預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的功能定位與規(guī)則構(gòu)建
——基于指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)

王 博 洋

(云南民族大學(xué) 法學(xué)院, 云南 昆明 650504)

2022年1月22日,綠孔雀預(yù)防性保護(hù)公益訴訟案成功入選“新時(shí)代推動(dòng)法治進(jìn)程2021年度十大案件”,預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟由此步入公眾視野[1]?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱為《環(huán)境公益訴訟司法解釋》)第一條確立了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度,法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以依據(jù)該條對(duì)具有“重大風(fēng)險(xiǎn)”的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟,提前制止行為的實(shí)施和損害的發(fā)生。但由于“重大風(fēng)險(xiǎn)”具有科學(xué)上的不確定性,上述法律規(guī)范也未明確其具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致司法實(shí)踐中此類案件數(shù)量較少,難以發(fā)揮該制度應(yīng)有的預(yù)防功能。2021年12月3日,最高人民法院發(fā)布第31批指導(dǎo)案例,其中指導(dǎo)案例173號(hào)和174號(hào)均為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的具體實(shí)踐[2]。本文基于上述兩則指導(dǎo)案例對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度展開研究,指出由兩案引出的問題,從法學(xué)理論層面論述預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所具有的功能,并以此為基礎(chǔ)對(duì)具體規(guī)則的構(gòu)建提出完善建議。

一、 最高人民法院指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)釋評(píng)

1. 基本案情及裁判結(jié)果

(1) 指導(dǎo)案例173號(hào)。在指導(dǎo)案例173號(hào)中,被告新平公司、昆明設(shè)計(jì)院作為戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位和總承包方,在項(xiàng)目建設(shè)已取得國(guó)家發(fā)改委、生態(tài)環(huán)境部等多個(gè)部門批復(fù)、同意的情況下開展施工,后于2017年被生態(tài)環(huán)境部責(zé)成展開環(huán)境影響后評(píng)價(jià),暫停項(xiàng)目施工。因該水電站項(xiàng)目建成后將對(duì)綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍貴瀕危野生動(dòng)植物的棲息地及周邊環(huán)境產(chǎn)生較大影響,“自然之友”為維護(hù)社會(huì)公共利益,對(duì)新平公司、昆明設(shè)計(jì)院提起環(huán)境民事公益訴訟,請(qǐng)求兩被告共同消除項(xiàng)目建設(shè)對(duì)綠孔雀、陳氏蘇鐵等珍稀瀕危野生動(dòng)植物造成的侵害危險(xiǎn),立即停止該水電站建設(shè)。昆明市中級(jí)人民法院經(jīng)一審審理后作出判決:立即停止戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目,待新平公司完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)后,由相關(guān)行政主管部門視具體情況對(duì)該水電站的后續(xù)處理依法作出決定?！白匀恢选辈环粚徟袥Q結(jié)果,向云南省高級(jí)人民法院提出上訴,請(qǐng)求改判兩被告永久停止戛灑江一級(jí)水電站建設(shè)項(xiàng)目,二審法院最終駁回上訴,維持原判。法院在裁判理由中指出,該案屬于預(yù)防性環(huán)境公益訴訟,是“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則在環(huán)境司法領(lǐng)域的體現(xiàn),其核心要素為重大風(fēng)險(xiǎn),對(duì)“環(huán)境”可能造成重大損害危險(xiǎn)的一系列行為。本案中,從損害結(jié)果的嚴(yán)重性看,項(xiàng)目建設(shè)區(qū)域動(dòng)植物種類豐富,是許多瀕危物種賴以生存的棲息地,其構(gòu)成了一個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng),項(xiàng)目建設(shè)行為將造成的損害是直觀且不可逆轉(zhuǎn)的,可以認(rèn)定項(xiàng)目建設(shè)行為對(duì)綠孔雀、陳氏蘇鐵及生態(tài)系統(tǒng)生物多樣性構(gòu)成重大風(fēng)險(xiǎn)。關(guān)于永久停建的問題,生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)責(zé)成新平公司開展環(huán)境評(píng)價(jià),且對(duì)于重大風(fēng)險(xiǎn)的具體程度、項(xiàng)目是否繼續(xù)建設(shè)等問題也需要相關(guān)環(huán)境主管部門決定。因此,案涉項(xiàng)目應(yīng)在新平公司作出環(huán)境影響評(píng)價(jià)后由行政主管機(jī)關(guān)視具體情況依法作出決定[3]。

