推動勞動力資源與就業(yè)平衡的政策思考

推動勞動力資源與就業(yè)平衡，是推動微觀個體勞動力“勞有所得”與宏觀整體充分就業(yè)目標(biāo)相連接的根本途徑，有利于推動人力資本要素釋放創(chuàng)新和生產(chǎn)潛力，支撐國家創(chuàng)新和國際競爭；有利于實(shí)現(xiàn)就業(yè)領(lǐng)域供需對接，平滑短期摩擦性失業(yè)影響，推動長期充分就業(yè)；有利于實(shí)現(xiàn)勞動力資源可持續(xù)和供需平衡，支撐國家現(xiàn)代化目標(biāo)平穩(wěn)順利實(shí)現(xiàn)。

一、我國勞動力資源和就業(yè)發(fā)展趨勢

（一）我國勞動力資源發(fā)展趨勢

從總量來看，2035年仍擁有8億—9億勞動力。我國15—59歲勞動年齡人口自2011年達(dá)到峰值（9.41億人）后，進(jìn)入下行通道。根據(jù)中國宏觀經(jīng)濟(jì)研究院社會發(fā)展研究所預(yù)測，我國15—59歲勞動年齡人口，2030年為8.37億人，2035年為8.0億人；15—64歲勞動年齡人口，2030年為9.5億人，2035年為9億人。

從年齡結(jié)構(gòu)來看，大齡勞動力將達(dá)到37%—45%。我國勞動年齡人口平均年齡增大已成趨勢。2021年，我國45—59歲大齡勞動力達(dá)到3.37億人，在15—59歲勞動年齡人口中占比37.82%，2025年、2035年45—59歲大齡勞動力占比將穩(wěn)定在37%—38.5%左右。如果換成15—64歲勞動年齡人口口徑，45—64歲大齡勞動力占比將從2021年的42.74%不斷上漲至2025年的43.37%、2035年的45.68%，人力資本不斷老化的現(xiàn)象持續(xù)加深。

從健康水平看，達(dá)到或優(yōu)于發(fā)達(dá)國家水平。2019年，我國人口健康主要指標(biāo)包括人均預(yù)期壽命、人均健康預(yù)期壽命、新生兒死亡率、5歲以下兒童死亡率等，均優(yōu)于國際中高收入國家。近年來，我國國民健康水平持續(xù)提升。2021年，我國人均預(yù)期壽命為78.2歲，低于OECD國家79.7歲的水平，但預(yù)計2035年前后即將達(dá)到這一水平。

從受教育程度來看，人力資本存量持續(xù)增加。人力資本存量是衡量人力資本規(guī)模和素質(zhì)的綜合指標(biāo)。教育指標(biāo)法是用勞動力人口規(guī)模和勞動力人口受教育年限的乘積表征我國人力資本存量。預(yù)測顯示，我國人力資本存量將在2035年達(dá)到頂峰。

從城鄉(xiāng)區(qū)域分布來看。東部地區(qū)的受教育年限高于其它地區(qū)；城鎮(zhèn)的教育程度高于農(nóng)村地區(qū)；教育程度高的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平也更高，因此其人力資本積累的能力也更強(qiáng)，將會進(jìn)一步拉大人力資本差異。農(nóng)村和城市之間、先發(fā)和后發(fā)地區(qū)之間往往存在人力資本落差，人力資本質(zhì)量將在彌合落差過程中不斷提高。

（二）勞動力就業(yè)方式變化趨勢

勞動參與率上，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢。根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)網(wǎng)站CEIC統(tǒng)計，2022年我國勞動人口參與率為66.9%，從2010年的71%呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢。近年來受新冠疫情影響，全球勞動力參與率均呈現(xiàn)下降態(tài)勢，與勞動力技能與行業(yè)需求不匹配、就業(yè)意愿和觀念變化等因素相關(guān)，老齡化也拉低勞動參與率。我國勞動參與率優(yōu)于全球主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，據(jù)2021年數(shù)據(jù)，歐盟勞動參與率為57.1%，美國為61.9%，日本為62.1%，韓國為64%，印度為45.6%。

