強(qiáng)化約束機(jī)制建設(shè) 防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府財(cái)政困難，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要工作。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對維護(hù)財(cái)政安全、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等具有重要意義。地方政府債務(wù)問題不斷積累，反復(fù)化解，需要治標(biāo)，更要治本。從長遠(yuǎn)考慮，需要強(qiáng)化約束機(jī)制建設(shè)，不斷推進(jìn)自我約束和市場約束，積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府債務(wù)是由有財(cái)政收入的地方政府或公共機(jī)構(gòu)發(fā)行，以地方政府信用為基礎(chǔ)，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提，為地方公共事業(yè)建設(shè)籌集社會資金的債務(wù)憑證。2015年1月1日正式實(shí)施的新預(yù)算法為地方政府舉債提供了法律支撐。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，地方政府財(cái)政困難，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已成為防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的一項(xiàng)重要工作。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對維護(hù)財(cái)政安全、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長等具有重要意義。一直以來，黨中央高度重視地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作。自2015年開始，我國通過債務(wù)置換等方式積極推進(jìn)債務(wù)化解。2023年7月24日，中共中央政治局召開會議，強(qiáng)調(diào)要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案。根據(jù)財(cái)政部官網(wǎng)公開數(shù)據(jù)，截至2023年6月末，全國地方政府債務(wù)余額為377999億元。地方政府債務(wù)問題不斷積累，反復(fù)化解，需要治標(biāo)，更要治本。從長遠(yuǎn)考慮，需要強(qiáng)化約束機(jī)制建設(shè)，不斷推進(jìn)自我約束和市場約束，積極穩(wěn)妥防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

強(qiáng)化政府主體約束機(jī)制建設(shè)

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事關(guān)國家安全和金融安全，是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展必須跨越的重大關(guān)口，要切實(shí)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防范化解目標(biāo)，必須不斷強(qiáng)化中央政府和地方政府約束機(jī)制建設(shè)，明確中央政府與地方政府在一定時間內(nèi)都是有限政府，承擔(dān)有限責(zé)任，實(shí)現(xiàn)有限目標(biāo)的職能定位，充分發(fā)揮地方政府的主體作用，扎實(shí)推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解工作。

強(qiáng)化中央政府約束機(jī)制建設(shè)。一是由中央政府承擔(dān)的事項(xiàng)，要劃清事權(quán)關(guān)系。中央政府要劃清事權(quán)關(guān)系，明確中央政府與地方政府的事權(quán)邊界，需要由中央政府承擔(dān)的事項(xiàng)，費(fèi)用由中央政府來承擔(dān)。比如，國防、外交及中央國家機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)，都須由中央政府來承擔(dān)。二是由中央政府出資，地方政府具體落實(shí)事項(xiàng)，財(cái)權(quán)與事權(quán)要相匹配。中央政府要劃清與地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任。由中央政府出資，實(shí)際落實(shí)需要地方政府承擔(dān)的事項(xiàng)，中央政府要明確具體的事項(xiàng)要求，并為地方政府配足資金。比如在防疫、扶貧、醫(yī)療、教育、公路及鐵路主干道等全國性公共產(chǎn)品等方面，中央政府要通盤考慮，統(tǒng)一謀劃，積極為地方政府提供足夠的資金支持。三是對于地方性公共產(chǎn)品，中央政府不應(yīng)該有明確約束性要求。對于地方性公共產(chǎn)品，且在地方政府財(cái)權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，須由地方政府承擔(dān)相關(guān)經(jīng)費(fèi)。中央政府對地方性公共產(chǎn)品不應(yīng)該有約束性指標(biāo)要求，要讓地方政府根據(jù)自身發(fā)展的戰(zhàn)略定位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要與財(cái)力狀況來統(tǒng)籌。比如地方城市建設(shè)具體投入多少資金，建設(shè)到什么程度，要讓地方政府自主決策。同時，中央政府只能對地方提出原則性、導(dǎo)向性要求。比如，在地方經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)等方面，中央政府不能強(qiáng)制要求地方在一定時間內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長達(dá)到某個水平、須解決多少人的就業(yè)問題等。此外，中央各個部門同樣不能強(qiáng)制給地方政府下達(dá)指標(biāo)要求，特別是在擴(kuò)大投資、推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，中央政府各管理部門不能強(qiáng)制要求地方報(bào)項(xiàng)目，以免增加地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。

