美國房地產(chǎn)調(diào)控經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國房地產(chǎn)政策側(cè)重于基礎(chǔ)性制度建設(shè)，政府很少對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)尤其是私人房地產(chǎn)市場(chǎng)的短期變化進(jìn)行直接調(diào)控。美國房地產(chǎn)次貸危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)說明房地產(chǎn)金融創(chuàng)新是把“雙刃劍”，在促進(jìn)金融產(chǎn)品創(chuàng)新支持住房自有的同時(shí)，要及時(shí)建立健全金融監(jiān)管機(jī)制，避免房地產(chǎn)過度金融化。

一、美國宏觀基本面與房地產(chǎn)市場(chǎng)特點(diǎn)

（一）經(jīng)濟(jì)總體呈上升趨勢(shì)，人口持續(xù)正增長

一是經(jīng)濟(jì)總體呈現(xiàn)較快增長。1960年以來，除個(gè)別年份GDP出現(xiàn)小幅負(fù)增長外，其余年份經(jīng)濟(jì)增長總體平穩(wěn)，1960—2022年GDP年均增速為2.99%，人均GDP從3000美元增加至7.6萬美元。二是人口持續(xù)正增長、城鎮(zhèn)化率超過80%。1960年以來美國人口持續(xù)保持正增長，1960—2022年年均增長1%。美國人口城鎮(zhèn)化進(jìn)程起步較早，1960年城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，2006年突破80%，2022年達(dá)到83.8%。

（二）住房租購結(jié)構(gòu)基本穩(wěn)定，住房保障比例約為5%

一是住房市場(chǎng)供求較為穩(wěn)定。1964—2022年美國擁有房屋所有權(quán)的家庭占比年均65%，最高年份為69.2%（2004年），近三分之一的美國人通過租賃或其他方式解決住房問題。美國自有住房空置水平較低，多數(shù)年份自有住房空置率保持在2%以內(nèi)。二是美國房地產(chǎn)市場(chǎng)銷售以二手房為主。近年來，美國住房銷售以二手房為主，2000年至今二手房交易數(shù)量占比在90%左右。三是住房保障比例較低。1987年以來，由公共住房機(jī)構(gòu)持有的租賃住房和政府進(jìn)行貨幣補(bǔ)貼的租賃住房在住房存量中所占比例約為5%。

（三）次貸危機(jī)導(dǎo)致房地產(chǎn)價(jià)格出現(xiàn)較大幅度波動(dòng)

從美國1975年以來房價(jià)走勢(shì)來看，在2007年次貸危機(jī)爆發(fā)之前，美國房價(jià)總體呈上漲態(tài)勢(shì)，期間房價(jià)雖然也出現(xiàn)過多次短期下降，但持續(xù)時(shí)間均未超過2個(gè)季度。而且在1980—2000年這20年間，房價(jià)走勢(shì)相對(duì)平穩(wěn)，月度平均漲幅為0.36%，絕大多數(shù)月份價(jià)格環(huán)比漲幅不超過1%。隨著次貸危機(jī)的爆發(fā)，美國房價(jià)自2007年8月份開始出現(xiàn)持續(xù)66個(gè)月的下行態(tài)勢(shì)，直到2012年2月才企穩(wěn)回升，全國房價(jià)降幅約為25%，部分地區(qū)房價(jià)降幅超過50%。2016年底房價(jià)恢復(fù)至次貸危機(jī)前水平，此后房價(jià)持續(xù)上漲，至2022年房價(jià)水平相比2008年翻倍。

二、美國房地產(chǎn)調(diào)控的主要做法

長期以來，美國政府圍繞1949年《住房法案》中的住房目標(biāo)，形成了包括低收入住房政策、房地產(chǎn)稅收政策和房地產(chǎn)金融政策等房地產(chǎn)長期政策體系。除應(yīng)對(duì)2008年次貸危機(jī)外，很少對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)短期變化進(jìn)行直接調(diào)控。

（一）側(cè)重于以低收入住房政策、稅收政策、金融政策為主體的基礎(chǔ)性制度建設(shè)

一是不斷完善的低收入住房政策。美國的低收入住房政策包括公共住房項(xiàng)目、聯(lián)邦政府資助開發(fā)的私有出租房項(xiàng)目、租房券政策。1937年，美國開始實(shí)施針對(duì)最低收入階層家庭的公共住房項(xiàng)目，資金來源早期為債券，此后變?yōu)檎畵芸睢?961年，聯(lián)邦政府針對(duì)不符合公共住房規(guī)定的低收入家庭提供私有出租住房。1974年，美國《住房法》設(shè)立了第一個(gè)全國租房券項(xiàng)目，主要為中低收入家庭提供租房補(bǔ)貼，該項(xiàng)目一直延續(xù)至今。

