基于城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角的農(nóng)村土地確權(quán)問題分析

摘 要：農(nóng)村土地確權(quán)是深化農(nóng)村土地制度改革的重要內(nèi)容。我國是農(nóng)業(yè)大國，土地是我國賴以生存和發(fā)展的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，新時期提升我國農(nóng)村土地確權(quán)關(guān)乎經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)展，但目前農(nóng)村土地確權(quán)工作仍存在問題，一方面是由于大環(huán)境下城鄉(xiāng)發(fā)展失衡所導(dǎo)致，另一方面受限于農(nóng)村土地效能無法得到充分利用，嚴(yán)重制約土地高效實(shí)施，因此，必須要采取積極有效的措施，全面解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角下農(nóng)村土地確權(quán)相關(guān)問題，實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用，保障農(nóng)村土地權(quán)益歸屬，營造良好農(nóng)村土地生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)失衡；農(nóng)村土地確權(quán)；權(quán)益

一、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡概述

城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡具體指城市和鄉(xiāng)村之間在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、精神文明建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施配套等方面仍然存在較大差距，全民教育、醫(yī)療、就業(yè)服務(wù)發(fā)展水平不一致；鄉(xiāng)村地區(qū)建設(shè)力度相較于城市還不夠大，基礎(chǔ)設(shè)施以及配套服務(wù)還不夠完善，普遍具有同質(zhì)化發(fā)展傾向，尤其在對產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地、人口的集聚服務(wù)力度仍需要進(jìn)一步提升，這些問題的存在，嚴(yán)重制約了國家城鄉(xiāng)一體化的持續(xù)健康發(fā)展，對加速現(xiàn)代城鎮(zhèn)化產(chǎn)生不利的影響。面對新時期城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展新任務(wù)，城市和鄉(xiāng)村發(fā)展仍存在差距，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展理念較為傳統(tǒng)落后、前瞻性不足、缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)、處理問題方式仍需提升和創(chuàng)新。在鄉(xiāng)村建設(shè)上，比如規(guī)劃設(shè)計(jì)，鄉(xiāng)村重點(diǎn)地段、重點(diǎn)工程上，還存在“規(guī)劃跟著建設(shè)走”的現(xiàn)象；比如建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)，都還存在著標(biāo)準(zhǔn)不高的問題；比如經(jīng)營方式上，城市發(fā)展依托公司化進(jìn)行發(fā)展經(jīng)營，而鄉(xiāng)村則是依托村民委員會，缺乏規(guī)范化發(fā)展經(jīng)營；比如環(huán)境整治管理上，城市依托專業(yè)環(huán)衛(wèi)公司，環(huán)境較為整潔，而鄉(xiāng)村地區(qū)環(huán)境缺乏專人監(jiān)督管理，環(huán)境問題較為突出。在社會保險上，受地區(qū)限定而標(biāo)準(zhǔn)不一，城市居民和農(nóng)村居民在社會保險享受的待遇有差距。在基礎(chǔ)實(shí)施配套服務(wù)上，城市具有高端商務(wù)、優(yōu)質(zhì)醫(yī)療以及高水平教育配套設(shè)施，而農(nóng)村地區(qū)在這些方面遠(yuǎn)不如城市。