就業(yè)方式上，靈活就業(yè)規(guī)模不斷增長。根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2022年1月，我國靈活就業(yè)人數(shù)已達(dá)到2億人，占我國就業(yè)人員比重約為27%。我國靈活就業(yè)相當(dāng)于國際上“非正規(guī)就業(yè)（Non-standard Employment）”。歐盟27國非正規(guī)就業(yè)占總就業(yè)的比例由2002年的13.4%升至2019年的15.0%，2000年以來日本、韓國兼職勞動者的比重分別由23.8%和11.4%增長至2020年的37.6%和24.5%。全球范圍靈活就業(yè)增長與經(jīng)濟(jì)的全球化與競爭加劇，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，女性勞動參與率的提升，平臺經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)的興起等因素有關(guān)。

二、我國勞動力資源與就業(yè)平衡面臨的問題與挑戰(zhàn)

總體來看，我國勞動力總量保持較大規(guī)模，教育水平持續(xù)提升，伴隨健康素質(zhì)提升，大齡、老齡人力資源規(guī)模擴(kuò)大，質(zhì)量提升。但是，從我國勞動力資源與就業(yè)平衡的角度，仍存在問題與挑戰(zhàn)。

（一）勞動力供給規(guī)模減少，同時面臨勞動力就業(yè)不足的結(jié)構(gòu)性矛盾

由于少子化趨勢的影響，我國勞動力總量逐年減小，尤其是16—44歲的勞動力占比相對45—59歲的大齡勞動力而言減少更快，勞動力平均年齡不斷增大。同時，我國還面臨青年就業(yè)隱憂。一方面是勞動力規(guī)模減少，一方面又面臨就業(yè)率下降，平衡勞動力與就業(yè)崗位之間的張力不斷放大。

（二）勞動參與率、勞動強(qiáng)度呈下降趨勢，部分行業(yè)面臨勞動力緊缺

受勞動力規(guī)模、勞動力年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)意愿和方式等共同影響，靈活就業(yè)、慢就業(yè)等現(xiàn)象不斷增多，部分工種面臨斷檔風(fēng)險。同時，勞動力年齡結(jié)構(gòu)提高導(dǎo)致勞動力素質(zhì)出現(xiàn)不同程度變化，勞動強(qiáng)度下降。

（三）人力資本結(jié)構(gòu)和質(zhì)量提升滯后于科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級趨勢要求

我國高等教育普及率與發(fā)達(dá)國家相比還有較大差距，2020年OECD國家高等教育毛入學(xué)率和大專及以上教育人口占比分別為76.9%和38.6%，分別高出我國同期22.5個和23.1個百分點(diǎn)。目前，我國研究生擴(kuò)招偏重于應(yīng)用型碩士和博士的培養(yǎng)，研究創(chuàng)新型人才培養(yǎng)尚顯不足。

（四）勞動力流動和集聚趨勢變化，縣鄉(xiāng)地區(qū)面臨勞動力不足

近年來，我國外出務(wù)工人員流動趨勢整體呈省內(nèi)流動比重不斷提高、跨省流動逐漸下降的趨勢，勞動力流動性整體減弱，更趨于本地流動。同時，在國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略影響下，城市群、都市圈的人口集聚效應(yīng)越發(fā)明顯，中心城市和城區(qū)對縣市區(qū)人口的虹吸效應(yīng)不斷加大，縣市以下的勞動力呈現(xiàn)明顯不足。

三、新時期完善勞動力與就業(yè)平衡的思路與建議

我國應(yīng)立足于推動勞動力總量持續(xù)穩(wěn)定、結(jié)構(gòu)質(zhì)量不斷提升、區(qū)域分布日趨合理、重點(diǎn)群體強(qiáng)化保障、社會環(huán)境持續(xù)支撐等若干重點(diǎn)思路，推動人力資源持續(xù)穩(wěn)定供給，實(shí)現(xiàn)勞動力與就業(yè)長期穩(wěn)定地動態(tài)適應(yīng)，為我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長提供重要抓手，為中國式現(xiàn)代化提供系統(tǒng)支撐。

（一）促進(jìn)勞動力資源長期可持續(xù)發(fā)展

一是重點(diǎn)研究、統(tǒng)籌謀劃、系統(tǒng)推進(jìn)人口發(fā)展戰(zhàn)略。落實(shí)生育配套支持政策，構(gòu)建生育友好型社會政策體系，推進(jìn)家庭成員的長期發(fā)展。準(zhǔn)確把握人口長周期、慢變量的特點(diǎn)，抓住時期結(jié)構(gòu)特點(diǎn)和長期變動規(guī)律，從人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量和發(fā)展動力等多方面提前謀劃、穩(wěn)步釋放政策效應(yīng)，保持總量勢能、激發(fā)結(jié)構(gòu)動能、提升質(zhì)量潛能、發(fā)揮區(qū)域效能，實(shí)現(xiàn)人口政策與經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接，人口高質(zhì)量發(fā)展有利支撐中國式現(xiàn)代化。