二是相對(duì)穩(wěn)定健全的房地產(chǎn)稅收政策體系。美國房地產(chǎn)相關(guān)稅收主要包括一般財(cái)產(chǎn)稅、所得稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅、交易稅。其中，對(duì)土地和房屋直接征收的不動(dòng)產(chǎn)稅歸在財(cái)產(chǎn)稅項(xiàng)下，稅基是房地產(chǎn)評(píng)估值的一定比例（各州規(guī)定不一，從20%—100%不等），稅率大約為1%—3%。房地產(chǎn)個(gè)人所得稅的課稅對(duì)象主要是個(gè)人投資房地產(chǎn)的股息和利息收入以及房地產(chǎn)經(jīng)營中實(shí)現(xiàn)的收入，計(jì)入個(gè)人或家庭收入所得綜合征收所得稅。遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅的征稅門檻相對(duì)較高，一般而言住房繼承和贈(zèng)與很少被征收。交易稅在房地產(chǎn)買賣時(shí)繳納，稅率在2%左右。

三是活躍的房地產(chǎn)金融體系。美國住房金融二級(jí)市場(chǎng)較為活躍，不同種類的住房抵押貸款證券化產(chǎn)品齊全，為銀行等金融機(jī)構(gòu)化解流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)提供了條件。在住房金融二級(jí)市場(chǎng)發(fā)展過程中，以房利美和房地美為代表的金融機(jī)構(gòu)為特定群體購房貸款提供擔(dān)保或保險(xiǎn)，并對(duì)住房抵押貸款及其證券化資產(chǎn)進(jìn)行多次打包，為不同風(fēng)險(xiǎn)偏好的投資者提供不同風(fēng)險(xiǎn)水平的投資工具。1938年，美國設(shè)立聯(lián)邦國民抵押貸款協(xié)會(huì)（即房利美），主要業(yè)務(wù)是購買聯(lián)邦住房管理局（FHA）和退伍軍人管理局（VA）擔(dān)保的抵押貸款，1972年開始購買非政府擔(dān)保的普通抵押貸款，1981年發(fā)行第一只抵押貸款證券。1970年，美國依據(jù)《緊急住房金融法》設(shè)立了聯(lián)邦住房抵押貸款公司（即房地美），其主要業(yè)務(wù)是購買普通抵押貸款，也購買FHA和VA擔(dān)保的抵押貸款，1971年發(fā)行以普通抵押貸款為基礎(chǔ)的抵押轉(zhuǎn)付證券，1983年發(fā)行第一只擔(dān)保抵押債券憑證（CMO）。

（二）鼓勵(lì)低收入家庭購房的政策取向和金融創(chuàng)新推升房地產(chǎn)泡沫

美國房地產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)通常以借款人的信用評(píng)分、債務(wù)收入比、貸款價(jià)值比率三項(xiàng)指標(biāo)將住房按揭貸款區(qū)分為優(yōu)質(zhì)貸款、次級(jí)貸款和近似優(yōu)質(zhì)貸款三類。其中，次級(jí)貸款主要面對(duì)收入較低、負(fù)債較高的借款人，大多為中低收入群體或新移民。2000年之前，次級(jí)貸款增長緩慢。2000年互聯(lián)網(wǎng)泡沫破滅后，美國政府開始通過房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，其重要舉措之一就是鼓勵(lì)家庭特別是低收入家庭實(shí)現(xiàn)住房自有。與此同時(shí)，這一階段美國貨幣政策持續(xù)寬松，美聯(lián)儲(chǔ)連續(xù)13次降息，促成了2001年至2005年房地產(chǎn)市場(chǎng)的繁榮。為了追逐高額利潤，金融機(jī)構(gòu)不惜降低貸款門檻持續(xù)增加次級(jí)貸款規(guī)模，甚至出現(xiàn)了“零首付”，并通過證券化方式將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給資本市場(chǎng)。伴隨房地產(chǎn)抵押貸款證券化等金融創(chuàng)新產(chǎn)品的推廣，大量低收入家庭擁有貸款購房資格，住房自有率由1998年之前的65%左右提高至2004年的69%。隨著經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和出于對(duì)通脹的擔(dān)憂，美聯(lián)儲(chǔ)從2004年6月起兩年內(nèi)連續(xù)17次加息，導(dǎo)致房價(jià)大幅下跌并引發(fā)次貸危機(jī)。危機(jī)爆發(fā)之后，大量家庭資不抵債，喪失贖回住房權(quán)利，房屋自有率持續(xù)降低，2013年降至65.1%。

（三）次貸危機(jī)后迅速大力度拯救經(jīng)濟(jì)

次貸危機(jī)爆發(fā)后，美國政府迅速采取措施對(duì)金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行救助。針對(duì)金融體系和金融機(jī)構(gòu)采取包括市場(chǎng)注資和降息、機(jī)構(gòu)注資等在內(nèi)的救助措施。針對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)層面的救助措施幾乎涵蓋了金融以外的所有投資、生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域。同時(shí)，鑒于金融危機(jī)中爆發(fā)出的監(jiān)管問題，2009年6月，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布全面金融監(jiān)管改革方案，從而拉開美國20世紀(jì)30年代大蕭條以來最大規(guī)模的金融體系改革序幕。在此期間，美國政府并未采取專門的針對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的救助政策。

