街道辦事處管理體制中的問題與應(yīng)對芻議

摘 要：本文基于街道辦事處管理體制的問題應(yīng)對策略研究，在使用文獻(xiàn)資料研究和定性研究法的基礎(chǔ)上，對街道辦事處和街道辦事處的管理體制內(nèi)涵進(jìn)行了分析，分別從管理規(guī)模，村委會居委會的行政化發(fā)展趨勢以及工作任務(wù)三個方面探討了現(xiàn)階段街道辦事處管理工作的具體發(fā)展?fàn)顩r，針對街道辦事處管理體制中出現(xiàn)的職能定位模糊，與部門之間關(guān)系梳理不明確，與過重職責(zé)不相符的資金和人力資源投入三個問題，提出了以法律法規(guī)推動街道辦職能落實，街道辦和其他職能部門關(guān)系梳理以及資源和人力投入強(qiáng)化三項解決策略。

關(guān)鍵詞：街道辦事處；管理體制；問題；解決對策

作為我國基層政權(quán)重要組織形式之一的街道辦事處，能夠代替政府部門履行各項基層管理工作，街道辦事處基本職能行使效率將會直接影響到我國基層城市政權(quán)的鞏固，并且對于區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定和諧發(fā)展也有著十分明顯的影響。但實際上，我國街道辦事處的行政權(quán)力是以間接方式行使，并非直接行使。街道辦事處在職能行使范圍，行使程度等方面都受到上級政府部門的嚴(yán)格管控。街道辦事處轄區(qū)內(nèi)重大事務(wù)處理必須向上級人民政府經(jīng)過匯報、請示，在得到批準(zhǔn)和授權(quán)之后方可執(zhí)行。我國街道辦事處自創(chuàng)立以來，管理工作體制隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展在不斷更新。在目前經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展的背景下，街道辦事處的管理工作體制依舊存在職能定位模糊等多種問題，針對街道辦事處職能的發(fā)揮有著明顯的阻礙。本文通過研究街道辦事處管理體制的各項問題解決策略，為今后街道辦事處管理體制的持續(xù)優(yōu)化、實施提供參考。

一、街道辦事處管理體制概述

（一）街道辦事處

結(jié)合我國《政府組織法》相關(guān)規(guī)定看來，市轄區(qū)以及不設(shè)區(qū)的市級人民政府，在得到上級人民政府批準(zhǔn)授權(quán)的情況下，可以設(shè)立街道辦事處作為外派機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)承辦市轄區(qū)人民政府以及不設(shè)區(qū)市人民政府交代的各項事務(wù)，并對當(dāng)?shù)鼐樱ù澹┟裎瘑T會的工作提供相應(yīng)的指導(dǎo)，在加強(qiáng)基層政權(quán)和群眾聯(lián)系的同時，對居民提出的意見和要求及時進(jìn)行反映。街道辦事處設(shè)置的主要功能是為了進(jìn)一步強(qiáng)化城市居民的工作力度，以便在密切聯(lián)系政府部門和基層群眾的前提下，確保居民的意見和要求能夠及時向職能部門進(jìn)行反映。由此不難發(fā)現(xiàn)，街道辦事處是城市管理機(jī)構(gòu)體系中最為基層的管理機(jī)構(gòu)，與城市居民的生活將會產(chǎn)生直接關(guān)聯(lián)。

（二）街道辦事處管理體制

街道辦事處的管理體制是指街道結(jié)合轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，并綜合考慮其權(quán)利和責(zé)任建立的組織結(jié)構(gòu)、職能配置、運行過程方面的關(guān)系模式總和?，F(xiàn)階段，街道辦事處管理體制改革工作的核心需要更好地發(fā)揮管理體制在推動街道區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面的重要作用，同時需要對街道管理體制產(chǎn)生的消極作用進(jìn)行限制，并逐步探索、解決當(dāng)下街道辦事處管理工作體制和城市區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展匹配性較差的問題。

二、當(dāng)下街道辦事處管理工作發(fā)展?fàn)顩r分析

（一）管理工作規(guī)模較為龐大

以我國街道辦事處的管理區(qū)域劃分來看，需要以所處城市的自然條件、居民居住狀況作為出發(fā)點，在始終遵循聯(lián)系居民以及各項工作開展便利的原則下，保障轄區(qū)內(nèi)部的人口規(guī)模維持在4萬到6萬人之間。這種街道辦事處人口規(guī)模的劃分能夠最大程度地保障街道辦事處發(fā)揮其行政管理職能，并且轄區(qū)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)社會能夠保持高效運轉(zhuǎn)。但在我國人口總數(shù)的不斷增加的影響下，這種最優(yōu)狀態(tài)的街道辦事處管理區(qū)域劃分與現(xiàn)行的街道辦事處管理區(qū)域劃分之間存在著明顯的差距。與目前街道辦事處管理規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張的狀況相比，居民在街道辦事處管理工作的過程中，明顯出現(xiàn)了參與不積極的現(xiàn)象。我國居民在長時間發(fā)展過程中形成的思維方式已經(jīng)基本固化，對于社區(qū)和民間非正式組織認(rèn)識普遍不足，認(rèn)為只有政府部門才能夠解決自己在生活中遇到的各種問題，并且街道辦事處也未真正形成與轄區(qū)居民和諧相處的工作機(jī)制。

