全方位夯實(shí)糧食安全根基的內(nèi)涵、意義與策略選擇

秦翠翠 陳芳英

摘要：糧食安全是“國之大者”，是頭等大事。糧食不是普通的商品，具有多種屬性，它兼具生存必需品、戰(zhàn)略品和公共物品的社會屬性，具備自然品、私人物品和公共物品的經(jīng)濟(jì)屬性。手中有糧，心中不慌；無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂；谷賤傷農(nóng)，米貴傷民。糧食問題事關(guān)生存安全、政治安全和經(jīng)濟(jì)安全。黨的二十大報(bào)告提出要全方位夯實(shí)糧食安全根基，就是要嚴(yán)格落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，健全輔之以利、輔之以義機(jī)制保障，還要增減兩端發(fā)力。

關(guān)鍵詞：藏糧于地 藏糧于技 輔之以利 輔之以義 糧食安全

《2023年全球糧食危機(jī)報(bào)告》（GRFC）指出，全球經(jīng)歷嚴(yán)重糧食不安全并需要緊急糧食、營養(yǎng)和生計(jì)援助的人數(shù)在2022年連續(xù)第四年增加，超過2.5億人面臨嚴(yán)重饑餓。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)糧食安全是“國之大者”，糧食安全是“頭等大事”，強(qiáng)調(diào)中國人的飯碗一定要牢牢端在自己手里。

一、全方位夯實(shí)糧食安全根基的豐富內(nèi)涵

一日三餐離不開糧食，糧食是人們再熟悉不過的事物，但是往往越是熟悉的事物，認(rèn)識起來越有難度。糧食并非經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的單一商品，而具有多種屬性。

（一）糧食的屬性

從社會學(xué)角度分析，糧食是生存必需品、戰(zhàn)略品和國家公共物品^[1]。糧食滿足了人類最基本的生存需求，是生存必需品；人類分邦列國后，糧食就因生存必需品而衍生出戰(zhàn)略品的屬性；從生存必需品的微觀基礎(chǔ)到戰(zhàn)略品的宏觀考慮，最后衍生出保障糧食供給是一項(xiàng)重要的國家義務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，糧食兼具自然品、私人物品和公共物品的屬性^[1]。糧食是自然存在物，當(dāng)人們依靠勞動生產(chǎn)糧食時(shí)，糧食就成為私人物品，誰生產(chǎn)誰占有，誰購買誰使用，人們獲得糧食可以通過自產(chǎn)和交換兩種途徑。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，保障糧食安全成為國家義務(wù)，糧食具有公共物品屬性。

但是，我們一直以來習(xí)慣于“就糧食談糧食、就農(nóng)業(yè)談農(nóng)業(yè)”，有些人甚至只把糧食作為私人物品來看，忽略了戰(zhàn)略品和公共物品的屬性^[2]。統(tǒng)計(jì)上糧食按照品種可分為谷物、豆類和薯類，谷物包括小麥、稻谷、玉米和雜糧等；豆類包括大豆、綠豆、紅小豆等；薯類包括甘薯和馬鈴薯等。

（二）糧食安全的內(nèi)涵

糧食安全是指“所有人在任何時(shí)候都能通過物質(zhì)、社會和經(jīng)濟(jì)手段獲得充足、安全和有營養(yǎng)的食物，滿足膳食需要和食物偏好，過上積極和健康的生活”^[3]。廣義的糧食安全指的是食物安全，需要具備三個(gè)條件：一是充足，生產(chǎn)的足夠多，大家都有的吃；二是安全，食物對人體無害，價(jià)格便宜到都能買得起；三是有營養(yǎng)，對人類健康有益，而且能夠滿足個(gè)體的偏好。習(xí)近平總書記指出“現(xiàn)在講糧食安全，實(shí)際上是食物安全”“樹立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀”“讓人民吃得飽、吃得好、吃的放心”^[4]。他理解的糧食安全就是食物安全，吃得飽、吃得好、吃得放心兼顧充足、營養(yǎng)和安全。

