英國(guó)住房調(diào)控經(jīng)驗(yàn)借鑒

英國(guó)是全球最早實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家，房?jī)r(jià)長(zhǎng)期波動(dòng)上行。住房政策以中長(zhǎng)期制度建設(shè)為主，不對(duì)住房市場(chǎng)的周期性波動(dòng)進(jìn)行短期調(diào)控。從住房政策效果看，英國(guó)較好解決了居民住房問(wèn)題，居住水平較高，從未發(fā)生過(guò)房地產(chǎn)泡沫危機(jī)。

一、英國(guó)宏觀基本面及住房市場(chǎng)特點(diǎn)

（一）全球最早實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化國(guó)家，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期維持在較低水平

英國(guó)是發(fā)達(dá)國(guó)家，很早就完成工業(yè)化和城市化進(jìn)程。因此，其經(jīng)濟(jì)基本面狀況與發(fā)展中國(guó)家有很大不同。一是英國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率長(zhǎng)期維持在0—2%的水平。二是英國(guó)是世界上第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城市化的國(guó)家，1950年英國(guó)城市化率已經(jīng)達(dá)到78.98%。三是英國(guó)人口增長(zhǎng)率長(zhǎng)期維持低位，1951—2020年人口年均增長(zhǎng)率為4.1‰，其中在1975—1978年和1982年出現(xiàn)人口負(fù)增長(zhǎng)。從人口內(nèi)部的年齡結(jié)構(gòu)來(lái)看，英國(guó)已進(jìn)入深度老齡化階段，2018年英國(guó)65歲以上人口占比為18.4%。

（二）英國(guó)住房自有率約為60%，居住水平較高

一是英國(guó)住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，全英住房自有率約為60%，租房居住率約為40%，其中倫敦住房自有率和租房居住率大約各為50%。二是從租賃住房存量結(jié)構(gòu)來(lái)看，全英私人租賃住房與社會(huì)租賃住房比例約為4∶1，倫敦該比例約為1∶1。三是從居住水平來(lái)看，英國(guó)人均擁有兩個(gè)房間，高于OECD國(guó)家均值（1.7），2018年英國(guó)住房擁擠率為4.8%，遠(yuǎn)低于歐盟平均水平（15.5%）。英國(guó)房屋以半獨(dú)立、獨(dú)立或聯(lián)排別墅為主要房屋類型，居住質(zhì)量整體較高。

（三）房地產(chǎn)業(yè)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出重要貢獻(xiàn)，房?jī)r(jià)長(zhǎng)期上漲

房地產(chǎn)業(yè)在英國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要份額，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是房地產(chǎn)業(yè)投資在全社會(huì)固定資本形成中長(zhǎng)期占比為16%—24%。二是英國(guó)房地產(chǎn)業(yè)吸納了大量就業(yè)人口。根據(jù)2011年調(diào)查數(shù)據(jù)，建筑業(yè)總就業(yè)人口為193.2萬(wàn)人，房地產(chǎn)服務(wù)業(yè)為36.7萬(wàn)人，合計(jì)占全部就業(yè)人口的9.2%。三是英國(guó)房?jī)r(jià)長(zhǎng)期波動(dòng)上行。2002—2022年，英國(guó)房?jī)r(jià)年均漲幅達(dá)12.0%，僅金融危機(jī)期間有所回落，最大降幅曾達(dá)到12.5%。金融危機(jī)后房?jī)r(jià)漲幅有所降低，近十年年均漲幅5.5%。

二、英國(guó)住房市場(chǎng)調(diào)控的主要做法

英國(guó)不對(duì)住房市場(chǎng)的周期性波動(dòng)進(jìn)行直接干預(yù)，沒(méi)有短期調(diào)控政策。住房制度在執(zhí)政黨變化期間經(jīng)歷了階段性調(diào)整，由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)轉(zhuǎn)變，長(zhǎng)期注重發(fā)展住房租賃，通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)、住房租金管控對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行間接干預(yù)。

（一）英國(guó)住房制度經(jīng)歷了由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的階段性變化