三、美國房地產(chǎn)調(diào)控的幾點(diǎn)啟示

（一）完善的住房保障體系致力于為低收入家庭提供租賃型住房保障

美國不把為所有居民提供基本生活必需品作為政府義務(wù)，只選擇性地提供給收入較低的人群，且這些人也要為此承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。在此背景下，政府在住房領(lǐng)域傾向于關(guān)注低收入群體住房問題，通過公共住房項(xiàng)目、聯(lián)邦政府資助開發(fā)的私有出租房項(xiàng)目和租房券政策，為不同低收入群體提供租賃型住房保障。

（二）完備的房地產(chǎn)稅收政策體系為房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行提供支撐

美國的房地產(chǎn)稅收政策體系覆蓋保有和交易等各環(huán)節(jié)，有效調(diào)節(jié)房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投資投機(jī)行為，在很大程度上保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的持續(xù)平穩(wěn)健康運(yùn)行。但美國在住房方面的稅負(fù)并不高，住房稅收優(yōu)惠政策是美國住房政策的重要內(nèi)容，包括住房抵押貸款利息的所得稅減免、物業(yè)稅的所得稅減免、對(duì)業(yè)主房屋出售收入的稅收減免、對(duì)低收入購房和租房的稅收優(yōu)惠等。

（三）房地產(chǎn)金融創(chuàng)新是“雙刃劍”

美國次貸危機(jī)表明，房地產(chǎn)金融創(chuàng)新要把握好“度”。房地產(chǎn)抵押貸款證券化衍生品雖然具有分散銀行風(fēng)險(xiǎn)、拓展融資渠道等諸多好處，促進(jìn)了美國房地產(chǎn)信貸的發(fā)展，支持了低收入家庭實(shí)現(xiàn)住房自有。但為了鼓勵(lì)低收入家庭參與購房，金融機(jī)構(gòu)和政府均對(duì)“次級(jí)房貸”持支持態(tài)度，將其視作一種“多贏”的金融創(chuàng)新產(chǎn)品。圍繞這一產(chǎn)品創(chuàng)新過程，金融市場(chǎng)形成了一個(gè)由各類機(jī)構(gòu)和個(gè)人組成的復(fù)雜利益鏈條，并且隨著鏈條的不斷拉長，原始的借貸關(guān)系變得越來越模糊不清，責(zé)任約束變得越來越松散，疊加金融監(jiān)管未跟上，最終爆發(fā)了次貸危機(jī)。

（四）加強(qiáng)房地產(chǎn)金融監(jiān)管是防范泡沫風(fēng)險(xiǎn)的重要方面

美國次貸危機(jī)形成與爆發(fā)的教訓(xùn)表明，房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險(xiǎn)與金融環(huán)境息息相關(guān)，低利率與房價(jià)上漲周期疊加，往往會(huì)吸引資金大量流向房地產(chǎn)領(lǐng)域，這期間，加強(qiáng)房地產(chǎn)金融監(jiān)管，建立透明化、標(biāo)準(zhǔn)化和可度量的房地產(chǎn)金融鏈條，對(duì)防止金融過度滲透推升房地產(chǎn)泡沫至關(guān)重要。作為對(duì)次貸危機(jī)的反思，美國聯(lián)邦住房管理局明確要求個(gè)人消費(fèi)信用評(píng)估公司（FICO）打分較低的借款人提供較高的首付款比例，同時(shí)，美國政府與聯(lián)邦監(jiān)管局共同制定規(guī)則，提高抵押貸款證券化過程的透明度、標(biāo)準(zhǔn)化和問責(zé)機(jī)制。

（五）應(yīng)對(duì)房地產(chǎn)危機(jī)的政策出手要快、力度要大

為應(yīng)對(duì)次貸危機(jī)及影響，美國政府迅速采取多項(xiàng)措施，包括出臺(tái)刺激經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定金融市場(chǎng)等多項(xiàng)措施。其中，美聯(lián)儲(chǔ)使用公開市場(chǎng)操作和降息等手段，為市場(chǎng)注入有效運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的流動(dòng)性和信心。聯(lián)邦政府隨后跟進(jìn)，同美聯(lián)儲(chǔ)聯(lián)合實(shí)施經(jīng)濟(jì)刺激和金融救援行動(dòng)，給予實(shí)體經(jīng)濟(jì)大規(guī)模減稅刺激方案，及時(shí)遏制了危機(jī)的快速蔓延及影響。之后，政府針對(duì)次貸危機(jī)后的金融市場(chǎng)出臺(tái)了相關(guān)金融監(jiān)管改革方案。

（作者單位：國家發(fā)展改革委投資所）