群眾不僅是城鄉(xiāng)建設(shè)的親歷者、見證者，更是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的受益者。隨著社會的不斷進(jìn)步和群眾生活條件的改善，人民群眾的期望值會越來越高，特別是對城鄉(xiāng)建設(shè)質(zhì)量的關(guān)注也越來越高。但是由于發(fā)展的進(jìn)程不一樣，城鄉(xiāng)發(fā)展呈現(xiàn)差異化，群眾對此的關(guān)注度也越來越高?，F(xiàn)階段要解決城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的問題，首先要做的就是解決農(nóng)村集體土地確權(quán)工作，這項(xiàng)工作是深化農(nóng)村土地使用制度改革的重要基礎(chǔ)。開展農(nóng)村土地確權(quán)工作，一是通過全面查清農(nóng)村集體土地所有權(quán)及宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)屬狀況，明晰集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系等步驟，充分以確權(quán)工作提供土地確權(quán)登記、土地復(fù)墾整理、流轉(zhuǎn)等工作提供詳細(xì)信息，做好信息保障工作，為下一步做好農(nóng)村土地使用管理打下扎實(shí)的基礎(chǔ)。二是農(nóng)村土地確權(quán)工作是促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展。目前，國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展迅速，城市化發(fā)展水平日益提高，但由于受用地條件的制約，國家城鎮(zhèn)建設(shè)用地較為緊缺，土地要素得不到充分保障。并且，農(nóng)村地區(qū)宅基地布局相對不合理、土地管理混亂的問題仍然存在。農(nóng)村土地確權(quán)工作，有利于查清農(nóng)村土地的類型、布局、規(guī)模以及使用方式，有利于理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理體制，為城市提供土地要素保障，增進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城市與農(nóng)村雙向發(fā)展。三是農(nóng)村土地確權(quán)工作能夠進(jìn)一步維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村共同和諧進(jìn)步。以農(nóng)村土地確權(quán)的工作方式，將農(nóng)民與土地物權(quán)緊密聯(lián)系起來，合理劃定土地產(chǎn)權(quán)范圍，以規(guī)范有序的土地確權(quán)工作，逐步理順明確農(nóng)民與土地之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，有助于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，合理有效解決農(nóng)村土地權(quán)屬糾紛，化解基層社會矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長效發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角的農(nóng)村土地確權(quán)問題及成因

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角的農(nóng)村土地確權(quán)存在的問題

一是土地權(quán)屬調(diào)整難度大。特別是早期開展的農(nóng)村增減掛鉤項(xiàng)目，由于當(dāng)時未進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整，其新建社區(qū)所占土地由政府或者村集體組織按年度給予補(bǔ)償，現(xiàn)在對其權(quán)屬進(jìn)行調(diào)整難度較大。二是新建社區(qū)房屋分配打破村莊界限。統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一分配房屋的社區(qū)，因戶型和群眾選擇的不同，打亂了村莊界限，無法確定每個村莊安置區(qū)的具體位置，為辦理集體土地所有證和使用證帶來較大困難。三是社區(qū)公共配套土地性質(zhì)難以確認(rèn)。新建社區(qū)基本均建有公共服務(wù)設(shè)施和商業(yè)配套設(shè)施，其土地用途不屬于住宅用地，該部分土地如何確權(quán)成為難題。同時，還存在部分村集體土地與國有土地、村集體土地之間有爭議。四是耕地資源的經(jīng)濟(jì)以及政策不足。農(nóng)村土地資源帶來的經(jīng)濟(jì)效益有限，及時種植經(jīng)濟(jì)作物，尚未帶來可觀的利潤收益，土地確權(quán)政策措施并沒有根據(jù)農(nóng)村土地實(shí)際情況進(jìn)行進(jìn)一步健全完善。有些地區(qū)尚未依據(jù)中央政策要求，缺乏符合地區(qū)土地實(shí)際情況的土地確權(quán)目標(biāo)考核辦法，以及相關(guān)政策措施文件，僅僅利用土地資源的現(xiàn)有效益，缺乏相關(guān)配套保護(hù)措施，致使農(nóng)村土地確權(quán)工作混亂，損害土地資源的合法效益。由于部分耕地已經(jīng)不可種植作物，但實(shí)際情況耕地上建有建筑物以及交通等基礎(chǔ)設(shè)施，在農(nóng)村，其他用途的項(xiàng)目侵占耕地現(xiàn)象較為嚴(yán)重，因耕地帶來的收益有限，部分耕地轉(zhuǎn)化為林地、園地，耕地實(shí)際作用無法得到充分發(fā)揮，耕地資源浪費(fèi)十分嚴(yán)重。土地保護(hù)意識不足，對耕地沒有充足的認(rèn)識，給農(nóng)村土地確權(quán)工作帶來一定困難。

（二）城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角的農(nóng)村土地確權(quán)問題成因