強(qiáng)化地方政府約束機(jī)制建設(shè)。作為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任主體，地方政府要以收定支，嚴(yán)格按照自身財(cái)力決定支出，有多少錢辦多少事，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與債務(wù)水平相協(xié)調(diào)。特別是對于地方性公共產(chǎn)品，比如在市政建設(shè)、鄉(xiāng)村建設(shè)等方面要杜絕面子工程、政績工程。一是理清政府與市場的關(guān)系。要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，這是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。地方政府要努力打造市場化、法治化、國際化的營商環(huán)境，充分激發(fā)各類市場主體活力，讓更多的企業(yè)愿意在當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)，不斷增強(qiáng)發(fā)展動力，促進(jìn)國有企業(yè)、民營企業(yè)及外資企業(yè)等各類企業(yè)主體公平競爭和良性發(fā)展。二是增強(qiáng)憂患意識。當(dāng)前及今后一段時間，隨著各種不確定性因素的增多，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將不斷凸顯。地方政府要增強(qiáng)憂患意識，樹立總體國家安全觀，從國家安全的角度來考慮地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，強(qiáng)化主體責(zé)任。一旦出現(xiàn)地方57b103c5072e2f41d20b5ab5c49edb98d9609a1a47a898413ff2ead60e9a5900政府債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)，地方政府應(yīng)通過壓縮地方財(cái)政預(yù)算開支，縮減“三公經(jīng)費(fèi)”，精減地方公務(wù)員、公益類事業(yè)單位人員編制，減少公用事業(yè)補(bǔ)貼等途徑，堅(jiān)持過緊日子、苦日子，騰出更多財(cái)政資金，支持地方保基本民生、保市場主體。三是強(qiáng)化責(zé)任意識。地方政府要強(qiáng)化主體責(zé)任意識，切實(shí)將防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)落到實(shí)處。地方政府要統(tǒng)籌各類資金、資產(chǎn)、資源和各類支持性政策措施，妥善化解存量債券風(fēng)險(xiǎn)。同時要嚴(yán)控增量債務(wù)，加強(qiáng)投資項(xiàng)目管理，做好自身財(cái)政承受力評估，尤其在開展新項(xiàng)目建設(shè)中要量力而為，嚴(yán)禁舉債建設(shè)形象工程、政績工程及與當(dāng)?shù)刎?cái)力不匹配的項(xiàng)目。

強(qiáng)化市場主體約束機(jī)制建設(shè)

近年來，隨著地方政府債務(wù)的不斷積累，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益迫切。從參與主體來看，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的形成既有中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾，也有城投平臺公司及金融機(jī)構(gòu)等市場主體監(jiān)管不到位的因素。防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需要切實(shí)增強(qiáng)市場主體的自我約束，充分發(fā)揮市場主體在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。

強(qiáng)化城投平臺公司約束機(jī)制建設(shè)。2009年以來，為應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行的巨大壓力，各地城投平臺公司大量涌現(xiàn)，城投平臺公司債務(wù)迅速擴(kuò)張。近年來，隨著城投平臺公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力加大，積極推進(jìn)城投平臺公司市場化分類轉(zhuǎn)型，通過市場化手段助力其建立健全產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度非常迫切。一是理清權(quán)責(zé)利關(guān)系。特別是要理清地方政府、相關(guān)行業(yè)主管部門與城投平臺公司的權(quán)責(zé)利關(guān)系。就地方政府而言，應(yīng)該轉(zhuǎn)變身份，從事無巨細(xì)的管理者轉(zhuǎn)變成股東，在市場化、法治化框架下助力城投平臺公司做強(qiáng)做優(yōu)，規(guī)范城投平臺公司所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與市場的分離。就城投平臺公司而言，要按照《公司法》等法律法規(guī)賦予的相關(guān)權(quán)限，轉(zhuǎn)型為實(shí)體公司，根據(jù)經(jīng)營收入承擔(dān)與之相匹配的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，自主經(jīng)營、自主決策、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)利對等。二是建立市場化運(yùn)營機(jī)制。城投平臺公司要真正按照市場化機(jī)制運(yùn)營，以市場化手段，實(shí)現(xiàn)自身商業(yè)可持續(xù)發(fā)展。大力發(fā)展市場化主營業(yè)務(wù)，提供市場化產(chǎn)品與服務(wù)，且其提供的產(chǎn)品與服務(wù)的價(jià)格、數(shù)量及范圍等都由市場決定。尤其是對于地方性公共產(chǎn)品，地方政府不能依托城投平臺公司提供融資支持。三是建立科學(xué)的內(nèi)控制度。城投平臺公司要構(gòu)建科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)，合理設(shè)置公司內(nèi)部機(jī)構(gòu)與崗位，確定自身定位，明確機(jī)構(gòu)與崗位職責(zé)及相互之間的關(guān)系，不斷優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程與管理體系，激發(fā)內(nèi)生經(jīng)營活力。形成完善、嚴(yán)密的內(nèi)部審計(jì)制度，建立有效的激勵與約束機(jī)制，搭建科學(xué)的預(yù)算管理體系、業(yè)績考核體系，推動城投平臺公司健康發(fā)展。