（三）全方位夯實(shí)根基的功能定位

糧食安全是一個(gè)關(guān)于糧食生產(chǎn)技術(shù)和投入品供給（產(chǎn)前）、生產(chǎn)結(jié)構(gòu)（產(chǎn)中）以及收儲運(yùn)銷和最終消費(fèi)（產(chǎn)后）的系統(tǒng)工程。全方位高度濃縮和概括了夯實(shí)糧食安全根基、保障糧食安全的全過程、各領(lǐng)域、各方面和系統(tǒng)性措施^[3]。對于“全方位”可以從不同維度理解，從生產(chǎn)要素角度包括耕地、技術(shù)、資本、勞動力等；從產(chǎn)業(yè)流程包括生產(chǎn)、流通、加工、儲備、貿(mào)易等；從主體包括種糧主體農(nóng)戶和抓糧主體產(chǎn)區(qū)政府；從內(nèi)外關(guān)系包括國內(nèi)自給和國際補(bǔ)充。只有做到“全方位”，才能夯實(shí)“根基”。糧食安全的根基，主要是提升糧食的生產(chǎn)能力，儲備能力和流通能力。

總之，在把握糧食多重屬性的基礎(chǔ)上，全方位夯實(shí)糧食安全根基內(nèi)涵豐富，糧食安全就是讓大家吃得飽、吃得好、吃得放心；全方位強(qiáng)調(diào)全面、系統(tǒng)、完整；夯實(shí)根基旨在提升三大能力。

二、全方位夯實(shí)糧食安全根基的重大意義

“洪范八政，食為政首”。從古至今，確保糧食安全都是治國安邦的首要政務(wù)^[5]。

（一）手中有糧，心中不慌——事關(guān)生存安全

歷史上的中國屢遭饑荒，從周朝到民國史料記載的饑荒高達(dá)5258次，資治通鑒里面記錄從戰(zhàn)國到五代結(jié)束，35次提到了人相食。明崇禎年間、清光緒年間還有民國1942年分別發(fā)生大饑荒，“中原大饑荒”受災(zāi)人口上千萬，死亡率高達(dá)五成。饑餓是中國人刻在骨子里的記憶，以至于見面就問“吃了么”。

古人早已對糧食生存必需品的屬性有了認(rèn)識。漢農(nóng)書《汜勝之書》中記載，“雖有石城湯池，帶甲百萬，而無粟者，弗能守也。夫谷帛實(shí)天下之命”。東漢時(shí)曾有“一谷不登，則饑餒流死”；民間也說“人是鐵、飯是鋼，一頓不吃餓得慌”^[1]?！伴_門七件事——柴、米、油、鹽、醬、醋、茶”，糧食是人體維持生命運(yùn)動的最基本需求。在馬斯洛需求層次理論中，生理需求在最底層，但卻是最基礎(chǔ)、最重要的需求。

（二）無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂——事關(guān)政治安全

保障糧食安全是一個(gè)永恒的課題。1919年毛澤東在《湘江評論》的創(chuàng)刊宣言中指出：“世界什么問題最大？吃飯問題最大”。鄧小平、江澤民、胡錦濤等歷屆中央領(lǐng)導(dǎo)人都高度重視糧食問題，習(xí)近平總書記更是多次強(qiáng)調(diào)，糧食安全是“國之大者”，是頭等大事。

據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織數(shù)據(jù)顯示，全球近200個(gè)國家，人口超過1億的14個(gè)國家中，主糧對外依存度低于10%只有7個(gè)，而在這7個(gè)國家中人均主糧占有量超過400公斤只有中國、美國、俄羅斯和巴西。^[6]由此可見，人口大國解決吃飯問題不容易。世界上真正強(qiáng)大的、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。

無農(nóng)不穩(wěn)，無糧則亂。歷史上，齊國誘導(dǎo)魯國棄糧種桑，關(guān)鍵時(shí)候斷糧降服魯國；越王勾踐把種子煮熟貢給吳國，趁其糧食絕收一舉滅吳。當(dāng)下俄烏沖突陷入僵持階段，西方對俄制裁進(jìn)一步加劇了全球糧食危機(jī)。美國前國務(wù)卿基辛格曾說如果你控制了石油，你就控制了所有國家；如果你控制了貨幣，你就控制了全世界；如果你控制了糧食，你就控制了所有人^[1]。的確，有農(nóng)才穩(wěn)，有糧才安，強(qiáng)國必須強(qiáng)農(nóng)，農(nóng)業(yè)強(qiáng)國是社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的根基。

糧食戰(zhàn)爭，是一場沒有硝煙的戰(zhàn)爭。如果糧不強(qiáng)極易受人攻擊，四大糧商就針對我國大豆的軟肋，先后發(fā)起兩次“大豆之戰(zhàn)”。一次是2003年，以中國豆企大量破產(chǎn)重組而告終。一次是2006年美國以大豆減產(chǎn)為由，捏造全球糧食危機(jī)，但遭到了中儲糧的絕地反擊。第二次以中國的勝利而告終，中儲糧在關(guān)鍵時(shí)刻有力維護(hù)了我國糧食安全，所以只有把牢糧食安全主動權(quán)，才能把穩(wěn)強(qiáng)國復(fù)興主動權(quán)。