(2) 指導(dǎo)案例174號(hào)。在指導(dǎo)案例174號(hào)中,雅礱江公司是牙根梯級(jí)電站的建設(shè)單位,該項(xiàng)目處于項(xiàng)目預(yù)可研階段,并未開工建設(shè)。因五小葉槭在生物多樣性紅色名錄中屬于極危物種,而牙根梯級(jí)電站修建完成并蓄水后,將淹沒雅江縣五小葉槭的絕大部分分布區(qū),對(duì)五小葉槭的生存構(gòu)成嚴(yán)重威脅,綠發(fā)會(huì)(中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì))為維護(hù)社會(huì)公共利益,對(duì)雅礱江公司提起環(huán)境民事公益訴訟,請(qǐng)求判令被告立即采取適當(dāng)措施,確保不因雅礱江水電梯級(jí)開發(fā)計(jì)劃的實(shí)施而破壞珍貴瀕危野生植物五小葉槭的生存,并在采取的措施不足以消除對(duì)五小葉槭的生存威脅之前,暫停牙根水電站及其輔助設(shè)施的一切建設(shè)工程。四川省甘孜藏族自治州中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為,我國(guó)是聯(lián)合國(guó)《生物多樣性公約》締約國(guó),具有保護(hù)生物多樣性的義務(wù)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定,環(huán)境保護(hù)是我國(guó)的基本國(guó)策,應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主的原則,采用各種手段防止環(huán)境利用行為造成環(huán)境污染或生態(tài)破壞現(xiàn)象發(fā)生。本案中,鑒于五小葉槭在生物多樣性紅色名錄中的等級(jí)和水電站建成后可能對(duì)其生存環(huán)境造成潛在風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)措施加以預(yù)防。水電項(xiàng)目分為項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)可研、項(xiàng)目可研和項(xiàng)目核準(zhǔn)四個(gè)階段,考慮到案涉項(xiàng)目現(xiàn)處于項(xiàng)目預(yù)可研階段,責(zé)令被告加強(qiáng)對(duì)五小葉槭的環(huán)境影響評(píng)價(jià)并在履行法定審批手續(xù)后才能進(jìn)行下一步工作,盡量避免出現(xiàn)危及五小葉槭生存的風(fēng)險(xiǎn)是必要且合理的。綜上所述,法院作出如下判決:被告雅礱江公司應(yīng)當(dāng)將五小葉槭的生存作為牙根水電站項(xiàng)目可研階段環(huán)境評(píng)價(jià)工作的重要內(nèi)容,環(huán)境影響報(bào)告書經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批通過后,才能繼續(xù)開展下一步的工作[4]。

2. 由指導(dǎo)案例引出的問題

(1) “重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)缺失。梳理指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)的基本案情后,可以發(fā)現(xiàn)兩案均屬于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟,而案件審理過程中的爭(zhēng)議焦點(diǎn)就在于判斷案涉項(xiàng)目建設(shè)行為是否具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。如前所述,《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第一條規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度,準(zhǔn)確理解適用該條文的關(guān)鍵,在于對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行準(zhǔn)確的解釋和認(rèn)定?！爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”一詞屬于不確定概念,在內(nèi)涵和外延上都具有不確定性,何為“重大”、何為“風(fēng)險(xiǎn)”,更是難以給予明確定義。在法律適用時(shí)需要對(duì)其進(jìn)行具體化或類型化,以達(dá)到“同案同判”“類案同判”的效果,實(shí)現(xiàn)公平正義[5]。反觀上述司法解釋,除了其中第十八條規(guī)定了在環(huán)境民事公益訴訟和預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的責(zé)任承擔(dān)方式外,沒有關(guān)于預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定,也未對(duì)其中的“重大風(fēng)險(xiǎn)”設(shè)定詳細(xì)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn),導(dǎo)致審理兩案的人民法院在認(rèn)定“重大風(fēng)險(xiǎn)”時(shí),需要借助預(yù)防原則、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,并結(jié)合被保護(hù)對(duì)象的價(jià)值、造成損害結(jié)果的可能性及損害結(jié)果的嚴(yán)重性、不可逆性等因素進(jìn)行學(xué)理上的判斷。