自二戰(zhàn)以來(lái)，英國(guó)住房制度的發(fā)展大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是1949—1979年，政府主導(dǎo)的福利住房制度。政府通過(guò)直接投資或補(bǔ)貼的方式進(jìn)行大規(guī)模社會(huì)住房建設(shè)，并以較低的租金向居民出租，這期間政府提供的社會(huì)住房占比大約為50%。第二階段是1980—1997年，保守黨執(zhí)政期間，英國(guó)進(jìn)行住房制度改革，改變了長(zhǎng)期奉行的住房福利政策，減少政府建設(shè)的社會(huì)住房，改為由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的住房協(xié)會(huì)提供，推行社會(huì)住房私有化，目的是提高中產(chǎn)階級(jí)的住房自有化率，縮減公共住房開支。這一階段，政府提供的社會(huì)住房占比降至不足5%，住房協(xié)會(huì)提供的社會(huì)住房占比約為15%。第三階段是1997年以后，工黨執(zhí)政期間，強(qiáng)調(diào)政府通過(guò)住房供給履行社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)低收入家庭實(shí)現(xiàn)自有住房的夢(mèng)想。英國(guó)政府于2006年4月推出一項(xiàng)“共有產(chǎn)權(quán)購(gòu)房”計(jì)劃——租戶可最低購(gòu)買住房25%的所有權(quán)，其余部分的所有權(quán)仍歸業(yè)主所有，但需要支付2.75%—3%的費(fèi)用，等收入增加后，他們?cè)儋?gòu)買整套住房的所有權(quán)。這一階段，政府幾乎不再建設(shè)社會(huì)住房，住房協(xié)會(huì)提供的社會(huì)住房占新建住房的比例約為12%。

與其他國(guó)家相比，較高的社會(huì)住房比率是英國(guó)住房供給體系的重要特征，盡管經(jīng)歷了20世紀(jì)80年代以來(lái)住房私有化以及私有企業(yè)逐步成為住房建設(shè)主體的過(guò)程，但政府和非營(yíng)利機(jī)構(gòu)持有的社會(huì)住房仍然占全部住房存量的近20%。

（二）長(zhǎng)期支持住房租賃發(fā)展

英國(guó)政府長(zhǎng)期重視住房租賃市場(chǎng)的建設(shè)和租售平衡發(fā)展。一是英國(guó)政府在二戰(zhàn)后就開始大力推動(dòng)住房建設(shè)，其中大量是用于出租的社會(huì)住房。戰(zhàn)后工黨政府建造了超100萬(wàn)所房屋，其中80%是社會(huì)住房。二是20世紀(jì)70年代末推行住房私有化改革后，住房自有率上升，但同時(shí)大批的社會(huì)住房承租人通過(guò)低價(jià)獲取了住房所有權(quán)，或者通過(guò)政府的租金補(bǔ)貼進(jìn)入私人租賃市場(chǎng)，租住結(jié)構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定。三是租賃項(xiàng)目較為多元，支持租售轉(zhuǎn)換。如1996年推出“買后出租”抵押貸款政策，是專門給房東買房出租投資用的貸款政策，租金用以歸還銀行貸款。該政策的推出增加了私人租賃住房存量，1996—2012年私人租賃部門新增的260萬(wàn)套房產(chǎn)中，就有140萬(wàn)套通過(guò)“買后出租”政策融資。四是租售平衡政策長(zhǎng)期延續(xù)，即使在1978年和1997年政黨輪換中依然保持。