土地保護(hù)是指保護(hù)我國國土上現(xiàn)有土地，按照嚴(yán)格保護(hù)土地、節(jié)約使用土地，統(tǒng)籌調(diào)度發(fā)展、改革現(xiàn)有不合理土地使用方式的原則，絕不突破已經(jīng)劃定的耕地保護(hù)數(shù)量，不隨意占用耕地以作它用，不得將農(nóng)用地指標(biāo)改為建設(shè)用地指標(biāo)，全方位提升土地使用效率、耕地保有量逐步增加、永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不減少，糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)連年豐收。城鄉(xiāng)發(fā)展失衡下，農(nóng)村土地得不到充分保護(hù)，耕地保護(hù)工作中耕地數(shù)量補(bǔ)償不到位、質(zhì)量控制措施落實(shí)不到位、耕地隨意侵害等問題普遍發(fā)生，占多補(bǔ)少、占優(yōu)缺乏劣、水田填充旱地等現(xiàn)象仍然存在，無法保證糧食的綜合生產(chǎn)能力穩(wěn)步增強(qiáng)。因此，國家積極實(shí)行農(nóng)村土地改革工作，逐步形成了保護(hù)更加強(qiáng)化、執(zhí)法更加流暢、管理更加高效的土地保護(hù)新局面，但是現(xiàn)階段農(nóng)村對土地保護(hù)工作認(rèn)識不到位，隨意占用耕地改建為宅基地，隨意將農(nóng)用地變更為建設(shè)用地，農(nóng)村土地有效性得不到充分的保護(hù)。由于農(nóng)村沒有較為健全的土地評估機(jī)制，專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)以及從事專業(yè)土地確權(quán)工作的技能型人才較少，土地經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)等在處置過程中存在一定的困難，相關(guān)農(nóng)村土地確權(quán)登記的流程還存在與實(shí)際工作不相符的地方，致使農(nóng)村土地確權(quán)工作推進(jìn)不到位。同時城鄉(xiāng)之間存在的差異性致使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施較為薄弱，就業(yè)機(jī)會較少，農(nóng)民過度依賴于土地，認(rèn)為土地是生存生活的唯一保障。農(nóng)村地區(qū)缺乏較為前沿的意識，混淆農(nóng)村土地的權(quán)屬問題，在土地確權(quán)工作中極易產(chǎn)生問題糾紛。另外，在農(nóng)村土地確權(quán)過程中，相關(guān)單位配合不緊密，土地信息共享不暢通，數(shù)據(jù)信息不準(zhǔn)確，都在一定程度上阻礙農(nóng)村土地確權(quán)工作的順利展開。

三、城鄉(xiāng)發(fā)展失衡視角的農(nóng)村土地確權(quán)問題解決策略

（一）強(qiáng)化農(nóng)民群眾的土地確權(quán)意識

一是逐步引導(dǎo)村民群眾認(rèn)可土地確權(quán)工作，尊重歷史，保持穩(wěn)定。開展農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，是對土地確權(quán)工作的進(jìn)一步規(guī)范和完善。在引導(dǎo)村民認(rèn)可土地確權(quán)工作的同時，不得借機(jī)重新調(diào)整土地承包關(guān)系、重新發(fā)包土地和損害農(nóng)民合法權(quán)益。二是引導(dǎo)農(nóng)村群眾依法依規(guī)，深入了解土地確權(quán)工作。政府嚴(yán)格執(zhí)行《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，并引導(dǎo)村民了解《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》規(guī)定的登記內(nèi)容和程序，開展土地確權(quán)登記。對法律法規(guī)和政策沒有明確規(guī)定的具體問題，要在不違法、不違規(guī)的前提下，積極探索解決問題的有效途徑和辦法。三是強(qiáng)化農(nóng)村群眾對工作流程的熟知率，秉承因地制宜，先易后難的原則。權(quán)屬清楚的先確權(quán)發(fā)證，不清晰的先明晰再發(fā)證，有糾紛的要做到先調(diào)處后確權(quán)。四是引導(dǎo)村民要公正公開，民主協(xié)商的方式進(jìn)行土地確權(quán)工作。給予農(nóng)民充分的政策解讀，讓農(nóng)民群眾認(rèn)識到農(nóng)村土地確權(quán)工作是有所保障，讓農(nóng)民群眾參與土地確權(quán)工作的全過程，結(jié)果認(rèn)定要以民主參與決策的方式進(jìn)行，杜絕村集體壟斷決定的行為。土地確權(quán)工作要公開透明，接受群眾監(jiān)督。五是把握方法，注重農(nóng)村土地確權(quán)工作帶來的實(shí)效。土地確權(quán)工作的開展要充分采取現(xiàn)代空間信息技術(shù)，仔細(xì)摸排調(diào)查農(nóng)村承包土地的面積、空間位置和權(quán)屬關(guān)系等，運(yùn)用專業(yè)制圖軟件和信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地成圖、登記、造冊，通過科技手段讓農(nóng)村群眾強(qiáng)化土地確權(quán)意識。