(2) 行政與司法的銜接機(jī)制缺位。在審理預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的過程中,除了缺乏“重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外,存在的另一問題就是行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接機(jī)制缺位。環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件具有復(fù)雜性和專業(yè)性,涉及不同環(huán)境要素的相互影響和環(huán)境科學(xué)方面的專業(yè)知識(shí),這直接決定了對(duì)相關(guān)行為的規(guī)制應(yīng)當(dāng)以行政手段為主,環(huán)境司法為輔,在行政規(guī)制不足時(shí)環(huán)境司法起到彌補(bǔ)作用。這在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中體現(xiàn)得更為明顯,通過觀察指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)的裁判結(jié)果可以發(fā)現(xiàn),人民法院對(duì)于具有污染環(huán)境、破壞生態(tài)重大風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目建設(shè)行為,判決結(jié)果均為暫時(shí)停止涉案項(xiàng)目的建設(shè),后續(xù)處理需要環(huán)境保護(hù)行政主管部門進(jìn)行決定、審批。這雖然在一定程度上體現(xiàn)出司法權(quán)對(duì)行政權(quán)所保持的謙抑,避免司法判決對(duì)行政決定進(jìn)行過度干預(yù),但也從另一方面暴露出我國(guó)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域行政執(zhí)法和司法裁判的銜接機(jī)制存在缺位。本應(yīng)處于輔助地位進(jìn)行終局裁判的環(huán)境司法,卻對(duì)違法行為作出前期處理,最終處理結(jié)果仍交由行政機(jī)關(guān)決定,這在程序上出現(xiàn)了顛倒,在一定程度上有違司法判決的終局性和權(quán)威性。

二、 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的功能定位

如前文所述,雖然《環(huán)境公益訴訟司法解釋》規(guī)定了預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度,最高人民法院也通過發(fā)布指導(dǎo)案例的形式對(duì)其中的具體適用問題進(jìn)行了示范和指引,但現(xiàn)有法律規(guī)范中涉及預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度的內(nèi)容多為原則性規(guī)定,較為籠統(tǒng)且難以準(zhǔn)確把握。對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所具有的功能展開研究,關(guān)系到該制度的自身定位和具體運(yùn)行,對(duì)功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位不僅可以為后續(xù)司法實(shí)踐更好地適用該制度提供幫助,也可以促使法律規(guī)范的完善。

1. 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的直接功能

(1) 預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。預(yù)防生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所具有的核心功能,不同于傳統(tǒng)法學(xué)理論中的損害預(yù)防,預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì),何為風(fēng)險(xiǎn),理論上存在主觀說和客觀說兩種不同的看法。前者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種主觀上的感受,具體表現(xiàn)為社會(huì)公眾因相關(guān)行為所產(chǎn)生的焦慮、不安[6];后者則認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種客觀存在,指在某一特定環(huán)境或時(shí)間內(nèi)某種損害發(fā)生的“可能性”[7]。這種“可能性”具體表現(xiàn)為科學(xué)上的不確定性,即對(duì)于行為是否會(huì)造成損害結(jié)果這一問題,在科學(xué)層面存在爭(zhēng)議,但無法排除其造成損害的可能。但這種不確定性并不等同于純粹的臆測(cè),而是必須具有科學(xué)上的合理懷疑[8]。具體來說,在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中,主張某一行為具有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的一方必須提供初步證據(jù)證明如果不對(duì)某一行為加以規(guī)制,該行為有可能造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的損害結(jié)果。同時(shí),在證明標(biāo)準(zhǔn)方面,對(duì)于存在生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的證明無需達(dá)到高度蓋然性的標(biāo)準(zhǔn),法官無需通過經(jīng)驗(yàn)法則對(duì)行為必將造成損害結(jié)果形成內(nèi)心確信,但也無法通過現(xiàn)有證據(jù)排除該行為造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞的可能,以此與具有相當(dāng)可能性的危險(xiǎn)進(jìn)行區(qū)分。此外,社會(huì)生活中廣泛存在各級(jí)各類風(fēng)險(xiǎn),如汽車尾氣造成全球變暖的風(fēng)險(xiǎn)、轉(zhuǎn)基因作物對(duì)身體健康可能造成的風(fēng)險(xiǎn)等,這些風(fēng)險(xiǎn)并非全部需要通過法律手段加以規(guī)制。那么,何種生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)需要法律手段進(jìn)行調(diào)整便成為環(huán)境法學(xué)需要直面的重大課題。從預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的司法實(shí)踐看,其所規(guī)制的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)還應(yīng)當(dāng)具有損害結(jié)果的嚴(yán)重性。損害結(jié)果的嚴(yán)重性是指具有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為可能造成的損害結(jié)果在程度上是嚴(yán)重的、不可逆的,生態(tài)環(huán)境可能因這一行為的繼續(xù)實(shí)施受到嚴(yán)重污染、破壞,自身無法進(jìn)行恢復(fù),生態(tài)系統(tǒng)本身也無法化解此行為所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

