從美英日韓經(jīng)驗看如何完善我國房地產(chǎn)調控

房改以來，我國堅持實施房地產(chǎn)市場化改革思路，即以政府為主提供基本保障、以市場為主滿足多層次住房需求，美英日韓均是實施房地產(chǎn)市場化發(fā)展的國家，適合與我國進行對比研究。

一、建立適合我國國情的中長期制度為主、短期調控為輔的房地產(chǎn)政策體系

在美國、英國、日本、韓國四個國家中，只有韓國實行對房地產(chǎn)市場頻繁調控的思路，其他三國均以實施中長期房地產(chǎn)制度為主，更多關注和解決中低收入人群住房問題，房地產(chǎn)稅收政策和房地產(chǎn)金融政策相對穩(wěn)定。其中，美國實行對房地產(chǎn)市場總體不干預思路，英國和日本的房地產(chǎn)中長期政策根據(jù)住房供求的階段性變化而進行調整，在必要時候政府也采取管制政策。從房地產(chǎn)市場運行狀況看，實施頻繁調控的韓國具有房地產(chǎn)市場周期更短、市場波動幅度更大的特征。為保持我國房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，可以借鑒成熟的國際經(jīng)驗，構建適合我國國情的中長期制度為主、短期調控為輔的房地產(chǎn)政策體系，完善住房供給體系，改革相關配套制度，形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)用地制度、房地產(chǎn)金融制度和房地產(chǎn)稅收制度。其中，房地產(chǎn)中長期制度側重提升不同收入階層的居住水平，短期調控政策側重維持房地產(chǎn)市場與宏觀經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。

在住房短缺時期，住房需求旺盛，各經(jīng)濟體均沒有發(fā)生過房地產(chǎn)泡沫破滅問題。在解決住房短缺問題以后，美國、日本出現(xiàn)過房地產(chǎn)泡沫危機，其中美國沒有采取任何房地產(chǎn)政策應對泡沫問題，日本則出臺了土地交易管制措施、增加房地產(chǎn)持有稅、減少房地產(chǎn)融資數(shù)量等短期調控措施控制房價泡沫，這些短期調控措施對控制泡沫膨脹效果有限。美日房地產(chǎn)泡沫膨脹和破滅主要受經(jīng)濟金融政策的寬松和收緊影響，持續(xù)低利率環(huán)境后的連續(xù)大幅加息，是美日房地產(chǎn)泡沫擴大和破滅的共同誘因，房地產(chǎn)只是經(jīng)濟泡沫的載體。因此，防范房地產(chǎn)泡沫危機不單單是房地產(chǎn)政策內容，更是宏觀調控政策內容。可以針對性地完善兩方面房地產(chǎn)政策，一是在中長期政策體系中，完善房地產(chǎn)金融制度，加強房地產(chǎn)金融監(jiān)管，防范房地產(chǎn)過度金融化；二是在房地產(chǎn)短期調控政策體系中，加強房地產(chǎn)泡沫水平監(jiān)控，建立房價泡沫預警制度，為實施逆周期宏觀調控提供依據(jù)。

二、提振住房需求，化解房地產(chǎn)市場風險

我國中長期城鎮(zhèn)住房需求由于實質性支撐減弱，將出現(xiàn)趨勢性回落，需要給予高度重視。一是我國住房短缺已經(jīng)解決，2020年城鎮(zhèn)家庭住房套戶比超過1.1，住房供給充裕。二是2010年我國人口撫養(yǎng)比已出現(xiàn)上升拐點，老齡化程度逐步加深，25—44歲適齡購房群體數(shù)量下降。三是我國經(jīng)濟發(fā)展進入高質量發(fā)展階段，GDP增速下降，收入增長減緩。四是受疫情影響，近三年城鎮(zhèn)化發(fā)展速度放緩，新增城鎮(zhèn)人口由疫情前的每年約2000萬人快速下降至2022年的646萬人，各線城市新增常住人口減少甚至出現(xiàn)負增長，房地產(chǎn)需求快速下降，導致房地產(chǎn)市場出現(xiàn)結構性過剩。今年二季度以來，房地產(chǎn)市場下行調整幅度加大，多數(shù)城市房價下降，后續(xù)房地產(chǎn)市場仍面臨較大下行壓力。亟需大力提振住房需求，防止房價大幅下降引發(fā)風險擴散，對國民經(jīng)濟運行和社會發(fā)展產(chǎn)生重大影響。

