地方債的原因和正確解決思路

本文對中國和西方的政府債歷史進行了比較分析。本文指出，地方政府和財政直接介入具體經(jīng)營活動是地方債務(wù)形成的主要原因。從根本上防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險的正確解決思路是，讓政府回歸本源，解除或減輕地方政府辦企業(yè)上項目任務(wù)，讓金融、民間和市場致力于經(jīng)濟發(fā)展。

新中國政府債大致經(jīng)歷了幾個階段：中央政府公債→既無外債又無內(nèi)債→國債→國債列入預(yù)算、地方政府債務(wù)放任→國債列入預(yù)算、地方政府債務(wù)規(guī)模由中央控制。由于個別地方放任期產(chǎn)生的債務(wù)存量規(guī)模過大，同時后續(xù)償債能力嚴重不足，所以，個別地方政府存在“爆雷”風(fēng)險。地方債演變成一個比較嚴重的、廣泛關(guān)注的財政經(jīng)濟問題甚至社會政治問題！

本文擬從三個方面展開分析，試圖找準原因，提出解決辦法。

中西方政府債歷史現(xiàn)象比較分析

由于文化習(xí)俗差異和政治邏輯差異，某些國家比如西歐國家的歷史金融現(xiàn)象在另一些國家比如古代中國看來是不可思議的！

國王向臣民借債而且利率相當高！例如英國的威廉三世向倫敦金匠們借款，利率達30%。這在信奉“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的中國古人看來絕對不可思議。

債券起源很早。古希臘、古羅馬、古巴比倫都有債券發(fā)行和轉(zhuǎn)讓史，而且，綿延不斷、歷久不衰。國王或政府向富人、臣民借錢并承諾還本付息或轉(zhuǎn)為年金之類永續(xù)債似乎司空見慣、習(xí)以為常。

相反，在中國古代，一直是政府向臣民貸款貸物并收取相對低的利息。相對誰呢？相對民間高利貸。所以，政府主持借貸在中國往往被認為是仁政和善舉。至于反向操作——皇帝向臣民借錢、政府向民間借錢這事在中國簡直聞所未聞；用稅收或特權(quán)作抵押更是驚世駭俗乃至大逆不道。

為什么會出現(xiàn)這種截然不同的情況？債券背后的政治經(jīng)濟邏輯是什么？

債券，是借貸合同的一種，是契約的一種。債券體現(xiàn)的是平等、自愿，是權(quán)利與義務(wù)的對等，盡管在歐洲債券史上也有強制認購和攤派發(fā)行個別現(xiàn)象。債券反映的是產(chǎn)權(quán)意識和私有財產(chǎn)不可侵犯原則。在歐洲，即使是黑暗的中世紀，這些都是不證自明的。

古代中國社會是私有制社會，私有財產(chǎn)在民間是得到尊重的、不可侵犯的，經(jīng)濟金融活動在民間也是平等的、自愿的。但是在皇權(quán)和政權(quán)面前，老百姓始終是卑微的，財產(chǎn)乃至生命是不安全的，朝野是不平等的?！笆职盐臅诜Q敕”——他的是他的，你的也是他的。 官府弄點錢財還用得著向子民出具借據(jù)？橫征暴斂不行？否則躲進山里的老太太的哭訴怎么會讓孔子感嘆“苛政猛于虎”呢；強買強賣不行？否則“兩鬢蒼蒼十指黑”的賣炭翁怎么會給白居易那么大的心理沖擊呢；抄家不行？“陋室空堂，當年笏滿床；衰草枯楊，曾為歌舞場……金滿箱，銀滿箱，展眼乞丐人皆謗?！睘E鑄濫發(fā)貨幣巧取潛奪不行？王茂蔭之所以受到笞刑，“殊屬不識大體”?？傊?，官府搜刮民財?shù)姆绞椒椒ê芏?。向老百姓借債并承諾償還、承諾回報太麻煩！太憋屈！太傷自尊！太不成體統(tǒng)！不到萬不得已不為也。所以政府債、公債等需要的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)和文化背景在古代中國不具備，債券的內(nèi)在邏輯不成立也不允許成立。中國最后一個封建王朝清朝打破歷朝傳統(tǒng)首次舉債發(fā)債這一史實即發(fā)生在內(nèi)憂外患加劇、皇權(quán)喪落近于失控、民主革命方興未艾之時，具體是在1894年。清政府為支付甲午戰(zhàn)爭開銷，責(zé)成戶部向商賈發(fā)行債券，時稱“息借商款”，總額約1100萬兩白銀。

