西咸新區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的創(chuàng)新探索與改革實踐

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化在城鎮(zhèn)化方面的集中體現(xiàn)，是實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的必由之路。作為以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)，近年來，陜西西咸新區(qū)以共同富裕為導(dǎo)向，以縮小城鄉(xiāng)差距、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展為出發(fā)點，加大創(chuàng)新探索，在城鄉(xiāng)融合發(fā)展上形成了有益經(jīng)驗。

一、西咸新區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要意義

西咸新區(qū)肇始于西咸一體化，是中央經(jīng)略西部、運籌絲路的戰(zhàn)略布局，是服務(wù)陜西“雙循環(huán)”、以“城市群”和“都市圈”承載好推動好高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵之舉。作為西安—咸陽一體化的橋梁紐帶、核心地帶、示范地帶，國家賦予西咸新區(qū)建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶重要支點、我國向西開放的重要樞紐、西部大開發(fā)的新引擎、中國特色新型城鎮(zhèn)化的范例”的定位。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是西咸新區(qū)踐行國家級新區(qū)使命的重要任務(wù)。國家級新區(qū)作為國家治理現(xiàn)代化進程中的先行區(qū)，率先讓新思想、新技術(shù)、新模式和新經(jīng)濟形態(tài)落地生根實踐轉(zhuǎn)化，為國家提供新思路新經(jīng)驗。從國家戰(zhàn)略高度出發(fā)，作為全國第七個、首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)，充分發(fā)揮西咸新區(qū)紐帶作用，通過城鄉(xiāng)融合促進西咸一體化發(fā)展，推動西安—咸陽“七個一體化”取得新突破。在建設(shè)西安國家中心城市的戰(zhàn)略要求下，依托都市圈城市群主體形態(tài)，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助推西安都市圈發(fā)展品質(zhì)、經(jīng)濟實力、創(chuàng)新能力和文化競爭力邁上更高水平。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是西咸新區(qū)實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求。西咸新區(qū)成立以來，始終堅持創(chuàng)新城市發(fā)展方式，城市得到快速發(fā)展，而農(nóng)村發(fā)展仍存在短板，農(nóng)村“空心化”、人口“老齡化”、土地“拋荒化”等問題突出。2019年地區(qū)生產(chǎn)總值520.72億元，常住人口城鎮(zhèn)化率66.09%，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為25270元、14027元，城鄉(xiāng)差距較大。為推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展，新區(qū)要走城鄉(xiāng)融合發(fā)展之路，從產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)層面縮小城鄉(xiāng)差距，補齊農(nóng)村短板，提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化水平，推進城鄉(xiāng)互促互補，形成區(qū)域協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展的新格局。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展是西咸新區(qū)重塑新型城鄉(xiāng)關(guān)系的必由之路。西咸新區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的社會矛盾較為突出，從農(nóng)村來看，農(nóng)村資源流向城市的單向性特征并未改變，城鄉(xiāng)之間資源配置失衡；從城市來看，城市自身快速發(fā)展，但對農(nóng)村的帶動作用不足。新形勢下，新區(qū)要堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，合理配置城鄉(xiāng)資源要素，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的均衡化、公共服務(wù)的均等化，推動資金、技術(shù)、人才等各類資源要素流向農(nóng)村，深度挖掘鄉(xiāng)村接續(xù)發(fā)展?jié)撃?，增強農(nóng)村的自主發(fā)展能力，加快推進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，使發(fā)展成果由城鄉(xiāng)居民共享，構(gòu)建城鄉(xiāng)共同發(fā)展、合作共贏的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

二、西咸新區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的改革舉措

2019年12月，陜西西咸結(jié)合片區(qū)正式獲批成為全國11個國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)之一，西咸新區(qū)882平方公里全域納入試驗區(qū)范圍。獲批以來，新區(qū)堅持高點站位謀劃長遠，以試點為抓手，成立黨工委、管委會主要領(lǐng)導(dǎo)任組長的雙牽頭工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組建工作專班，以改革為牽引、融合為方向、共享為目標(biāo)，統(tǒng)籌兼顧、突出重點，取得了一定成效。

