城農(nóng)商行可參與重組規(guī)模的80%；其次為西部地區(qū)，城農(nóng)商行可參與債務(wù)規(guī)模占全國的13.7%；中部和東北地區(qū)城農(nóng)商行資源較少，占比分別為4.4%、1.9%，尤其是東北地區(qū)，區(qū)域內(nèi)城農(nóng)商行各省均值不足百億元。

從對債務(wù)覆蓋能力看，部分中西部省份債務(wù)風(fēng)險較高，銀行資源與風(fēng)險存在一定錯配，覆蓋能力偏弱。結(jié)合隱債情況看，中部、西部地區(qū)各省份銀行可參與債務(wù)重組規(guī)模占隱債比例均值分別為20%、35%，遠(yuǎn)低于東部、東北地區(qū)63%、97%的水平。其中，云南、陜西、四川、湖南、貴州等地，廣義債務(wù)率處于較高水平，但省內(nèi)銀行可參與債務(wù)重組規(guī)模占區(qū)域隱債比例僅有10%左右；而安徽、青海、湖北、河南、四川、廣西等地，城農(nóng)商行可參與債務(wù)重組規(guī)模占比不足1%。若進(jìn)一步考慮凈息差等經(jīng)營效益指標(biāo)，部分中西部省份城農(nóng)商行整體或達(dá)不到凈息差不低于1.8%或者ROA不低于0.5%的要求，或無法騰挪足夠資金支持債務(wù)化解。

商業(yè)銀行參與債務(wù)重組面臨三大制約，實際規(guī)模遠(yuǎn)小于理論測算

根據(jù)中誠信測算，綜合考慮資本充足率、撥備覆蓋率、凈息差等，商業(yè)銀行或可參與6萬億～10萬億元債務(wù)重組，但實際上商業(yè)銀行化債面臨監(jiān)管指標(biāo)調(diào)降空間有限、區(qū)域資源分布不均衡、優(yōu)質(zhì)銀行參與意愿不足三大硬性約束，可參與的債務(wù)規(guī)模遠(yuǎn)低于上述測算。

第一，保持銀行業(yè)穩(wěn)健發(fā)展前提下，撥備覆蓋率短期難以大幅調(diào)降、資本充足率等指標(biāo)下降空間有限，商業(yè)銀行能夠參與的規(guī)模遠(yuǎn)低于上述測算。2022年4月，國務(wù)院常務(wù)會議提出“鼓勵撥備水平較高的大型銀行有序降低撥備覆蓋率”；隨后，原銀保監(jiān)會表示“鼓勵撥備較高的大型銀行及其他優(yōu)質(zhì)上市銀行將實際撥備覆蓋率逐步回歸合理水平”，或表明目前我國撥備覆蓋率相對較高，具備一定的下降空間。但考慮到撥備覆蓋率的調(diào)降并非一蹴而就，在保持銀行穩(wěn)健經(jīng)營的前提下更可能的路徑是“有序降低”，因此短期內(nèi)通過降低撥備覆蓋率釋放的資金將小于上述測算的2.2萬億元水平。從資本充足率看，該指標(biāo)是衡量銀行風(fēng)險承受能力及金融穩(wěn)定性的重要參考依據(jù)，出于銀行系統(tǒng)性風(fēng)險考慮，大多數(shù)銀行的資本充足率基本不可能下降到監(jiān)管臨界線左右，由于指標(biāo)調(diào)整難度較大、壓降幅度有限，通過調(diào)整資本充足率釋放資金也較為有限。因此，在不考慮新增銀行資本的情況下，僅依靠銀行內(nèi)部騰挪空間，可參與債務(wù)重組規(guī)?；蜻h(yuǎn)低于上述測算。

第二，銀行資源分布與區(qū)域債務(wù)風(fēng)險呈非對稱性，弱區(qū)域通過銀行貸款置換化解債務(wù)難度相對較大。全國性銀行資源主要集中于經(jīng)濟(jì)財政實力較強的省份，其中廣東、北京、江蘇、上海、浙江五省市資產(chǎn)占比超過五成，高于上述地區(qū)隱性債務(wù)合計比例；部分西部省份，如貴州、廣西等，全國性銀行資產(chǎn)及網(wǎng)點分布均較低，且與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，其城農(nóng)商行資質(zhì)也相對較差，對債務(wù)化解貢獻(xiàn)或較有限。從風(fēng)險來看，西部地區(qū)部分省份風(fēng)險較高，尤其是貴州。在部分弱區(qū)域銀行資源較少但債務(wù)規(guī)模較高、風(fēng)險較大的背景下，通過銀行進(jìn)行債務(wù)重組的難度較高，是推動銀行貸款置換進(jìn)一步開展的另一重硬性約束。