(2) 實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范目的。2018年3月11日,十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國(guó)憲法修正案》(以下簡(jiǎn)稱《憲法修正案》)。作為國(guó)家的根本法,本次《憲法修正案》的亮點(diǎn)之一就是增加了建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國(guó)的內(nèi)容[9]。2020年5月28日,十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過的《中華人民共和國(guó)民法典》第九條創(chuàng)新規(guī)定了“綠色原則”,為習(xí)近平生態(tài)文明思想在我國(guó)法律中的全面貫徹奠定了規(guī)范基礎(chǔ),為用“最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”[10]提供了民法制度保障。近年來,國(guó)家根本大法和民事基本法的修改無不體現(xiàn)出我國(guó)法律制度對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視程度。具體到生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專門立法,《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第一條規(guī)定了本法的目的是“保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害,保障人體健康,促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展”[11];第五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則,即保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)。而預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟制度正是上述法律規(guī)范所體現(xiàn)的立法精神、立法目的和法律原則的具體表現(xiàn),也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)法治化的重要途徑。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟突破了“有損害才有救濟(jì)”的傳統(tǒng)理念,將司法救濟(jì)措施提前到行為實(shí)施之前,對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為進(jìn)行提前規(guī)制,真正實(shí)現(xiàn)了對(duì)損害的提前規(guī)制、源頭預(yù)防,將環(huán)境污染、生態(tài)破壞的可能性降到最低,切實(shí)保護(hù)了生態(tài)環(huán)境,這與我國(guó)環(huán)境法從損害控制到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的轉(zhuǎn)向相契合。指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)的現(xiàn)實(shí)功能并不僅僅在于其實(shí)現(xiàn)了個(gè)案公正,更為重要的是通過指導(dǎo)案例的形式闡述了我國(guó)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律規(guī)范的精神、目的和原則,并以此為依據(jù)對(duì)具體規(guī)則進(jìn)行了解釋,進(jìn)一步使得法律規(guī)范的目的得以實(shí)現(xiàn),從而推動(dòng)法律法規(guī)的完善和政府執(zhí)法進(jìn)一步規(guī)范化。

2. 預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的間接功能

(1) 彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足。從環(huán)境公益訴訟的制度生成背景來看,構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的直接動(dòng)因源于我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境行政監(jiān)管效果的不盡如人意,因而環(huán)境公益訴訟是對(duì)現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法不足的一種彌補(bǔ)[12]。在對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)防的過程中更是如此,一方面,從行政機(jī)關(guān)本身的設(shè)置模式看,雖然生態(tài)環(huán)境保護(hù)由生態(tài)環(huán)境部及其下級(jí)機(jī)關(guān)主導(dǎo),但相關(guān)執(zhí)法、監(jiān)管主體呈現(xiàn)出分散化趨勢(shì),如指導(dǎo)案例中的項(xiàng)目建設(shè)行為往往需要多個(gè)同級(jí)部門的審批。加之監(jiān)管體制、管理模式、權(quán)力配置等方面的影響,在面對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為時(shí),存在執(zhí)法能力不足,怠于行使監(jiān)管職權(quán),甚至出現(xiàn)地方保護(hù)主義等情形,難以通過協(xié)同管理對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效預(yù)防。另一方面,行政機(jī)關(guān)的管理模式也存在不足,行政機(jī)關(guān)對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為進(jìn)行規(guī)制時(shí),針對(duì)的對(duì)象多是已造成損害的行為,在性質(zhì)上屬于事后救濟(jì)?！缎姓幜P法》第三十三條明確規(guī)定,對(duì)沒有造成損害結(jié)果的不予處罰,這直接導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在面對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的乏力。同時(shí),基于污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為所具有的負(fù)外部性,對(duì)生態(tài)環(huán)境造成或者可能造成損害的行為日趨普遍,而行政監(jiān)管部門因人員有限,加之時(shí)間成本、監(jiān)管區(qū)域等原因無法對(duì)違法行為做到全面規(guī)制。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟則具有彌補(bǔ)行政執(zhí)法不足的功能,在生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門出現(xiàn)“規(guī)制失靈”“監(jiān)督缺位”的情形時(shí),對(duì)具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為提起訴訟是法律賦予人民檢察院的職責(zé),也是社會(huì)環(huán)保組織應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)。因此,通過預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟可以對(duì)可能造成生態(tài)環(huán)境損害的行為進(jìn)行提前規(guī)制,守好生態(tài)環(huán)境保護(hù)的“司法底線”。人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān),以提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的形式可以起到監(jiān)督行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)行法律的作用;環(huán)保組織作為以保護(hù)生態(tài)環(huán)境為宗旨而成立的社會(huì)組織,也可以起到對(duì)生態(tài)環(huán)境行政監(jiān)管部門進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用,督促其在處理具有生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為時(shí),做到科學(xué)認(rèn)定、嚴(yán)格審批、提前制止,防止生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。