（一）堅持改革破題，高效能促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同

一是把特色小鎮(zhèn)作為城鄉(xiāng)要素融合的重要載體，打造集聚特色產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)圈。依托傳統(tǒng)村落打造涇河茯茶鎮(zhèn)，通過育苗種植、生產(chǎn)銷售、工藝研發(fā)、文旅體驗等為一體的一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，加快推動茯茶產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、集群化建設(shè)、品牌化營銷，茯茶鎮(zhèn)現(xiàn)已成為全國首個茯茶加工體驗地、省級特色小鎮(zhèn)，年均接待游客300多萬人次，旅游綜合年收入達12億元。二是把農(nóng)業(yè)園區(qū)作為重要的平臺，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系。加快推進7個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展，積極發(fā)展“生態(tài)+”特色產(chǎn)業(yè)，探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制，走出生態(tài)富民新路子。創(chuàng)建全國“一村一品”示范村1個，培育休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范點2個、休閑農(nóng)莊3家、休閑農(nóng)業(yè)專業(yè)聚集村3家。三是深入實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育工程，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行機制。構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，扶持農(nóng)民專業(yè)合作社357家、家庭農(nóng)場77家，培育市級以上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)18家，創(chuàng)建集體經(jīng)濟收益50萬元以上的村10個、100萬元以上的村5個。加快推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革，持續(xù)深化產(chǎn)權(quán)交易所建設(shè)，2022年產(chǎn)權(quán)交易平臺累計發(fā)布各類信息49902條，成交1138筆，成交金額1060.584萬元。

（二）堅持一體融合，高水平推進城鄉(xiāng)功能互補

一是堅持城鄉(xiāng)一體規(guī)劃，既彰顯特點特色又體現(xiàn)整體協(xié)調(diào)。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)資源稟賦、發(fā)展動能、比較優(yōu)勢和實際需求，限定城鎮(zhèn)規(guī)模為358平方公里，劃定永久基本農(nóng)田67平方公里，實現(xiàn)控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，形成全域覆蓋、分層管理、分類指導(dǎo)、多規(guī)合一的規(guī)劃體系。創(chuàng)新城市開發(fā)建設(shè)，實行“開發(fā)單元”綜合規(guī)劃建設(shè)，以1000畝為一個單元，精心規(guī)劃單元內(nèi)的城市設(shè)計、項目布局、建筑形態(tài)等細節(jié)，做到“將每寸土地都規(guī)劃得清清楚楚”。二是加快城鄉(xiāng)一體建設(shè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源和設(shè)施均等化。根據(jù)城鄉(xiāng)人口集聚程度，優(yōu)化設(shè)施布局，補齊水電、道路、通信和物流等基礎(chǔ)設(shè)施短板。截至2022年底，新區(qū)城鄉(xiāng)主干道路全線貫通，與西安、咸陽兩市建成通車道路34條、444.4公里，供水、供氣等管網(wǎng)實現(xiàn)無縫連接。持續(xù)織密公交線路網(wǎng)，累計開通運行公交線路72條，4條地鐵、1條智軌開通運行，建制村全面實現(xiàn)客車自由通行。加快實施城鄉(xiāng)供水一體化改革，完成10個村供水設(shè)施建設(shè)，全面完成“一村一廁”改造。全面推廣綠色技術(shù)，累計建成海綿城市2100萬平方米、中深層地?zé)峁?000萬平方米、綠色建筑4800萬平方米。三是加速公共服務(wù)一體共享，滿足鄉(xiāng)村居民共享高品質(zhì)生活需要。新區(qū)居民與西安市實現(xiàn)戶籍同城、社保同城、車牌照同號，醫(yī)保、生育等實現(xiàn)同城同待遇，各類民生事項全面推行西安政策。組建“名校+”教育聯(lián)合體104個，創(chuàng)建省級示范高中3所。建成投用三甲醫(yī)院3家、二級綜合醫(yī)院12家、一級醫(yī)院9家，建成72個公有化村衛(wèi)生室，三級養(yǎng)老體系基本健全。尊重百姓的實際需求，建成18個15分鐘便民服務(wù)圈，加快推進城鄉(xiāng)功能銜接互補。

（三）堅持創(chuàng)新聚能，高水平推進科技成果入鄉(xiāng)