（三）實(shí)施土地規(guī)劃和住房規(guī)劃間接引導(dǎo)市場(chǎng)供給

中央政府和地方政府主要以土地規(guī)劃和住房規(guī)劃對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)供給進(jìn)行間接調(diào)控。一是英國(guó)在中央政府層面編制“國(guó)家規(guī)劃政策框架”，該框架規(guī)定了包括土地使用、住房、交通、自然資源利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的全方位原則，以及規(guī)劃制定和實(shí)施程序等一系列程序規(guī)則。二是地方政府在該框架下編制地區(qū)性的住房規(guī)劃。政府通過(guò)控制規(guī)劃許可證，要求開發(fā)商將項(xiàng)目按一定比例以成本價(jià)出售給保障性住房管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際上是通過(guò)土地規(guī)劃、以實(shí)物建設(shè)的形式供應(yīng)保障性住房。三是規(guī)劃框架具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性。規(guī)劃框架的制定和修訂，需要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格立法和司法程序，往往經(jīng)歷漫長(zhǎng)的時(shí)間。

（四）住房租金管制

在住房租賃市場(chǎng)，英國(guó)政府利用租金管制政策對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行短期調(diào)控：一是在私人住房租賃領(lǐng)域，推行“公平租金計(jì)劃”。政府規(guī)定，房東在租期內(nèi)都不能提高租金，租期結(jié)束后房東租金上漲幅度最高增加到法定最高租金，即“公平租金”，公平租金由估價(jià)辦公室根據(jù)市場(chǎng)最新變化進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，基本與市場(chǎng)價(jià)格保持一致。二是在出租的社會(huì)住房領(lǐng)域，政府規(guī)定，租住公租房及其他非市場(chǎng)化房屋居民的房租支出不能超過(guò)總收入的25%，規(guī)定租金最高漲幅，對(duì)違反者采取罰款和征稅等措施。

三、英國(guó)住房市場(chǎng)調(diào)控的幾點(diǎn)啟示

（一）土地規(guī)劃是有效的住房市場(chǎng)干預(yù)方式

英國(guó)經(jīng)驗(yàn)證明，土地規(guī)劃是行之有效的住房市場(chǎng)干預(yù)方式。英國(guó)地方政府所擁有的土地極少，很難對(duì)土地供應(yīng)進(jìn)行直接干預(yù)，但是通過(guò)土地規(guī)劃許可證的發(fā)放，對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整和管控，地方政府可以對(duì)土地開發(fā)權(quán)進(jìn)行控制，因此政府不僅可以通過(guò)土地規(guī)劃間接調(diào)控住房供給，還能保證保障性住房的質(zhì)量和數(shù)量。

（二）長(zhǎng)期重視租售平衡，搭建租售轉(zhuǎn)換的住房階梯

英國(guó)政府長(zhǎng)期重視住房市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的租售平衡。在項(xiàng)目層面，多元化的租賃住房產(chǎn)品項(xiàng)目不斷推出，涵蓋中低收入群體、城市夾心層群體。比如，社會(huì)住房項(xiàng)目，“先租后買”項(xiàng)目、“買后出租”項(xiàng)目，針對(duì)社會(huì)不同群體形成了從租賃到購(gòu)買的較為平滑的“住房階梯”，能夠滿足從新市民、第一次購(gòu)房者到住房投資者不同層次的需求。

（三）以共有產(chǎn)權(quán)方式鼓勵(lì)低收入家庭實(shí)現(xiàn)住房自有

英國(guó)政府在發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的同時(shí)，也鼓勵(lì)住房自有，在工黨執(zhí)政期間推出的“共有產(chǎn)權(quán)購(gòu)房”計(jì)劃，具有很好的借鑒意義。英國(guó)的共有住房產(chǎn)權(quán)是指由非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的住房協(xié)會(huì)與購(gòu)房人共同擁有住房產(chǎn)權(quán)，購(gòu)房人首期最低可以購(gòu)買25%的住房產(chǎn)權(quán)（2020年最低比例降至10%），之后在具備支付能力后，逐步購(gòu)買剩余住房產(chǎn)權(quán)。在購(gòu)房人首期和逐步購(gòu)買剩余產(chǎn)權(quán)的過(guò)程中，均可以得到政府的政策性優(yōu)惠。共有產(chǎn)權(quán)住房計(jì)劃可使政府在履行社會(huì)責(zé)任的同時(shí)，幫助低收入家庭實(shí)現(xiàn)擁有自有住房的夢(mèng)想。

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委投資所）