(2) 形成環(huán)境公共政策?，F(xiàn)代社會(huì)快速發(fā)展,社會(huì)關(guān)系、價(jià)值觀念呈現(xiàn)出復(fù)雜化、多元化趨勢(shì),傳統(tǒng)的權(quán)利架構(gòu)不斷受到挑戰(zhàn),許多新興權(quán)利或利益已經(jīng)形成,卻因法律法規(guī)的空白、司法技術(shù)的無力難以在司法裁判中得到實(shí)現(xiàn),裁判機(jī)能亟待擴(kuò)大,發(fā)揮其政策形成機(jī)能[13]。成文法具有不可避免的滯后性,在生態(tài)環(huán)境這一重點(diǎn)保護(hù)領(lǐng)域,環(huán)境司法應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其能動(dòng)性。典型個(gè)案能夠在一定程度上促進(jìn)某一具體領(lǐng)域公共政策、法律政策的形成,這遠(yuǎn)比制止某一違法行為或懲罰某個(gè)違法者更具有現(xiàn)實(shí)價(jià)值。指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)在此方面顯現(xiàn)出了良好的效果,在具體個(gè)案中對(duì)現(xiàn)實(shí)存在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)制的同時(shí),對(duì)案件之外的社會(huì)大眾、行政機(jī)關(guān)等主體也產(chǎn)生了示范效應(yīng)。作為指導(dǎo)案例發(fā)布使兩則案例中的裁判規(guī)則轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)主體應(yīng)當(dāng)遵循的行為準(zhǔn)則,從而對(duì)全社會(huì)起到指導(dǎo)作用,同時(shí)也通過此種擴(kuò)張效應(yīng)促進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共政策的形成。生態(tài)環(huán)境安全是國(guó)家安全的重要組成部分,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障,要把生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)納入常態(tài)化管理,構(gòu)建全過程、多層級(jí)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)防范體系。在司法實(shí)踐中,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的適用范圍,加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范,強(qiáng)化各部門對(duì)具有重大風(fēng)險(xiǎn)行為的協(xié)同治理,推動(dòng)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟及相關(guān)配套制度的完善,更好地發(fā)揮促進(jìn)生態(tài)環(huán)境公共政策、法律政策形成的功能。同時(shí),通過信息網(wǎng)絡(luò)、新聞媒體、國(guó)際會(huì)議等形式對(duì)指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)進(jìn)行廣泛宣傳,可以使相關(guān)生態(tài)環(huán)境公共政策深入人心。

三、 功能指向下預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)則構(gòu)建

對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的功能進(jìn)行準(zhǔn)確定位后,針對(duì)現(xiàn)行法律制度中所存在的問題,結(jié)合指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)的裁判要點(diǎn)和裁判經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)以預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所具有的功能為指向,對(duì)具體適用規(guī)則加以完善,以此解決現(xiàn)存問題并發(fā)揮該制度應(yīng)有的功能。具體表現(xiàn)為以下四個(gè)方面:①準(zhǔn)確界定預(yù)防原則的內(nèi)涵,在法律原則層面為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟提供指導(dǎo);②對(duì) “重大風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定,掃清具體適用時(shí)存在的障礙;③對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的法律責(zé)任進(jìn)行完善,根據(jù)該類案件的特殊性規(guī)定預(yù)防性法律責(zé)任;④構(gòu)建環(huán)境執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接機(jī)制,充分發(fā)揮行政手段和司法裁判在不同階段所具有的優(yōu)勢(shì)。