二是提高全民健康素質(zhì)，推進(jìn)人力資本高素質(zhì)發(fā)展。堅持中國特色衛(wèi)生與健康發(fā)展道路，堅持以基層為重點(diǎn)，以改革創(chuàng)新為動力，預(yù)防為主，中西醫(yī)并重，將健康融入所有政策，人民共建共享。不斷完善制度、擴(kuò)展服務(wù)、提高質(zhì)量，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統(tǒng)連續(xù)的預(yù)防、治療、康復(fù)、健康促進(jìn)等健康服務(wù)。

（二）持續(xù)優(yōu)化教育體系和人才培養(yǎng)機(jī)制

一是加快推動基礎(chǔ)教育發(fā)展。充分認(rèn)識學(xué)前教育通過提高幼兒智力、社會交往能力、價值觀和自我意識發(fā)展，從而促進(jìn)社會進(jìn)步、人力資源開發(fā)和綜合國力增強(qiáng)的戰(zhàn)略作用。在九年制義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，優(yōu)先加大對學(xué)前教育的投入，探索將學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育范疇。

二是推動職業(yè)教育高質(zhì)量發(fā)展。推動職業(yè)教育適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，對勞動力市場需求做出及時和積極的響應(yīng)。加大產(chǎn)教融合等勞動力提升政策，實(shí)現(xiàn)人力資源與崗位平衡。加大重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域的人才培養(yǎng)力度。建立職業(yè)教育質(zhì)量監(jiān)測評估機(jī)制，隨時根據(jù)市場需求變動情況優(yōu)化調(diào)整。

三是強(qiáng)化高層次人才培養(yǎng)。全面推動一流本科教育建設(shè)，強(qiáng)化優(yōu)秀拔尖人才和高水平創(chuàng)新型人才培養(yǎng)。鼓勵有條件的地區(qū)建設(shè)基礎(chǔ)學(xué)科拔尖學(xué)生培養(yǎng)基地，加強(qiáng)數(shù)理化生等基礎(chǔ)學(xué)科人才培養(yǎng)。強(qiáng)化高水平復(fù)合型人才和應(yīng)用型人才培養(yǎng)，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供精準(zhǔn)化服務(wù)。在研究生教育階段推廣產(chǎn)教融合，建設(shè)一批科教協(xié)同、產(chǎn)教融合的研究生培養(yǎng)基地。

（三）動態(tài)規(guī)劃勞動力與就業(yè)合理布局

一是推動勞動力布局服務(wù)國家重大戰(zhàn)略。將勞動力人才與重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)區(qū)域、新興產(chǎn)業(yè)、市場主體等實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢聯(lián)合。協(xié)調(diào)好人口流動與國土空間整合利用的關(guān)系，推動區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)施人口包容性政策，創(chuàng)建全齡友好型地區(qū)。通過家庭支持政策提高城市地區(qū)的人口自然增長率，加大對外來務(wù)工人員等群體的服務(wù)保障力度，平滑延緩發(fā)達(dá)地區(qū)人口老齡化進(jìn)程。

二是構(gòu)建區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展計劃。依據(jù)不同區(qū)域規(guī)劃不同發(fā)展路徑，倡導(dǎo)“一地一策”，推動人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過改善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境水平，加大康養(yǎng)、旅游、特色農(nóng)業(yè)等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，吸引有意愿的城市人口回流，共謀鄉(xiāng)村振興，實(shí)現(xiàn)勞動力在城鄉(xiāng)布局中平衡。加快實(shí)施產(chǎn)城融合、生態(tài)留白等區(qū)域規(guī)劃和發(fā)展模式，推動人口與主體功能區(qū)、環(huán)境生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)勞動力在區(qū)域布局中平衡。