強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)約束機(jī)制建設(shè)。就銀行資產(chǎn)端來看，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持有大量的地方政府債券。同時，銀行貸款是城投平臺公司獲得融資的主要方式之一。城投平臺公司貸款金額大且有地方政府信譽(yù)背書，深受金融機(jī)構(gòu)尤其是中小銀行機(jī)構(gòu)的青睞。因此，在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過程中，須強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)約束機(jī)制建設(shè)。一是理清地方政府與地方中小法人金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系?！吨腥A人民共和國商業(yè)銀行法》第四條規(guī)定，商業(yè)銀行以安全性、流動性、效益性為經(jīng)營原則，實(shí)行自主經(jīng)營、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束。商業(yè)銀行依法開展業(yè)務(wù)，不受任何單位和個人的干涉。因此，地方政府無論是否擁有股權(quán)，無論是大股東還是小股東，都不得干預(yù)地方中小法人金融機(jī)構(gòu)的市場化運(yùn)營，更不得要求地方中小法人金融機(jī)構(gòu)為不符合支持條件的客戶發(fā)放貸款。地方中小法人金融機(jī)構(gòu)應(yīng)在市場化法治化原則下，積極為地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供融資支持，不得違規(guī)為地方性公共產(chǎn)品融資。二是完善公司治理和內(nèi)控機(jī)制建設(shè)。金融機(jī)構(gòu)要深入整治股權(quán)與關(guān)聯(lián)交易亂象，完善大股東行為約束機(jī)制，健全中小股東權(quán)益保障機(jī)制，切實(shí)規(guī)范股東行為。著力加強(qiáng)機(jī)構(gòu)董事、監(jiān)事和高管人員履職行為規(guī)范，不斷提高董事會獨(dú)立性和專業(yè)性，做實(shí)監(jiān)事會職能，明確高管人員職責(zé)。建立健全激勵約束機(jī)制，強(qiáng)化利益相關(guān)者權(quán)益保護(hù)，不斷提升公司治理的規(guī)范性、有效性。三是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。金融機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化地方政府債務(wù)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別、計(jì)量、評估與控制，做好貸前、貸中及貸后風(fēng)險(xiǎn)管理。深入分析信用風(fēng)險(xiǎn)、流動性風(fēng)險(xiǎn)、聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)、集中度風(fēng)險(xiǎn)等可能給金融機(jī)構(gòu)帶來的不良影響，積極開展重點(diǎn)客戶情景分析和壓力測試，并將測試結(jié)果應(yīng)用于風(fēng)險(xiǎn)管理之中。四是強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管。加強(qiáng)監(jiān)管協(xié)同，相關(guān)金融管理部門要統(tǒng)一監(jiān)管口徑和制度安排，堅(jiān)決消除監(jiān)管盲區(qū)，理清各自職責(zé)與邊界，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管“全覆蓋、無例外”。強(qiáng)化中央與地方監(jiān)管協(xié)同，完善工作機(jī)制，避免地方政府對金融監(jiān)管的不當(dāng)干預(yù)。夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)，搭建跨部門的數(shù)據(jù)共享平臺，完善地方政府隱性債務(wù)監(jiān)測體系，提升監(jiān)管的前瞻性、精準(zhǔn)性、有效性。

強(qiáng)化金融市場約束機(jī)制建設(shè)

有效的金融市場約束有助于促進(jìn)城投平臺公司、金融機(jī)構(gòu)等地方政府債券市場參與主體更加穩(wěn)健地經(jīng)營、審慎地決策，并依托自身核心競爭力得以生存與發(fā)展。因此，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)除了需要政府與市場主體的自我約束之外，強(qiáng)化對金融市場的約束同樣必不可少。