（三）谷賤傷農(nóng)，米貴傷民——事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全

糧食的需求價(jià)格彈性小，需求對價(jià)格變動反應(yīng)不敏感，容易導(dǎo)致谷賤傷農(nóng)；另一方面，糧價(jià)具有基礎(chǔ)性，如果糧價(jià)上漲過多容易導(dǎo)致米貴傷民。因?yàn)榧Z食具有生存的不可替代性、生產(chǎn)的非連續(xù)性、需求的剛性和物價(jià)的基礎(chǔ)性等，稍有不慎，糧食可能會成為自然災(zāi)害、市場波動和社會動亂之間的傳導(dǎo)體和共振波。正是基于此，世界上的大多數(shù)國家都會對糧食進(jìn)行管控，保國家糧食的數(shù)量安全、質(zhì)量安全和糧食主權(quán)。糧價(jià)一頭連著生產(chǎn)者，一頭連著消費(fèi)者，要保持合理水平，糧價(jià)“高不得”也“低不得”。

綜上，全方位夯實(shí)糧食安全根基意義重大，因?yàn)榧Z食是生存必需品和準(zhǔn)自然品，所以手中有糧、心中不慌，這事關(guān)生存安全；因?yàn)榧Z食是戰(zhàn)略品，所以無農(nóng)不穩(wěn)、無糧則亂，它事關(guān)政治安全；因?yàn)榧Z食兼具私人物品和公共物品的屬性，所以處理不好會導(dǎo)致谷賤傷農(nóng)、米貴傷民，事關(guān)經(jīng)濟(jì)安全。

三、全方位夯實(shí)糧食安全根基的策略選擇

習(xí)近平總書記在2022年底的中央農(nóng)村會議上提出，“必須全方位夯實(shí)糧食安全根基，既要抓物質(zhì)基礎(chǔ)，強(qiáng)化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機(jī)制保障，做到產(chǎn)能提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、韌性增強(qiáng)、收益保障、責(zé)任壓實(shí)”。概括起來就是藏糧于地、藏糧于技，輔之以利、輔之以義和開源擴(kuò)容、減損節(jié)流等。

（一）藏糧于地、藏糧于技

落實(shí)藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略，要害是種子和耕地^[4]。但是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，耕地?cái)?shù)量急劇減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1957-1996年，年均耕地減少600萬畝以上；1996-2008年，年均1000萬畝以上；2009-2019年，年均1100萬畝以上，人均耕地降為1.36畝。數(shù)量減少質(zhì)量下降，全國耕地質(zhì)量可分為10個(gè)等級，而其中一到三等地僅占31%，2022年全國土地平均等級僅為4.76等。

1. 藏糧于地。牢牢守住十八億畝耕地紅線，堅(jiān)決遏制“非農(nóng)化”，有效防止“非糧化”。必須嚴(yán)格耕地用途管制，地方各級政府除了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還肩負(fù)著保國家糧食安全的重任，絕不能單純以經(jīng)濟(jì)效益決定耕地用途，要牢牢守住十八億畝的耕地紅線，因種糧導(dǎo)致的“收益損失”由國家財(cái)政彌補(bǔ)?？偟膩碚f，要堅(jiān)持“良田糧用”大原則，良田好土要優(yōu)先保糧食，果樹苗木盡量上山上坡，蔬菜園藝靠設(shè)施農(nóng)業(yè)和工廠化種植。以安徽省為例，近年來狠抓糧食生產(chǎn)，糧食總產(chǎn)全國第4，是全國13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)和5個(gè)糧食凈調(diào)出省之一，常年凈調(diào)出糧食200億斤左右，用占全國4%的耕地，生產(chǎn)了全國6%的糧食，為國家糧食安全做出了重要貢獻(xiàn)。^[7]阜陽作為糧食主產(chǎn)區(qū)，糧食常年播種面積穩(wěn)定在1450萬畝以上，糧食總產(chǎn)多年保持在100億斤以上，為端穩(wěn)中國飯碗持續(xù)貢獻(xiàn)力量。