（二）居委會、村委會出現(xiàn)了行政化發(fā)展趨勢

我國街道辦事處在設(shè)立的初期，主要是為了提高各個區(qū)域的社會管理和公共服務(wù)的精細(xì)化水平，并不需要市場街道辦事處承擔(dān)有關(guān)城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的過多職責(zé)。但隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，現(xiàn)階段的街道辦事處已經(jīng)完全具備了行政、經(jīng)濟(jì)和社會管理三方面的職能，這與一級政府的職能基本相似。目前我國部分城市實施的是市政府－區(qū)政府－街道辦事處－社區(qū)工作站的管理工作模式，這種模式使得整個管理鏈條進(jìn)一步的延長，各部門之間的溝通會面臨多種障礙，很容易帶來信息溝通失真的問題。區(qū)級政府部門通常掌握著行政管理的權(quán)力和資源，在設(shè)置街道辦下自己直屬機(jī)構(gòu)的過程中，這些直屬機(jī)構(gòu)只接受所屬部門的直接領(lǐng)導(dǎo)，街道辦事處無法進(jìn)行各項事務(wù)的協(xié)調(diào)。同時，各個職能部門也開始將相關(guān)的工作任務(wù)大量的下放到街道，尤其是城市建設(shè)任務(wù)表現(xiàn)得最為明顯，街道辦事處負(fù)責(zé)的建設(shè)工作內(nèi)容具體可以包括道路、綠化、路燈、公園等多個方面，這也為街道辦事處帶來了巨大的工作壓力。

三、街道辦事處的工作任務(wù)較重

在街道辦事處管理工作負(fù)擔(dān)較重，但卻缺乏足夠資源的情況下，街道辦事處將村委會、居委會和業(yè)委會納入其基層管理工作體系之中。我國部分地區(qū)在社區(qū)管理體制創(chuàng)新的過程中設(shè)立了社區(qū)工作站，并且承擔(dān)街道辦事處所開展的各項工作，村民委會、居民委員會由當(dāng)?shù)鼐用襁x舉產(chǎn)生，依法開展居民自治工作。簡單而言，社區(qū)工作站站長或者是副站長同時兼任社區(qū)居委會的主任。因為居委會在人力、財力方面并未保持獨立狀態(tài)，致使居委會需要依靠工作站開展相應(yīng)的工作，導(dǎo)致社區(qū)工作站所承擔(dān)的各項工作職能已經(jīng)包括了社會管理的多個方面，甚至于會承擔(dān)著一定數(shù)量的黨政事務(wù)。以目前我國的基層管理工作發(fā)展，居委會的行政化發(fā)展成了一種必然的發(fā)展趨向，但如果居（村）委會的行政化過度發(fā)展，將會使其在城市基層社會的代表性逐漸削弱，居民對于居（村）委會的認(rèn)同感、歸屬感也會明顯降低。

四、街道辦事處的管理體制問題分析

（一）街道辦事處職能定位模糊發(fā)展

以我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容來看，街道辦事處的實際定位是兩級政府、三級管理的。這種定位本身就存在著邏輯缺陷，從表面看來，這種定位方法是將街道辦事處視為一級管理，而并非是一級政府，這與現(xiàn)行的地方組織法以及街道辦事處的工作情況完全不符，同時這種定位從某個層面上將街道辦事處作為一級政府。目前我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，只有一級政府能夠行使一級國家行政管理權(quán)，從這一層面看來，我國街道辦事處實際上就是三級政府三級管理。從機(jī)構(gòu)的設(shè)置層面看來，我國街道辦事處的機(jī)構(gòu)設(shè)置和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府存在著明顯的差異。街道辦事處中并未設(shè)置獨立的人大、政協(xié)一類的機(jī)構(gòu)。但目前我國街道辦事處的機(jī)構(gòu)改革工作是依舊完全遵循一級準(zhǔn)政府的要求落實，因為街道辦事處需要對具備群眾性和公益性的工作負(fù)責(zé)，不難發(fā)現(xiàn)目前的兩級政府、三級管理定位與街道辦事處的具體工作實踐不一致，致使街道辦事處究竟屬于派出機(jī)關(guān)或者一級政府仍舊較為模糊，街道辦事處缺乏獨立的財政和行政權(quán)力。