（二）強(qiáng)化業(yè)務(wù)骨干的力量

要積極培育管理人才，做大農(nóng)村土地確權(quán)登記業(yè)務(wù)骨干總量，優(yōu)化農(nóng)村土地確權(quán)登記業(yè)務(wù)骨干結(jié)構(gòu)，為土地經(jīng)營平穩(wěn)健康發(fā)展提供更加有力的人才保障。比如培養(yǎng)專職工作人員，深入田間地頭，追查原始數(shù)據(jù)，最終查清承包地塊面積和空間位置，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)工作檔案，對農(nóng)村土地權(quán)屬變更等工作數(shù)據(jù)信息要進(jìn)行詳細(xì)掌握和記錄，精準(zhǔn)全面把握農(nóng)村土地確權(quán)工作的各項(xiàng)流程環(huán)節(jié)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)，實(shí)施農(nóng)村土地承包信息化管理。進(jìn)一步強(qiáng)化對農(nóng)村土地承包、土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理，將土地承包登記信息錄入微機(jī)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地承包合同、土地流轉(zhuǎn)合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證、土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿的信息化管理。充分調(diào)動專業(yè)技術(shù)骨干人才的工作熱情，發(fā)揮自身專業(yè)能力和社會價值。發(fā)揮“傳幫帶”作用，讓經(jīng)驗(yàn)豐富的業(yè)務(wù)骨干，帶領(lǐng)、培育、指導(dǎo)更多新型農(nóng)業(yè)人才，組建一支素質(zhì)高、作風(fēng)正、能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)精的土地確權(quán)專業(yè)隊(duì)伍，做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)村土地確權(quán)登記技術(shù)性工作。

農(nóng)村土地確權(quán)登記管理工作，事關(guān)村民的切身利益和整個農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展，是促進(jìn)中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)規(guī)范化運(yùn)作、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會的重要基石。各行業(yè)骨干要統(tǒng)一思想，提高政治認(rèn)識，主要領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，充分認(rèn)識農(nóng)村確權(quán)登記頒證工作的重要性、緊迫感、艱巨性和復(fù)雜性，認(rèn)真地將該項(xiàng)工作抓實(shí)做好。由于農(nóng)村確權(quán)工作的涉及面寬、工程量大，以及農(nóng)民狀況復(fù)雜，在前期就需傾注大批人力、財力、物力，因此要強(qiáng)化業(yè)務(wù)骨干的考核培訓(xùn)，對照國家關(guān)于農(nóng)村土地確權(quán)登記法律法規(guī)及辦法，結(jié)合各自地區(qū)農(nóng)村土地確權(quán)工作實(shí)際，逐條逐項(xiàng)開展自查自糾，抓好整改落實(shí)，抓緊查漏補(bǔ)缺、完善資料。要建立農(nóng)村土地數(shù)據(jù)庫，積極與測繪公司加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，加快推進(jìn)，確保數(shù)據(jù)庫按期建成運(yùn)轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地確權(quán)工作信息化全過程管理。農(nóng)村土地確權(quán)工作人員必要高度重視，決不能有絲毫麻痹松懈思想和僥幸心理，全面做好組織準(zhǔn)備工作，確保不出工作差錯。

（三）完善土地糾紛調(diào)解機(jī)制

一是成立土地糾紛調(diào)解小組，完善農(nóng)村確權(quán)登記責(zé)任，由屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有關(guān)人員對土地的權(quán)屬、地類、面積及地上附著物（青苗）的權(quán)屬、種類、數(shù)量等進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)查、清點(diǎn)、確認(rèn)。由自然資源局、財政局負(fù)責(zé)，對調(diào)查、清點(diǎn)、確認(rèn)過程和結(jié)果進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督復(fù)核，并在青苗圖和地上附著物調(diào)查登記表上簽章確定。以摸清農(nóng)村土地的承包狀況。查明農(nóng)民各筆地的姓名、坐落、面積、四至、土地權(quán)屬性質(zhì)、耕地類型和生產(chǎn)經(jīng)營方式，根據(jù)土地"二調(diào)"及航空影像數(shù)據(jù)，建立用于研究與實(shí)測土地的基礎(chǔ)工作地底圖。并收集整理農(nóng)民相關(guān)資料。收集整理承包合同、土地工作臺帳、登記簿、農(nóng)民信息表等基礎(chǔ)資料，并建立農(nóng)民土地確權(quán)登記的基礎(chǔ)信息表。