充分發(fā)揮秦創(chuàng)原創(chuàng)新驅(qū)動平臺總窗口的功能優(yōu)勢，加速人才、技術(shù)、資金等各類科技資源要素下鄉(xiāng)。一是積極搭建科技成果轉(zhuǎn)化下鄉(xiāng)服務(wù)平臺。灃東農(nóng)業(yè)公司通過與農(nóng)科院、西農(nóng)、咸陽職院等科研院所聯(lián)合搭建農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新平臺，科技賦能傳統(tǒng)盆栽，落地開發(fā)了空中懸浮栽培等新技術(shù)，拓展開發(fā)了盆栽火龍果等新品種，制定形成了包括薰衣草、郁金香、露薇花等多種標(biāo)準(zhǔn)化栽培新規(guī)程?！芭柙曰瘕埞鲍@農(nóng)高會“后稷獎”，多肉及露地花卉等景觀綠植在西北市場占有率超30%。二是積極探索推行農(nóng)業(yè)科技特派員制度。截至2023年6月底，高級農(nóng)技師、高級農(nóng)藝師等55名特派員帶技術(shù)、帶技能、帶資源下鄉(xiāng)，圍繞葡萄、草莓、西紅柿、苗木花卉等新區(qū)特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，累計開展高質(zhì)量農(nóng)業(yè)技術(shù)服務(wù)及培訓(xùn)活動560余次，培訓(xùn)基層農(nóng)民及技術(shù)人員4100余人次，推廣葉菜露地種植等新技術(shù)37項，引進鮮食葡萄玉波2號等新作物品種64個，帶動農(nóng)民增收及農(nóng)村經(jīng)濟效益超千萬元。三是強化科技成果入鄉(xiāng)要素保障。深入推進“三項改革”，與11所高校院所共建17個科技轉(zhuǎn)化平臺。建成秦創(chuàng)原人才大市場，設(shè)立人才集團，啟動建設(shè)西安國際人才港，同步推進“人才池、資金池、項目池”建設(shè)。2022年新引進高層次人才189名，增長195%，聚集秦創(chuàng)原創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才22147名，增長120%，培育“科學(xué)家+工程師”隊伍65支，增長67%，“新雙創(chuàng)”隊伍32支。

（四）堅持多點發(fā)力，高效率暢通城鄉(xiāng)要素流通

一是建立城鄉(xiāng)一體化土地交易市場。創(chuàng)新開展“點狀供地”，涇河智慧農(nóng)業(yè)園、灃東農(nóng)博園、灃西新泥河村等項目率先取得突破。太平鎮(zhèn)探索形成的“一宅兩房”模式（在一院宅基地上修建兩套多層民房，騰挪出一院宅基地用于開發(fā)），有效盤活閑置宅基地，積極釋放土地發(fā)展活力，促進富民增收。二是推進涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合。以秦漢新城劉家溝村、灃西新城大泥河村等為代表，開展整村授信，吸引城市優(yōu)勢資源和社會資本，聯(lián)合開展環(huán)境整治、設(shè)施改造，發(fā)展設(shè)施草莓等新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，帶動更多農(nóng)民增收致富。三是加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資的中長期信貸支持。靈活開展農(nóng)戶小額信用貸款、“信易貸”等業(yè)務(wù)，大力推廣陜西省金融服務(wù)云平臺等融資服務(wù)平臺，進一步提高農(nóng)村金融綜合服務(wù)覆蓋范圍，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展提供資金支持。

三、西咸新區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的階段性成效

截至2022年底，新區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制已初步建立，要素自由流動制度性通道已基本打通，基礎(chǔ)設(shè)施一體化不斷健全，基本公共服務(wù)均等化水平穩(wěn)步提高。從城鎮(zhèn)化率水平、城鄉(xiāng)居民收入差距等指標(biāo)上看，城鄉(xiāng)差距逐漸縮小。

（一）城鎮(zhèn)化率水平加速提升

2022年底，新區(qū)常住人口135.3萬人，城鎮(zhèn)化率73.3%，較2019年提升了7個百分點，始終高于全省水平（見圖1），新區(qū)在推進城鄉(xiāng)人口等要素流動方面取得了顯著成效。

（二）城鄉(xiāng)居民逐步實現(xiàn)共同富裕

2022年底，新區(qū)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為29209元、17427元，較2019年分別增長了16%、24%，增速與省市持平。2022年，新區(qū)城鄉(xiāng)居民收入比從2019年的1.80∶1縮小至1.68∶1，明顯低于全?。?.7∶1）、全市（2.65∶1）水平（見圖2），農(nóng)村居民收入增長速度趕超城鎮(zhèn)居民收入增速。