（二）與職能部門之間的關(guān)系沒有得到梳理

我國現(xiàn)行的法律制度將街道辦事處明確定位在兩級政府、三級管理中，使得街道辦事處和市政府、區(qū)政府之間依賴行政命令支配城市行政管理機(jī)構(gòu)運行的管理方式完全改變。但在具體實踐中，職能部門能夠向基層管理機(jī)關(guān)下達(dá)行政命令，并要求其按時完成任務(wù)，基層管理機(jī)關(guān)卻并未擁有向職能部門下達(dá)命令的權(quán)利，也沒有權(quán)利對其工作進(jìn)行監(jiān)督，這種雙重管理制度無法在實踐中發(fā)揮應(yīng)有的作用，街道辦事處的職權(quán)在具體工作中也會受到嚴(yán)重束縛。在具體工作實踐中，包括公安、工商、稅務(wù)等在內(nèi)的一級職能部門都在街道辦事處設(shè)立了直屬機(jī)構(gòu)，但這些派出機(jī)構(gòu)通常只服從上級直屬主管領(lǐng)導(dǎo)部門的命令，在問題處理的過程中都優(yōu)先考慮部門利益，街道辦事處尚未對其形成任何的約束權(quán)力。

（三）與超重職責(zé)不相稱的資金和人力資源投入

在我國街道辦事處設(shè)立之初，其具體需要負(fù)責(zé)的任務(wù)包括辦理轄區(qū)人民委員會有關(guān)居民工作的各項事項，對居民委員會的工作提供指導(dǎo)，反映居民的意見和要求。但隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，街道辦事處承擔(dān)著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會方面的雙重管理職能和任務(wù)，并且需要接受來自市級和區(qū)級不同職能部門的指令性任務(wù)。實際上，目前街道辦事處的工作和一級政府的職責(zé)差異十分微小，導(dǎo)致街道辦事處的具體工作中很容易出現(xiàn)顧此失彼的現(xiàn)象，再加之工作人員數(shù)量配置不足，工作人員在較大的工作壓力下，很容易出現(xiàn)抱怨等現(xiàn)象。目前我國街道辦事處所擁有的各項資源與其管理職能完全不相符，不僅體現(xiàn)在有責(zé)無權(quán)，缺乏一級財政，同時也缺乏足夠的人力資源。因為受到傳統(tǒng)行政管理體制的深刻影響，上級政府部門并未將執(zhí)法處罰權(quán)賦予街道辦事處。街道辦事處需要清理區(qū)域內(nèi)部的違章搭建、亂擺攤等各種行為，但因為缺乏處理權(quán)和罰款權(quán)只能夠進(jìn)行口頭干預(yù)。目前我國街道辦事處的經(jīng)濟(jì)來源包括轄區(qū)政府的財政部分撥款、稅收超額回?fù)塥劇⑿l(wèi)生規(guī)費、場地租金、企業(yè)管理費等，但實際上卻是依賴于上級政府的財政撥款，數(shù)量十分有限?？紤]到街道辦事處日常工作任務(wù)十分繁重，并且其中工作人員的生活待遇和福利水平相對較低，在缺乏足夠?qū)I(yè)人員的影響下，街道辦事處的管理工作水平始終無法有效提高。

五、街道辦事處的管理體制問題解決對策

（一）以法律法規(guī)推動街道辦職能落實

在街道辦事處管理的工作體制優(yōu)化的過程中，需要國家相關(guān)部門優(yōu)先以法律法規(guī)的形式針對街道辦事處的職能給出明確的定位。政府管理體制的法定性是我國現(xiàn)代行政工作體制得以良好運行的重要基礎(chǔ)條件，相關(guān)部門需要針對街道辦事處的立法工作不斷進(jìn)行優(yōu)化，提高街道辦事處建設(shè)中的法制水平。在我國依法治國基本戰(zhàn)略的要求下，依法行政理念早已經(jīng)成為各級政府部門日常工作的基本要求。在黨的十八大報告中已經(jīng)明確提出需要進(jìn)一步推動社會主義法治國家的建設(shè)，街道辦事處作為我國城市管理工作體系中的基層政權(quán)，同樣也需要遵循依法行政的要求。國家立法部門需要從法律法規(guī)層面入手，對于街道辦事處的性質(zhì)、職能、工作機(jī)制、資金保障等方面提出明確的要求，促使街道辦事處的發(fā)展和建設(shè)能夠真正走上法治化的發(fā)展道路，保障各項職能的落實都能夠得到法律條文的支持，確保街道辦事處能夠全方位落實我國政府部門提出的各項方針和政策，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁└哔|(zhì)量的公共服務(wù)。