1. 準(zhǔn)確界定預(yù)防原則的內(nèi)涵

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定了環(huán)境保護(hù)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則,即保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)。預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟與其中“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則緊密相關(guān),該原則在學(xué)理上簡(jiǎn)稱為預(yù)防原則。在對(duì)具有損害社會(huì)公共利益的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為進(jìn)行規(guī)制時(shí),與傳統(tǒng)的損害預(yù)防有所不同,主要體現(xiàn)為對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防,而風(fēng)險(xiǎn)的特征就在于其具有科學(xué)上的不確定性。因此,對(duì)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面規(guī)制的前提是界定預(yù)防原則的準(zhǔn)確內(nèi)涵,指導(dǎo)案例174號(hào)為此提供了有益經(jīng)驗(yàn)。審判該案的人民法院在裁判理由中指出,預(yù)防原則要求在環(huán)境資源利用行為實(shí)施前和實(shí)施過程中,應(yīng)當(dāng)采取政治、法律等多種手段,防止該行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境污染、破壞。其包括兩層含義:一是運(yùn)用已有的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn),對(duì)相關(guān)行為提前采取措施來避免損害結(jié)果的發(fā)生;二是在科學(xué)技術(shù)無法確定危害是否必然發(fā)生的情況下,基于現(xiàn)有知識(shí)和證據(jù)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)展開評(píng)價(jià),即對(duì)相關(guān)行為可能帶來的環(huán)境危害進(jìn)行事前預(yù)測(cè)、分析和評(píng)價(jià),以避免相關(guān)決定或者行為造成現(xiàn)實(shí)的環(huán)境危害。其中,第一層含義為損害預(yù)防,第二層含義則體現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防,對(duì)無法確定可能帶來的生態(tài)環(huán)境損害行為而進(jìn)行規(guī)制,提前避免損害及風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。以該案為指導(dǎo),一方面應(yīng)當(dāng)在學(xué)理上明確預(yù)防原則既包含損害預(yù)防原則,也包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則,兩者的界分在于科學(xué)上的不確定性;另一方面,在未來環(huán)境法典或者有關(guān)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的法律規(guī)范制定過程中,應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防或者風(fēng)險(xiǎn)防范原則,以體現(xiàn)出其特殊性和對(duì)此類行為進(jìn)行規(guī)制的必要性。

2. 細(xì)化“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合域外環(huán)境法理論和我國(guó)法律制度現(xiàn)狀,以污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為造成生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生的可能性為標(biāo)準(zhǔn),可以設(shè)定“危險(xiǎn)”“重大風(fēng)險(xiǎn)”“風(fēng)險(xiǎn)”三個(gè)等級(jí),對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)程度上的評(píng)價(jià)。鑒于本文已對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的特征加以論述,在理解科學(xué)上的不確定性這一特征的基礎(chǔ)上,完善“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)鍵在于如何判斷相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是否“重大”?！爸卮蟆奔仁窃诔潭壬蠈?duì)行為造成損害的可能性的描述,也是對(duì)可能造成損害結(jié)果嚴(yán)重性的判斷,至少應(yīng)當(dāng)考量以下因素。一是應(yīng)當(dāng)判斷該行為造成損害結(jié)果的可能性?！爸卮箫L(fēng)險(xiǎn)”在程度上處于“危險(xiǎn)”和“風(fēng)險(xiǎn)”之間,在概率上處于“有很大概率造成損害”和“幾乎沒有可能造成損害”之間,這就需要法官以一般人的視角結(jié)合相關(guān)資料進(jìn)行價(jià)值判斷,如案涉鑒定意見、專家輔助人的觀點(diǎn)、案涉區(qū)域在行為實(shí)施前后的形態(tài)對(duì)比等。在指導(dǎo)案例174號(hào)中,人民法院認(rèn)為鑒于五小葉槭在生物多樣性紅色名錄中的等級(jí)及案涉項(xiàng)目建成后可能導(dǎo)致其生存環(huán)境破壞,存在潛在風(fēng)險(xiǎn),從而認(rèn)定項(xiàng)目建設(shè)具有損害社會(huì)公共利益的重大風(fēng)險(xiǎn)。二是應(yīng)當(dāng)考量相關(guān)行為可能造成損害的嚴(yán)重性。在指導(dǎo)案例173號(hào)中,人民法院指出:從生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果的嚴(yán)重性來看,案涉項(xiàng)目淹沒區(qū)域的動(dòng)植物種類豐富,生物多樣性價(jià)值及遺傳資源價(jià)值無法估量,若項(xiàng)目繼續(xù)建設(shè),所造成的損害將是可以直觀預(yù)測(cè)且不可逆轉(zhuǎn)的。