借債并不可恥，可恥的是沒有債權(quán)債務(wù)意識，賴債、逃債甚至廢債。西歐債券史源遠流長，但債信一直不錯。即使一時還本付息困難，也絕不逃廢。永續(xù)債、年金就是這么產(chǎn)生的。中國政府債、公債出現(xiàn)很晚，但清政府、北洋軍閥、民國政府都存在逃廢行為。只有新中國，人民政府發(fā)行的債券，信譽一流！目前，地方債規(guī)模大，個別地方償還困難，但也沒有地方政府宣布“破產(chǎn)”；有協(xié)商延期、降息的，沒有明確拒絕償還的！

地方政府和財政直接介入具體經(jīng)營活動是其債務(wù)形成的主要原因

在中國傳統(tǒng)經(jīng)濟管理思想里，政府角色扮演一直有爭論。當權(quán)的如商鞅、管仲、桑弘羊、王安石等都是政府派，主張政府、財政深度介入經(jīng)濟直至躬自經(jīng)營，并美其名曰國不加賦而用足；而在野的或靠邊站的如司馬遷、卜式、文學(xué)賢良、司馬光、梁啟超等都是自由派，相信市場，鼓勵民間自由競爭。《史記·平準書》有段記載：“是歲小旱，上令官求雨，卜式言曰：縣官當食租衣稅而已，今弘羊令吏坐市列肆，販物求利。烹弘羊，天乃雨。”簡言之，財政供養(yǎng)政府，政府不能從事經(jīng)營活動。司馬遷稱之為不與民爭利?！肮噬普咭蛑?，其次利道之，其次教誨之，其次整齊之，最下者與之爭?！保ā妒酚洝へ浿沉袀鳌罚╋@然，司馬遷反對政府直接經(jīng)商辦企業(yè)?？上В袊鴼v史上自由經(jīng)濟思想很少成為經(jīng)濟政策制定的依據(jù)。政府及其財政在古代中國極其強勢！

大家知道，西方財政史實際上是一部“吃飯財政”史，象卜式說的，即保政府和軍隊開支，始終有嚴格的預(yù)算和批準程序。政府和國王基本上沒有隨意開征稅費的權(quán)力。因此一旦捉襟見肘，只能向富人舉借或向商業(yè)金融機構(gòu)融資，以年金、稅收甚至行政權(quán)利轉(zhuǎn)讓作抵押，這無疑客觀上促進了金融業(yè)的發(fā)展。而中國古代財政史實質(zhì)上是一部巧取豪奪、為所欲為的歷史?；实酆统⒏挥刑煜?。他的是他的，你的也是他的。談不上、用不著任何借貸。官府不允許商業(yè)金融組織自由成立、壯大，更不允許商人崛起乃至與官府平起平坐、討價還價！這無疑毀壞了金融業(yè)產(chǎn)生和發(fā)展的土壤。剩下的民間金融空間，官府也不斷擠壓和抑制，并且站在扶危濟困的道德制高點上。實際情形是，政府放貸意在與民爭利，作為財政增收的方式方法之一?？v觀古代中國，一是財政金融化（官府拿財政結(jié)余放貸） ，二是金融財政化（利息收入納入財政收入）。對中國古代政府來說，財政工具比金融工具更好用，作用更直接，效果更明顯，更能體現(xiàn)威權(quán)！由于財政的背后是權(quán)力，體現(xiàn)的是政府意志；金融的背后是市場，體現(xiàn)的是市場力量，所以古代中國與西方相反，乃是強財政、弱金融。