二是采取逐個擊破的方法。通過對村民采用一戶一分析的方法，有針對性地溝通農(nóng)村土地確權(quán)工作。滿足異質(zhì)性村民對確權(quán)登記的多樣化利益訴求，在公平的前提下合理實(shí)現(xiàn)確權(quán)登記方式的靈活性，分化不配合群眾聚集群體，避免不配合群眾結(jié)成同盟，消除群體抵抗性。

三是打好親情感情牌。發(fā)揮村干部的帶頭作用，村干部了解每戶村民家庭情況、村民的性格特征以及相應(yīng)的親屬關(guān)系，是村莊人情網(wǎng)絡(luò)中重要協(xié)調(diào)者。村干部在做好農(nóng)民工作時，要利用村民之間人情關(guān)系，動之以情，曉之以理，動用村民的親屬朋友做好工作，消除村民思想疑慮，配合甚至于共同推動農(nóng)村土地確權(quán)工作的全面展開。

四是采取軟硬兼施的勸解方法。以政府采取協(xié)商協(xié)調(diào)解決的方式，先由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和實(shí)施單位多輪次與不配合群眾商談，如仍協(xié)商不成，則由區(qū)政府組織最后一次協(xié)商，以最大程度體現(xiàn)政府在農(nóng)村土地確權(quán)中的誠意。嚴(yán)禁采取暴力手段，村委可以多次對不配合群眾進(jìn)行相關(guān)政策宣講，讓不配合群眾可以了解社會市場以及政策的利益出發(fā)點(diǎn)。對于拒不配合的群眾，要采取法律手段，嚴(yán)格農(nóng)村土地確權(quán)工作的法律流程，確保農(nóng)村土地確權(quán)工作順利展開。保障農(nóng)村土地確權(quán)的政策兌現(xiàn)，政府負(fù)責(zé)做好農(nóng)村土地確權(quán)登記相關(guān)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，設(shè)置專門賬戶，留足農(nóng)村土地確權(quán)登記補(bǔ)償金，實(shí)行專款專用。

五是暢通維權(quán)渠道。為充分體現(xiàn)民意訴求，暢通群眾維權(quán)渠道，加強(qiáng)對農(nóng)村確權(quán)登記管理，完善農(nóng)村土地確權(quán)工作公示制度，建立信訪接待制度，完善農(nóng)村土地確權(quán)工作承諾制度，以不斷規(guī)范農(nóng)村土地確權(quán)工作的行為。政府在進(jìn)行農(nóng)村確權(quán)登記的時候要嚴(yán)格地制定和控制操作的流程，聘請專業(yè)人員共同制定和完善。同時，審計(jì)和紀(jì)檢部門也要參與到全過程的監(jiān)督中來。賦予被土地確權(quán)人合法權(quán)益，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民利益。拓寬群眾維權(quán)通道，搭建政府網(wǎng)上辦事信箱平臺，多渠道給予公眾反映訴求的機(jī)會，暢通群眾舉報制，設(shè)定辦理時限，及時進(jìn)行高效維權(quán)。

四、結(jié)語

農(nóng)村土地確權(quán)是正確處理保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保護(hù)土地資源的關(guān)系，土地是最為寶貴的物質(zhì)資源，是關(guān)系群眾實(shí)際利益的根本大事，但現(xiàn)階段城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，給農(nóng)村土地確權(quán)登記工作帶來一定影響，本文從新時期城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的角度出發(fā)，指出新時期農(nóng)村土地確權(quán)登記的問題所在，為進(jìn)一步解決農(nóng)村土地確權(quán)登記推進(jìn)我國土地資源長久發(fā)展提出對策建議。

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