應(yīng)當(dāng)建立“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估—風(fēng)險(xiǎn)溝通—風(fēng)險(xiǎn)管理”的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑。在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中,風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)管理已通過裁判文書的說理和裁判結(jié)果間接體現(xiàn),上述風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制路徑的關(guān)鍵在于建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系。鑒于環(huán)境科學(xué)的專業(yè)性,僅依靠法律和上述考量因素尚無法對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)作出準(zhǔn)確判斷或者認(rèn)定。應(yīng)當(dāng)在法律認(rèn)定的過程中創(chuàng)新引入現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段,針對(duì)不同領(lǐng)域、不同程度的生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),以環(huán)境科學(xué)為基礎(chǔ),制定環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)或設(shè)定環(huán)境安全閾值,從而盡可能地量化生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn),減少其自身所具有的不確定性,如列舉構(gòu)成“重大風(fēng)險(xiǎn)”的典型情況,對(duì)其加以類型化、具體化,以此達(dá)到輔助法官準(zhǔn)確認(rèn)定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“重大風(fēng)險(xiǎn)”的效果。

3. 完善預(yù)防性法律責(zé)任承擔(dān)方式

《環(huán)境公益訴訟司法解釋》第十八條規(guī)定了在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中, 原告可以請(qǐng)求被告承擔(dān)法律責(zé)任的類型, 具體包括停止侵害、排除妨礙、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀、賠禮道歉等, 上述法律責(zé)任主要是針對(duì)“危險(xiǎn)”所設(shè)立的, 在性質(zhì)上屬于危險(xiǎn)排除責(zé)任。 而在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域,“危險(xiǎn)”與“重大風(fēng)險(xiǎn)”存在顯著不同,前者指雖然損害尚未發(fā)生, 但根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)和已有經(jīng)驗(yàn)可以對(duì)損害的發(fā)生作出確定性的判斷; 后者與前者相區(qū)分的顯著特征就是其不確定性,即無法通過科學(xué)技術(shù)手段和司法裁判經(jīng)驗(yàn)得出損害必然發(fā)生的結(jié)論。 為了使環(huán)境司法能夠更加靈活地保護(hù)生態(tài)環(huán)境,避免產(chǎn)生機(jī)械、僵化地適用法律條文的情形, 應(yīng)當(dāng)對(duì)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中涉及的法律責(zé)任形態(tài)進(jìn)行完善, 有針對(duì)性地創(chuàng)新責(zé)任承擔(dān)方式。 指導(dǎo)案例173號(hào)作為標(biāo)志性案例, 為此提供了有益經(jīng)驗(yàn)。 在該案中,人民法院采取預(yù)防性司法救濟(jì)措施,對(duì)未來可能造成損害的行為提前發(fā)出禁止令,有效預(yù)防了生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。 禁止令的實(shí)質(zhì)是行為保全措施,可以在訴前或訴中提起,申請(qǐng)內(nèi)容較為靈活, 可結(jié)合案件具體情況提出個(gè)性化的訴求[14]。2022年1月1日起施行的《最高人民法院關(guān)于生態(tài)環(huán)境侵權(quán)案件適用禁止令保全措施的若干規(guī)定》中第五條也對(duì)此作出了細(xì)化, 列舉了人民法院在作出禁止令時(shí)應(yīng)當(dāng)考量的因素。 禁止令在預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟中的準(zhǔn)確適用有利于對(duì)“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)”提前采取措施, 防止因?qū)徖砥谙捱^長(zhǎng)或其他外界因素導(dǎo)致環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加劇或生態(tài)環(huán)境受損, 充分貫徹了生態(tài)優(yōu)先和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。