然而改革開放以后，中國開始強調(diào)金融的作用。地方政府原本不可以舉債，后來放開了乃至一定程度上失控了。地方政府不僅可以像古代中國政府那樣拿財政結(jié)余的錢辦企業(yè)、上項目、放貸款，而且可以像西方政府那樣舉債卻不像人家那樣嚴格預(yù)算約束、用途管理和絕對維持債信。于是，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)政績觀出現(xiàn)偏差，急功近利，債臺便高筑起來了。

回歸本源：穩(wěn)定靠政府和財政，發(fā)展靠市場和金融

解除或減輕地方政府辦企業(yè)上項目任務(wù)，讓金融、民間和市場致力于經(jīng)濟發(fā)展，釜底抽薪從根本上防范和化解地方債務(wù)風(fēng)險。

政府致力于社會穩(wěn)定和公平，財政是政府的“錢袋子”，為穩(wěn)定與公平服務(wù)?！俺燥堌斦钡恼f法很形象也很對。經(jīng)商辦企業(yè)、直接從事經(jīng)營活動絕對不是政府和財政的主責(zé)主業(yè)。經(jīng)濟發(fā)展主要靠市場、金融和民間力量，經(jīng)濟活動講的是效率和效益，遵循的是價值規(guī)律。況且，與龐大的金融資源相比，財政資源十分有限。從邏輯上講，財政有結(jié)余辦企業(yè)、上項目，說明應(yīng)該減稅降費。舉債辦企業(yè)、上項目可以，但必須確保這些企業(yè)和項目本身具有償付能力。實踐證明，它們通常不具備這種能力。具體原因很多，這里就不展開分析了。

既然政府和財政不能增加稅費形成財政結(jié)余經(jīng)商辦企業(yè)，也不宜超過自身或下屬企業(yè)項目預(yù)估償付能力舉債，那么最好的辦法是回歸本源、恪盡職守，退出經(jīng)營活動，解除或減輕地方辦企業(yè)上項目任務(wù)，集中精力營造良好的營商環(huán)境，發(fā)揮金融、市場和民間力量。如果一定要舉債辦企業(yè)、上項目，必須考慮財務(wù)可持續(xù)性、償付能力，將債務(wù)的規(guī)?？刂圃趦敻赌芰?nèi)。杠桿是個好東西，能撬動更重的東西，但是太重的東西不僅撬不動，而且杠桿本身會折斷。這一點不僅適用于地方政府，也適用于民營企業(yè)。民營企業(yè)債務(wù)杠桿率過高的話同樣會出現(xiàn)債務(wù)危機。換句話說，債務(wù)危機與債務(wù)人的所有制性質(zhì)沒有關(guān)系，只與償付能力有關(guān)。無論政府、央企、國企、民企、外資企業(yè)、個人，超過償付能力的舉債行為都可能導(dǎo)致債務(wù)危機。

總之，回歸本源：政府依法管理經(jīng)濟，不辦或盡可能少辦企業(yè)、上項目，無論直接、間接；財政負責(zé)公共開支籌劃，維護國家機器正常運轉(zhuǎn)，不投或盡可能少投企業(yè)和項目。如有赤字，首先應(yīng)該變賣股權(quán)，而不是舉債?；獯媪總鶆?wù)風(fēng)險的路徑也只能這樣，先變賣股權(quán)或者將存量資產(chǎn)證券化，在產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易機構(gòu)或證券二級市場轉(zhuǎn)讓、出售，以便籌集資金償還債務(wù)。如不足，仍須債新還舊一部分的話，必須納入預(yù)算，確保日后償還，堅決維護債信。至于增量債務(wù)，一定是因為非經(jīng)濟開支而不是投資辦企業(yè)上項目需要，且以一般預(yù)算收入如稅收作保。這樣地方政府既可以借債，又不會出現(xiàn)債務(wù)危機。經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)要堅決交給民營企業(yè)、金融機構(gòu)和市場。當然，杠桿要適可而止，不能無限放大。任何行業(yè)都要有資本充足率要求，20%針對的是一般實體企業(yè)和項目，風(fēng)險高的企業(yè)和項目應(yīng)該有更高的要求。否則，政府退出的企業(yè)或項目，民營企業(yè)負債經(jīng)營同樣可能發(fā)生危機。

（歐陽衛(wèi)民為中國金融學(xué)會副會長。本文編輯/孫世選）