第三，部分地區(qū)債務(wù)風(fēng)險高，優(yōu)質(zhì)銀行深度參與意愿不足，重組博弈難度較大。債務(wù)重組本質(zhì)上是將風(fēng)險從企業(yè)向商業(yè)銀行進(jìn)行轉(zhuǎn)移，短期內(nèi)商業(yè)銀行監(jiān)管指標(biāo)會有所惡化。因此，部分資質(zhì)相對較差的銀行或難以承受債務(wù)重組帶來的利潤損失及不良風(fēng)險，優(yōu)質(zhì)銀行或更具備參與貸款置換的能力。但同時，對于部分債務(wù)風(fēng)險相對較高地區(qū)而言，銀行貸款置換意味著其未來要承擔(dān)更高風(fēng)險，且存在超長時間展期、大幅壓降利率的可能，盈利需求及風(fēng)險考慮下商業(yè)銀行深度參與債務(wù)重組意愿或不足，疊加地方政府對優(yōu)質(zhì)全國性銀行協(xié)調(diào)能力相對較弱，重組博弈難度較大。此外，政府性債務(wù)涉及范圍廣且程度深，尤其是弱區(qū)域，債務(wù)重組往往需要涉及多家商業(yè)銀行，協(xié)商時間或較長，會進(jìn)一步加大博弈難度。

關(guān)于穩(wěn)妥推進(jìn)商業(yè)銀行參與政府性債務(wù)重組的建議

在壓實地方政府化債主體責(zé)任的前提下，商業(yè)銀行參與化債應(yīng)遵循非必要不推進(jìn)的原則，以風(fēng)險相對較高、債務(wù)滾續(xù)更為承壓的地區(qū)為主謹(jǐn)慎開展，可選擇具有一定收益的債務(wù)類型，減少與化債資金成本的錯配及銀行經(jīng)營風(fēng)險。同時，政策層面應(yīng)進(jìn)一步完善制度保障，適當(dāng)加大資金支持。此外，銀行自身也應(yīng)注重風(fēng)險控制，審慎考慮是否參與化債，并合理設(shè)計重組方案，避免風(fēng)險傳導(dǎo)及擴(kuò)散。

銀行參與化債須在壓實地方政府責(zé)任及非必要不推進(jìn)等前提下，以局部為主謹(jǐn)慎開展

由于地方政府性債務(wù)規(guī)模較高而銀行資金較為有限，且全國性推廣對銀行影響較大，也易產(chǎn)生道德風(fēng)險，因此商業(yè)銀行參與債務(wù)重組應(yīng)在局部區(qū)域謹(jǐn)慎、有序推進(jìn)，選擇風(fēng)險較高區(qū)域且具有一定重要性、收益性的債務(wù)進(jìn)行重組，將有限的資金用到“刀刃”上。一方面，須在壓實地方政府化債主體責(zé)任的前提下，重點支持部分流動性更為承壓區(qū)域的債務(wù)重組。對于自身能夠較好地實現(xiàn)債務(wù)滾續(xù)的區(qū)域，須依靠地方政府自身進(jìn)行化債；對于債務(wù)風(fēng)險較高、面臨較大流動性問題的地區(qū)，如山東、貴州、天津、湖南、重慶等，以及財政經(jīng)濟(jì)實力較弱，依靠自身難以化債的地區(qū)，如遼寧、黑龍江等，銀行資金可予以重點支持，避免流動性及財政資金周轉(zhuǎn)問題而引發(fā)的區(qū)域性、局部性風(fēng)險傳染及擴(kuò)散。另一方面，考慮銀行資金成本及監(jiān)管要求，債務(wù)重組類型或須具有一定收益。根據(jù)測算，若承擔(dān)5萬億元（約占隱債規(guī)模的10%）債務(wù)重組，并假設(shè)原債務(wù)成本為7%，那么在滿足凈息差不低于1.8%、ROA不低于0.5%的前提下，最低發(fā)放貸款利率為3%，若進(jìn)一步考慮銀行資質(zhì)差異，部分地區(qū)最低利率或高于3%。因此，商業(yè)銀行參與債務(wù)重組可優(yōu)先選擇信用資質(zhì)相對較好且具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的企業(yè)或項目，例如交通、水利等領(lǐng)域的債務(wù)，即使置換風(fēng)險較高、項目收益相對較低的債務(wù)，也應(yīng)注重置換規(guī)模及風(fēng)險控制，切勿過度影響銀行日常經(jīng)營。