4. 形成行政與司法的銜接機(jī)制

在指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)中,人民法院對(duì)于案涉項(xiàng)目建設(shè)后續(xù)處理的判決結(jié)果均為有待于行政機(jī)關(guān)審批后決定,這雖然體現(xiàn)出司法謙抑性原則,但也在一定程度上違反了司法所具有的終局性特征。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)在后續(xù)相關(guān)法律法規(guī)修訂過程中,構(gòu)建完善的行政、司法銜接機(jī)制,并形成閉環(huán),妥善處理此類糾紛。如上所述,預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所規(guī)制的“重大風(fēng)險(xiǎn)”在科學(xué)上具有不確定性,其認(rèn)定過程往往不僅涉及法律專業(yè)知識(shí)和法官的價(jià)值判斷,更需要結(jié)合環(huán)境科學(xué)領(lǐng)域的有關(guān)技術(shù)對(duì)“重大風(fēng)險(xiǎn)”進(jìn)行預(yù)估、量化,行政機(jī)關(guān)在此方面相較于司法機(jī)關(guān)更具有人才、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)。而且,從行使權(quán)力的內(nèi)容看,確保行政權(quán)的充分行使有利于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的專業(yè)性與高效性的實(shí)現(xiàn)[15]。此外,行政機(jī)關(guān)對(duì)具有重大風(fēng)險(xiǎn)行為的規(guī)制手段也較為靈活多樣,如基于行為所具有的“重大風(fēng)險(xiǎn)”在事前決定不予行政許可,又如在發(fā)現(xiàn)“重大風(fēng)險(xiǎn)”后責(zé)令相關(guān)主體限期整改,再如在主體未予以整改時(shí)的行政處罰、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等。因此,在處理具有損害社會(huì)公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為時(shí),應(yīng)當(dāng)遵循“以行政手段為主、司法措施為輔”的總體思路,貫徹行政處理的優(yōu)先性和司法裁判的謙抑性,通過完善的銜接機(jī)制使行政權(quán)與司法權(quán)之間密切配合。為了避免以后在處理此類案件時(shí)再出現(xiàn)“行政機(jī)關(guān)處理—司法機(jī)關(guān)裁判—行政機(jī)關(guān)決定”的錯(cuò)誤路徑,應(yīng)當(dāng)為預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟的提起設(shè)置前置條件,如有關(guān)組織應(yīng)當(dāng)在提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟前,先行向相關(guān)生態(tài)環(huán)境主管部門反映,在行政機(jī)關(guān)拒絕處理具有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行為或者窮盡行政措施仍具有風(fēng)險(xiǎn)時(shí),才能針對(duì)該行為向人民法院提起訴訟,以此確保行政機(jī)關(guān)代表公共利益的優(yōu)先性、司法的謙抑性及終局性。人民檢察院作為法律監(jiān)督部門,應(yīng)與行政機(jī)關(guān)展開聯(lián)動(dòng),通過檢察建議書等形式督促相關(guān)行政主管部門對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行妥善處理;在處理不善時(shí),提起預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟進(jìn)行法律監(jiān)督。

四、 結(jié) 語(yǔ)

預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟是《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》中“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主”原則在環(huán)境司法層面的具體適用。指導(dǎo)案例173號(hào)、174號(hào)為其中具體適用規(guī)則的完善提供了有益經(jīng)驗(yàn),應(yīng)當(dāng)將上述裁判經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。同時(shí),指導(dǎo)案例也引出了我國(guó)現(xiàn)有制度下所存在的一些問題,如“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失、行政與司法的銜接機(jī)制缺位等。對(duì)此,應(yīng)當(dāng)在充分分析預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟功能的基礎(chǔ)上,從預(yù)防原則的準(zhǔn)確界定、“重大風(fēng)險(xiǎn)”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)化、預(yù)防性法律責(zé)任的創(chuàng)新和行政與司法銜接機(jī)制的構(gòu)建四個(gè)方面對(duì)上述問題加以妥善解決,以此實(shí)現(xiàn)預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟所具有的預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、實(shí)現(xiàn)法律目的、彌補(bǔ)行政缺陷和形成環(huán)境政策的功能。