四、西咸新區(qū)推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的經(jīng)驗啟示

西咸新區(qū)在推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展過程中，聚焦人口、產(chǎn)業(yè)、空間的深度融合，探索出了一條城鄉(xiāng)融合發(fā)展新路徑，對于全省正在推進的城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要啟示。

一是堅持整體謀劃，在“路徑怎么走”上積極探索。規(guī)劃先行，作為首個以創(chuàng)新城市發(fā)展方式為主題的國家級新區(qū)，新區(qū)強化與西安都市圈、西安—咸陽一體化等重大戰(zhàn)略的融合協(xié)同，科學(xué)編制國土空間規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等各類規(guī)劃，圍繞“人、地、錢、技”等關(guān)鍵要素落子布局。實行組團式發(fā)展，聚焦區(qū)域資源稟賦抓好5個新城建設(shè)，打造功能突出、特色鮮明的城市組團；建設(shè)全長20公里的新軸線，形成科技創(chuàng)新引領(lǐng)軸；建設(shè)秦創(chuàng)原總窗口十大特色園區(qū)，打造產(chǎn)城融合的城市要素聚集基底。

二是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，在“城鎮(zhèn)怎么建”上大膽開拓。高品質(zhì)建設(shè)中心城區(qū)，在全國率先開展海綿城市試點，率先大面積應(yīng)用“取熱不取水”“零排放”的中深層地?zé)崮軣o干擾清潔供熱技術(shù)，因地制宜建設(shè)綜合管廊，大力推廣新型城市建設(shè)技術(shù)，建成建筑垃圾綜合利用示范項目8個，積極創(chuàng)建無廢城市。因地制宜發(fā)展特色小鎮(zhèn)，打造就地就近吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主陣地，茯茶鎮(zhèn)以傳統(tǒng)村落為依托，以茯茶產(chǎn)業(yè)鏈為主導(dǎo)，通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，創(chuàng)建為全省首批特色小鎮(zhèn)，近年來已累計帶動就業(yè)超萬人。

三是抓好改革創(chuàng)新，在“要素如何流動”上全力破題。加大資金投入，設(shè)立西咸新區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展集團，建立城投公司融資建設(shè)平臺，開展整村授信，探索多元化可持續(xù)的資金投入機制。抓好科技成果下鄉(xiāng)，建立“專家+技術(shù)指導(dǎo)員+特聘農(nóng)技員+示范基地+示范主體+輻射帶動戶”的鏈?zhǔn)酵茝V服務(wù)模式，推進農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化落地。探索的“一宅兩房”等模式，有效激活了農(nóng)村土地資源。

四是堅持以人為本，在“人到哪里去”上大膽實踐。圍繞“進得來”，全面放開城鎮(zhèn)落戶限制，拓展完善居住證的社會功能，實現(xiàn)勞動就業(yè)、技能培訓(xùn)、子女教育、計劃生育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等領(lǐng)域“一證通”。圍繞“留得住”，加快推進產(chǎn)城融合，深入實施“3+7+N”主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)帶動工業(yè)企業(yè)提質(zhì)增效，鼓勵居民就業(yè)創(chuàng)業(yè)，成為農(nóng)村居民就業(yè)的重要載體。圍繞“過得好”，全力提升公共服務(wù)水平，推進義務(wù)教育均衡發(fā)展，構(gòu)建縣域醫(yī)療共同體，推進村級醫(yī)療服務(wù)點全覆蓋。

五、結(jié)語

國家級新區(qū)是推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的先行者，西咸新區(qū)的創(chuàng)新探索和實踐經(jīng)驗表明，城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程就是激活城鄉(xiāng)空間生產(chǎn)要素，不斷改變和重組城鄉(xiāng)關(guān)系結(jié)構(gòu)。通過促進城鄉(xiāng)要素雙向流動，搭建城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展平臺，加速科技成果入鄉(xiāng)轉(zhuǎn)化，推進基礎(chǔ)設(shè)施一體化建設(shè)，新區(qū)已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的新局面和自身經(jīng)驗，通過經(jīng)驗總結(jié)、反復(fù)實踐、復(fù)制推廣，以期為全省乃至全國其他區(qū)域推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供參考和借鑒。

（陜西省西咸新區(qū)發(fā)展改革和商務(wù)局供稿）