提升風(fēng)險(xiǎn)定價(jià)市場化水平。一是打破剛性兌付慣性思維。由地方政府擔(dān)保的平臺債務(wù)隱含著“剛性兌付”，金融市場主體出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和利益的考慮傾向于為其提供融資。2014年9月，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》明確提出剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務(wù)。因此，對于地方城投平臺公司發(fā)行的債券，地方政府不能提供擔(dān)保，要切實(shí)打破剛性兌付思維，充分發(fā)揮城投平臺公司債券的市場化處置風(fēng)險(xiǎn)能力。二是完善定價(jià)機(jī)制。當(dāng)前，在地方政府的隱性背書下，城投平臺公司債券的評級結(jié)果較為集中，導(dǎo)致債券發(fā)行定價(jià)同質(zhì)化，難以準(zhǔn)確反映不同發(fā)債主體或不同項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)狀況，容易扭曲市場信號，積累風(fēng)險(xiǎn)。近年來，隨著城投平臺公司發(fā)債規(guī)模的擴(kuò)大，不同城投平臺公司的經(jīng)營狀況、現(xiàn)金流、資產(chǎn)質(zhì)量與債務(wù)償付能力等方面的差距對發(fā)行定價(jià)的影響越來越大，因此要充分發(fā)揮市場在資源配置中的作用，促進(jìn)不同城投平臺公司發(fā)行的債券充分反映地區(qū)差異、企業(yè)發(fā)展差異與項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)收益水平。三是優(yōu)化市場環(huán)境。要營造風(fēng)清氣正的市場環(huán)境，真正杜絕干預(yù)和窗口指導(dǎo)，對以非市場化方式干預(yù)債券發(fā)行的腐敗行為，給以嚴(yán)厲懲罰與打擊。

優(yōu)化信用評價(jià)制度。信用評級是金融市場的常用工具之一?？陀^、中立、公正的信用評級有助于提高投資者信心，促進(jìn)債券市場良性發(fā)展。信用評級的目的在于盡可能全面、客觀、準(zhǔn)確地揭示債券發(fā)行主體的風(fēng)險(xiǎn)狀況與信用質(zhì)量，從而盡可能減少金融市場信息不對稱。為推進(jìn)債券市場健康發(fā)展，信用評級機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)遵循獨(dú)立、客觀、公正和審慎性原則從事信用評價(jià)業(yè)務(wù)，對于城投平臺公司的信用評價(jià)要充分考慮公司的償債能力、經(jīng)營狀況、資產(chǎn)質(zhì)量、公司治理、內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)管理等因素，不得將城投平臺公司的企業(yè)信用與地方政府信用掛鉤。同時，信用評級機(jī)構(gòu)要持續(xù)完善評級技術(shù)與方法，準(zhǔn)確反映市場主體的信用風(fēng)險(xiǎn)和債項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮信用評價(jià)的風(fēng)險(xiǎn)揭示與預(yù)警功能，切實(shí)提升評級質(zhì)量。各市場參與主體要正確認(rèn)識評級機(jī)構(gòu)的市場定位，減少對評級機(jī)構(gòu)的干預(yù)，為評級機(jī)構(gòu)發(fā)揮應(yīng)有功能創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，推動評級行業(yè)賦能債券市場高質(zhì)量發(fā)展。要不斷加大我國信用評級的行業(yè)自律體系建設(shè)，加快法律法規(guī)的制定與完善，嚴(yán)厲打擊信用評級機(jī)構(gòu)的不誠信行為。

完善外部審計(jì)和信息披露機(jī)制。完善的外部審計(jì)和信息披露機(jī)制有助于降低債券發(fā)行主體融資成本，保護(hù)投資者合法權(quán)益，提升債券市場流動性，防范債券市場風(fēng)險(xiǎn)。為此，政府部門、會計(jì)師事務(wù)所及信息披露平臺等多方要共同努力。業(yè)務(wù)主管部門要進(jìn)一步加強(qiáng)信息披露制度建設(shè)，制定一套內(nèi)容全面的信息披露制度體系，并對地方政府債券、城投平臺公司債券信息披露做出明確規(guī)定。相關(guān)監(jiān)管部門要細(xì)化信息披露內(nèi)容，針對不同債券的特點(diǎn)，實(shí)施差異化的信息披露要求，提升披露內(nèi)容的全面性和精準(zhǔn)性，比如針對一般債券可以完善發(fā)債主體的財(cái)務(wù)狀況、地區(qū)發(fā)展相關(guān)的信息；針對專項(xiàng)債券可以完善項(xiàng)目經(jīng)營情況、收入償還債務(wù)情況等信息；針對城投平臺公司債券，可以完善發(fā)債主體的主營業(yè)務(wù)市場化情況等信息。會計(jì)師事務(wù)所等第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格查賬，提升審計(jì)質(zhì)量，確保債券發(fā)行主體提供真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息。地方政府債券信息公開平臺應(yīng)充分利用科技手段，加強(qiáng)系統(tǒng)自動化建設(shè)，構(gòu)建統(tǒng)一的信息披露電子報(bào)送體系，提升信息披露的一致性和可比性。

（趙琴琴為原中國銀保監(jiān)會博士后。本文僅為作者個人觀點(diǎn)，不代表所在單位意見。本文編輯/秦婷）