一要實施轉移人口市民化保障性住房工程，增加住房剛性需求。我國約有2.5億城鎮(zhèn)常住人口沒有戶籍，居住條件相對較差。實施轉移人口市民化保障性住房工程，一方面，可以改善流動人口居住條件，增加住房剛性需求；另一方面，通過收購市場滯銷商品房用作保障性租賃住房或長租房，可以降低當前房地產(chǎn)市場下行壓力。

二要釋放改善性住房需求。優(yōu)化二套房限貸政策，降低二套房首付比例和貸款利率；允許城市政府“分區(qū)施策”調整限購、限價等政策；降低住房交易稅費；適當提高普通住宅面積標準，可以較大幅度降低住房改善的稅收負擔。

三、大力發(fā)展住房租賃市場，推進租購并舉

美國、日本和英國的中長期住房制度均是市場和保障相結合，形成覆蓋所有群體的住房供給體系，尤其是形成多層次的住房租賃供給體系。我國住房消費方式長期“以購為主”，住房供應體系側重房屋銷售市場建設，為實現(xiàn)租購并舉，需要加快補齊租賃短板。要推進租售同權，完善由市場化長租房、保障性租賃住房、公租房組成的“三元住房租賃體系”，全面覆蓋所有收入群體，形成向下有托底、向上有通道的完整住房租賃供給體系。

完善住房租賃市場，要以提高住房規(guī)?；赓U經(jīng)營比例為抓手，發(fā)展長租房。支持機構租賃主體發(fā)展；鼓勵居民提供長租房；將城市更新與增加住房租賃相結合，鼓勵企事業(yè)單位盤活非居住存量房屋用作租賃住房；加強城中村住房租賃管理，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的住房管理市場。人口凈流入城市要在規(guī)范市場和增加有效供給兩方面同時發(fā)力，中小城市以規(guī)范市場為工作重心。

四、住房政策目標更注重提升居住質量，推進好房子好小區(qū)好社區(qū)好城區(qū)“四好”建設

根據(jù)國家統(tǒng)計局第七次人口普查數(shù)據(jù)計算，2020年我國城鎮(zhèn)家庭住房套戶比超過1.1，城鎮(zhèn)人均住房建筑面積為38.62平方米，住房短缺問題已經(jīng)解決。住房已經(jīng)不只是提供居住功能，還承載著生活功能、社會功能和經(jīng)濟功能，將2yXvKv9xGZa8zL9kWPviT3aqLCGr9zh2mIht5HcAjaE=住房發(fā)展與公共服務、基層治理、產(chǎn)業(yè)就業(yè)、信息科技、低碳綠色、未來城市等統(tǒng)籌考慮。

美國、英國和日本的住房政策目標均隨著住房供求矛盾的轉變而改變，在住房短缺階段，大力推進住房建設；在住房短缺問題解決后，各經(jīng)濟體住房政策目標無一例外均致力于持續(xù)提升居住質量。借鑒成熟國家經(jīng)驗，編制住房標準和住房規(guī)劃，以努力讓人民群眾住上更好的房子為目標。推進城市更新，更關注居住品質的提升，從好房子到好小區(qū)，從好小區(qū)到好社區(qū)，從好社區(qū)到好城區(qū)，加強城市規(guī)劃、建設和治理，讓城市更宜居、更韌性、更智慧。