（二）梳理街道辦和其他職能部門之間的關(guān)系

現(xiàn)階段，我國政府部門的管理改革工作尚未完全消除部門之間條塊分割的問題，在絕大部分情況下，街道辦事處是能夠以一種被動的狀態(tài)接受來自上級政府部門派出機(jī)構(gòu)的委托，又或者是進(jìn)行信息的傳遞。在今后我國街道辦事處管理體制改革的過程中，上級政府需要進(jìn)一步明確街道辦事處對轄區(qū)內(nèi)管理權(quán)力，全面突破之前的條塊分割現(xiàn)象，同時需要賦予街道辦事處職能機(jī)構(gòu)外派機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)，保證能夠?qū)爡^(qū)內(nèi)部各項管理機(jī)構(gòu)的日常工作進(jìn)行監(jiān)督。街道辦事處的上級政府需要全面推行政企分離，政事分離和政社分離，尤其是在政企分離的過程中，需要保證街道辦事處與其所處轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展完全脫鉤，保障街道辦事處的全體工作人員工資和經(jīng)費都能夠得到來自政府部門的財政支持。在目前我國社區(qū)管理工作改革發(fā)展的過程中，街道辦事處的職能重心逐漸從管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，街道辦事處改革工作要求居（村）委會和街道辦事處扮演好自己的角色。居委會需要在協(xié)助政府部門進(jìn)行社區(qū)管理的過程中，關(guān)注民間組織的社區(qū)管理中積極作用發(fā)揮。社區(qū)民間組織同樣是社區(qū)建設(shè)和管理工作的重要力量，在改革工作中同樣需要轉(zhuǎn)變自身工作觀念，進(jìn)一步強(qiáng)化對社區(qū)民間組織的支持和培育力度，保障其能夠在轄區(qū)管理工作中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（三）強(qiáng)化資金和人力資源投入

街道辦事處管理工作體制優(yōu)化同樣需要加大資金和人力資源方面的投入。有關(guān)財政方面的投入強(qiáng)化，雖然沒有必要在街道辦事處設(shè)置一級獨立財政，但卻需要上級政府部門增加財政撥款又或者提高轄下區(qū)域企業(yè)稅收的地方留成比例，提高街道辦事處日常的工作經(jīng)費。

在人力資源投入強(qiáng)化的過程中。街道辦事處干部人事制度的改革能夠提高干部隊伍的整體素質(zhì)，借助政府機(jī)構(gòu)改革工作深化、大學(xué)生來源充足的發(fā)展機(jī)遇，選擇較為年輕且擁有高素質(zhì)適應(yīng)目前街道辦事處發(fā)展要求的大學(xué)生對街道辦事處的領(lǐng)導(dǎo)班子和管理層進(jìn)行充實。政府同樣需要引導(dǎo)街道辦事處內(nèi)的干部人員解放思想，更新工作觀念，在社會主義和諧社會建設(shè)中結(jié)合其他地區(qū)的工作經(jīng)驗，開辟全新的工作道路。同時，街道辦事處內(nèi)部也需要建立完善的優(yōu)勝劣汰的競爭工作機(jī)制，擺脫“大鍋飯”思想，對目前街道辦事處干部工作隊伍進(jìn)行專業(yè)理論知識、工作能力、思想道德等方面的綜合考核、淘汰專業(yè)素質(zhì)低下的干部人員，保障街道辦事處現(xiàn)有工作隊伍專業(yè)素質(zhì)水平。上級政府部門需要組織街道辦事處的干部人員定期進(jìn)行集體培訓(xùn)，從思想、業(yè)務(wù)能力等方面入手逐步提高街道辦事處干部以及基層工作人員的專業(yè)水平。街道辦事處所用的干部人事工作制度需要與現(xiàn)行的公務(wù)員制度進(jìn)行銜接，確保街道辦事處的干部人事制度能夠向著科學(xué)化、規(guī)范化的方向發(fā)展。

六、結(jié)語

街道辦事處作為我國城市發(fā)展中重要基層政權(quán)組織形式，因其職能定位較為模糊，并且與其他職能部門的關(guān)系梳理不完善，導(dǎo)致街道辦事處承擔(dān)的工作職能運行與擁有的資源完全不匹配，影響到了街道辦事處的工作效率和質(zhì)量。在今后我國街道辦事處管理工作體制改革的過程中，國家立法部門需要以法律制度的形式針對街道辦事處的職能定位給出明確的規(guī)定，同時街道辦事處需要梳理與上級職能部門和社區(qū)居委會、社區(qū)自治組織之間的關(guān)系，保障各職能部門都能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用，配合資金和人力投入強(qiáng)化提高街道辦事處的管理工作效率和質(zhì)量。

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