（四）加大對重點(diǎn)勞動群體的激勵機(jī)制

一是提高靈活就業(yè)人員的保障。加大新經(jīng)濟(jì)業(yè)態(tài)勞動權(quán)益保障力度。提高流動人口子女教育、購房、購車等重點(diǎn)權(quán)益與社會參保年限的掛鉤程度，加快提高社會保險二、三支柱覆蓋力度，建立合法用工機(jī)制。提高農(nóng)民工、靈活用工人員社保參保率，研究制定適合新型就業(yè)模式和就業(yè)關(guān)系的社保繳費(fèi)制度。規(guī)范“零工經(jīng)濟(jì)”從業(yè)人員的勞動權(quán)益，保護(hù)用人單位和零工從業(yè)者的權(quán)利。

二是實(shí)施農(nóng)民工舉家市民化行動。推動農(nóng)民工及其家庭在城市穩(wěn)定工作生活，給予繳納社保滿5年的農(nóng)民工子女城市公辦基礎(chǔ)教育的權(quán)利，推動城市普惠幼兒園覆蓋農(nóng)民工子女。推進(jìn)農(nóng)民工家庭整體享有常住地基本公共服務(wù)，制定有利于農(nóng)民工舉家安居、就業(yè)、入學(xué)的支持政策，增強(qiáng)城市群對外來人口的吸納能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工家庭穩(wěn)步邁入中等收入群體行列。

三是大齡和老齡勞動者就業(yè)計劃。在踐行“積極老齡觀”的進(jìn)程中加強(qiáng)“老有所為”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，鼓勵老年人積極參與社會經(jīng)濟(jì)活動，激發(fā)“老年紅利”。配合延時退休政策，鼓勵各地開發(fā)適應(yīng)大齡勞動力的工作崗位，發(fā)展老齡產(chǎn)業(yè)吸引老年消費(fèi)者。推動老年人力資本持續(xù)發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)高層次人才終身參與。推行延遲退休試點(diǎn)，在教育、醫(yī)療、科研等領(lǐng)域展開試點(diǎn)，根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)制定差異化、靈活性的延遲退休政策。

四是實(shí)施低收入家庭子女就業(yè)幫扶計劃。加大低收入家庭子女教育幫扶和就業(yè)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)代際能力改善。各地建立居民收入調(diào)查預(yù)警機(jī)制，基層負(fù)責(zé)及時上報收入困難人群的實(shí)時情況，建立特殊困難群體或家庭臨時救助的“綠色通道”。針對低收入群體子女，落實(shí)減稅降負(fù)幫扶、就業(yè)創(chuàng)業(yè)支持、教育培訓(xùn)提升等政策措施，以提高人力資本和勞動生產(chǎn)率為主攻方向，以夯實(shí)社會保障體系為兜底方案，帶動低收入群體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)步增收和代際改善。

（五）構(gòu)建培育包容創(chuàng)新型社會環(huán)境

一是培育經(jīng)濟(jì)新動能、產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、人才新就業(yè)等新模式。健全完善推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，擴(kuò)大線上服務(wù)新業(yè)態(tài)，培育線上教育、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、線上辦公、數(shù)字化治理等模式。培育虛擬產(chǎn)業(yè)院和產(chǎn)業(yè)集群，發(fā)展基于新技術(shù)的“無人經(jīng)濟(jì)”。促進(jìn)自主就業(yè)、多點(diǎn)執(zhí)業(yè)的新就業(yè)模式，發(fā)展共享生活、共享生產(chǎn)、共享要素等模式的共享經(jīng)濟(jì)。推動人力資本培養(yǎng)和使用適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)新就業(yè)的創(chuàng)新變化，實(shí)現(xiàn)人力資本與經(jīng)濟(jì)形態(tài)的合理匹配。

二是改革完善多元人才評價指標(biāo)體系。推動我國社會政策從補(bǔ)缺型政策向發(fā)展型政策轉(zhuǎn)變，建立青年人長期發(fā)展信心。建立全齡友好型社會政策體系，優(yōu)化和完善有利于青年人成長發(fā)展的包容型社會政策。還原青年群體的活力屬性，切實(shí)關(guān)注和解決不同青年群體在升學(xué)、就業(yè)、生活、婚戀、人際交往中的壓力與困境。提高家庭人口再生產(chǎn)能力，加強(qiáng)適婚青年婚戀觀、家庭觀教育引導(dǎo)，對婚嫁陋習(xí)、天價婚禮等不良社會風(fēng)氣進(jìn)行治理，有序發(fā)展婚戀交友、體育健身、文化旅游等市場，為青年人創(chuàng)造條件健康交往、組建家庭、生育子女，推動人口和經(jīng)濟(jì)再發(fā)展。

（作者單位：國家發(fā)展改革委社會所）