五、改革并形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)用地制度

我國實行土地公有制，房地產(chǎn)用地由政府管理，穩(wěn)定的房地產(chǎn)用地制度，對房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行具有重要意義。從目標導向和問題導向出發(fā)，一是加快建立人地掛鉤制度。在建設用地指標總量控制的前提下，明確建設用地指標跨地區(qū)流轉規(guī)則，允許人口吸引力較強的中心城市與有結余建設用地指標的中小城市進行交易，提高建設用地跨地區(qū)流轉的交易和配置效率，完善地區(qū)間利益分配機制。探索新市民宅基地建設用地指標異地直接流轉制度。二是改革土地出讓制度，建立房地聯(lián)動機制。根據(jù)人口總量和結構變化，合理確定住宅用地供應總量和結構，完善住宅用地出讓方式，保持房價和地價合理價差，為提升住宅品質、發(fā)展綠色住宅預留空間。租賃住房用地可采取出讓、租賃或劃撥等方式供應，允許出讓價款分期收取。三是盤活土地存量，支持長租房建設。總結推廣農村集體建設用地建設租賃住房試點經(jīng)驗，逐步實現(xiàn)農村集體建設用地與國有土地同地同權。適當放寬規(guī)劃條件，提高企業(yè)參與舊城改造和城市更新創(chuàng)造的積極性。允許企事業(yè)單位將依法取得使用權的土地用于建設租賃住房。

六、完善并形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)金融制度

美國、英國、日本三國的房地產(chǎn)金融政策均相對穩(wěn)定，為房地產(chǎn)市場平穩(wěn)運行提供支持。應進一步完善我國房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理制度，一是建立房地產(chǎn)融資監(jiān)管制度。對銀行和各類非銀行金融機構的房地產(chǎn)融資規(guī)模、融資增長速度、融資條件等進行監(jiān)管，建立預警標準，防止出現(xiàn)房地產(chǎn)過度金融化。二是規(guī)范發(fā)展房地產(chǎn)開發(fā)融資。與房地產(chǎn)預售制度改革相適應，優(yōu)化住房信貸產(chǎn)品設計，適當延長房地產(chǎn)開發(fā)貸款期限，與房地產(chǎn)項目開發(fā)周期相匹配。優(yōu)化住房信貸結構，增加房地產(chǎn)權益融資，發(fā)行房地產(chǎn)投資信托基金，允許房地產(chǎn)投資企業(yè)上市融資。三是完善差別化住房信貸政策。適當降低二套住房貸款首付比例和利率水平，支持住房改善。完善“認房認貸”政策的認定條件。四是支持住房租賃。引導長期資金參與租賃住房建設運營，支持保險、信托等機構投資租賃住房建設運營，為住房租賃企業(yè)提供長期貸款支持。對用于租賃的住房建設實行長期低息貸款。允許住房租賃企業(yè)上市融資。

七、優(yōu)化并形成穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收制度

美國、英國、日本三國均具有穩(wěn)定的房地產(chǎn)稅收政策，在房地產(chǎn)取得、持有、交易環(huán)節(jié)都有相應稅種，可以有效調節(jié)房地產(chǎn)市場中的投資投機行為。我國房地產(chǎn)稅收重交易輕保有，沒有抑制房地產(chǎn)投機的稅種。完善我國房地產(chǎn)稅收制度，一是調整稅收結構。在保持房地產(chǎn)稅負總水平不變的基礎上，減輕開發(fā)建設和交易環(huán)節(jié)稅負，增加持有稅負。優(yōu)化房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)的土地增值稅預征制度，降低交易契稅，適時開征房產(chǎn)稅。二是增加抑制住房投機的稅種。研究征收二手房交易環(huán)節(jié)的資本利得稅、特別印花稅等。三是加大支持住房租賃的稅收政策力度。實行加速折舊政策，減免經(jīng)營環(huán)節(jié)所得稅，降低長租房企業(yè)稅收負擔。對個人出租住房的，適當減免租賃住房所得稅。實施承租人“房租抵稅”政策。對住房租賃企業(yè)、用于長租的住戶適當減免房產(chǎn)稅。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）