完善制度保障加強銀行資源協(xié)調(diào)，適當(dāng)加大資金支持力度

目前商業(yè)銀行參與債務(wù)重組面臨參與意愿不足、銀行資源與區(qū)域債務(wù)風(fēng)險不匹配等制約，仍須更高行政級別甚至中央層面進(jìn)一步完善相關(guān)制度保障，協(xié)調(diào)銀行等金融資源以推動地方債務(wù)化解順利進(jìn)行。中央層面，可針對重點區(qū)域進(jìn)一步出臺支持降息展期等相關(guān)文件，為地方債務(wù)化解提供良好的政策環(huán)境，引導(dǎo)全國性銀行資金予以適當(dāng)傾斜；地方層面，各級政府也須進(jìn)一步摸清區(qū)域債務(wù)風(fēng)險及可動用的銀行資源，并以此為基礎(chǔ)完善化債具體措施，在不引發(fā)銀行風(fēng)險的前提下，協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)劂y行積極參與債務(wù)重組，推動債務(wù)化解進(jìn)程。同時，銀行參與債務(wù)化解需要較為充足的資金支持，后續(xù)或須進(jìn)一步出臺相關(guān)政策為商業(yè)銀行提供長期穩(wěn)定的低成本資金來源：一是研究發(fā)行政府債券補充化債銀行資本金的可行性。一方面，可適當(dāng)擴(kuò)大專項債補充銀行資本金范圍，將部分參與債務(wù)置換但面臨資本約束的銀行納入專項債支持范圍；另一方面，可參考特別國債1998年首次新發(fā)用途，增發(fā)特別國債為化債銀行提供資本金。二是探索建立相關(guān)專項支持計劃的可能性。近期媒體表示央行或?qū)⒃O(shè)立應(yīng)急流動性金融工具（SPV），由主要銀行參與，并通過這一工具為城投提供低成本、長期限流動性支持，政策層面對化債資金支持力度或?qū)⒓哟?。事實上，筆者自2023年初起多次提到，央行可研究設(shè)立特殊專項計劃為化債銀行提供低成本資金支持：一是參考保交樓貸款支持計劃或小微企業(yè)貸款支持工具，以先貸后借的方式為商業(yè)銀行提供低息甚至免息資金，商業(yè)銀行在進(jìn)行貸款置換后，向央行申請資金支持，對于符合要求的貸款，央行予以一定比例資金支持。二是對于參與重點區(qū)域存量貸款展期的銀行，可研究按展期貸款的固定比例（參考普惠小微企業(yè)貸款延期支持工具可設(shè)置1%）予以激勵的可行性，從而提高銀行參與積極性，并在一定程度上維護(hù)銀行經(jīng)營的穩(wěn)定性。三是持續(xù)為地方債務(wù)風(fēng)險化解提供低利率環(huán)境。若整體利率較高，銀行或面臨更大的負(fù)債成本約束，以低利率貸款置換高利率債務(wù)的意愿及能力均不足，即使部分優(yōu)質(zhì)銀行能夠參與債務(wù)置換，對其經(jīng)營損害也較大，不利于長期穩(wěn)定健康的發(fā)展。因此，須持續(xù)為債務(wù)重組創(chuàng)造低利率環(huán)境，或通過繼續(xù)引導(dǎo)降低銀行存款利率、降低政策利率等，為貸款置換提供更多空間。

審慎選擇銀行并合理設(shè)計重組方案，部分弱資質(zhì)平臺債務(wù)重組可由政策性銀行等大行牽頭

銀行參與地方債務(wù)化解的本質(zhì)是將短期限高息債務(wù)置換為長期限低息貸款，從長期看基本可實現(xiàn)保本微利，但短期內(nèi)對銀行的資金規(guī)模、經(jīng)營效益等均會產(chǎn)生較大影響，造成銀行的相關(guān)監(jiān)管指標(biāo)進(jìn)一步惡化，部分銀行由于資本不足、凈息差壓力較大等，或不能深度參與債務(wù)重組，如陜西、河南、甘肅等地，僅考慮上市城農(nóng)商行凈息差，幾乎沒有可動用的銀行資源。出于金融系統(tǒng)穩(wěn)定性考慮，須審慎選擇商業(yè)銀行參與債務(wù)重組，以優(yōu)質(zhì)銀行作為化債主力。具體而言，對于現(xiàn)金流較為穩(wěn)定、資質(zhì)相對較好的企業(yè)，可由國有大行、股份行、優(yōu)質(zhì)區(qū)域性銀行與企業(yè)單獨推進(jìn)債務(wù)重組，就當(dāng)前債務(wù)進(jìn)行展期或置換；對于風(fēng)險相對較高但具有區(qū)域重要性的企業(yè)，可由政策性銀行或國有大行牽頭，以銀團(tuán)形式進(jìn)行債務(wù)重組，避免債務(wù)風(fēng)險集中而引發(fā)銀行經(jīng)營危機的可能性。同時，須在防風(fēng)險的前提下根據(jù)企業(yè)特點設(shè)計重組方案，合理安排企業(yè)還款防范償付風(fēng)險，考慮到當(dāng)前企業(yè)資金壓力較大，可采用“先低后高”的還款模式，即在償付期限內(nèi)，約定初期設(shè)置較低的還貸金額，后期還貸金額逐步增加直至按時足額還清；對償付風(fēng)險較大、可能形成關(guān)注類或不良類貸款的企業(yè)，須持續(xù)監(jiān)測企業(yè)經(jīng)營及還款能力，并提前做好預(yù)案。此外，必要時可建立針對債務(wù)重組的貸款風(fēng)險補償機制，即若參與債務(wù)重組的資金發(fā)生損失，可通過償債基金、財政補貼等方式，對發(fā)生損失的部分予以適當(dāng)補償，如可設(shè)定對重組貸款損失的1%～3%予以補償，提高商業(yè)銀行參與積極性的同時有效降低銀行不良風(fēng)險。

（袁海霞為中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司研究院執(zhí)行院長、財政部政府債務(wù)咨詢專家；汪苑暉為中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司研究院副總監(jiān)；王晨為中誠信國際信用評級有限責(zé)任公司研究院研究員。本文編輯/孫世選）