積極有序推動高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。所謂的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，就是“田成方、樹成林、渠相通、路相連、旱成灌、澇能排”。2021年8月全國制定了高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃，指出“截至2022年底，全國已累計(jì)建成10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，能夠穩(wěn)定保障1萬億斤以上糧食產(chǎn)能。到2030年建成12億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，改造提升2.8億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，以此穩(wěn)定保障1.2萬億斤以上糧食產(chǎn)能”。但在實(shí)際建設(shè)過程中，卻存在著標(biāo)準(zhǔn)低、資金壓力大的問題。比如阜陽市已累計(jì)建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)面積約809.5萬畝，但2018年以前部分畝均投資不足500元，盡管現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)提高到2250元，但距離“旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)”4500元以上還有差距。以阜陽市2022年為例，盡管中央和省級出資超過一半，但是市縣兩級財(cái)政占比仍然較高，這還不含每畝每年30元管護(hù)費(fèi)用，所以縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)很重，希望國家能夠加大資金支持力度。

2. 藏糧于技。深入實(shí)施種業(yè)振興行動。好糧需要好種來保障，育種可以從源頭上保障國家糧食安全。在種子研發(fā)上，我們有“國家隊(duì)”“地方軍”，還有“民兵連”。袁隆平院士相當(dāng)于“國家隊(duì)”，他在水稻育種上做出了卓越貢獻(xiàn)，一粒種子可以改變世界，一項(xiàng)技術(shù)能夠創(chuàng)造一個(gè)奇跡，他的雜交水稻雙季畝產(chǎn)已突破1500公斤，無數(shù)人因?yàn)樗鴶[脫了饑餓。還有“小麥之父”李振聲，為中國糧裝上“中國芯”。阜陽組建了新世紀(jì)農(nóng)科院、南農(nóng)大阜陽研究院、皖北（阜陽）生物育種研究院、小麥抗赤霉病研究院等“地方軍”，還集結(jié)了種糧大戶“民兵連”。正是他們的默默奉獻(xiàn)，使得我國水稻、小麥種源能夠自給且具有競爭力。

強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐。解決吃飯問題，根本出路在科技。2022年6月27日習(xí)近平總書記給太和種糧大戶徐淙祥的回信中，提到“希望種植大戶積極應(yīng)用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技”。安徽省在強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐方面深入實(shí)施“兩強(qiáng)一增”行動，實(shí)施耕地輪作、油菜擴(kuò)種、大豆玉米帶狀復(fù)合種植等工作。阜陽市探索走出了一條“單種、單收、單儲和專用”的優(yōu)質(zhì)專用糧食發(fā)展道路，安徽在全國率先繪制“優(yōu)質(zhì)專用糧食地圖”，實(shí)現(xiàn)“按圖索麥”。經(jīng)過努力，2022年安徽省農(nóng)作物綜合機(jī)械化率提高到83%，阜陽保持在93%以上。

（二）輔之以利、輔之以義

1. 輔之以利。健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要調(diào)動和保護(hù)好“兩個(gè)積極性”，讓農(nóng)民種糧有利可圖、主產(chǎn)區(qū)抓糧有積極性。在現(xiàn)行農(nóng)資價(jià)格和勞動力成本下，農(nóng)民種糧畝均收益1000元左右，經(jīng)濟(jì)作物收益約3000元，設(shè)施農(nóng)業(yè)收益上萬元甚至幾萬元，而國家種糧補(bǔ)貼每畝約133元，所以提高農(nóng)民種糧積極性任務(wù)艱巨。但并不是所有種糧食都不賺錢，阜陽柴湖農(nóng)場家家戶戶種糧收入10-20萬，背后是規(guī)模取勝。為了擴(kuò)大規(guī)模，安徽省積極有序開展“小田并大田”改革和農(nóng)業(yè)全程大托管，通過“小田并大田”和“大托管”，每畝地農(nóng)資費(fèi)用降150元，農(nóng)機(jī)費(fèi)用降100元。此外，還要構(gòu)建價(jià)格、補(bǔ)貼、保險(xiǎn)“三位一體”的種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制，通過價(jià)格支持穩(wěn)預(yù)期、通過生產(chǎn)補(bǔ)貼保成本、通過保險(xiǎn)擴(kuò)面降風(fēng)險(xiǎn)。

健全主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制。糧食主產(chǎn)區(qū)為了保證多種糧、種好糧，不得不放棄一些收益高、見效快的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致“糧財(cái)?shù)箳臁薄案弋a(chǎn)窮縣”。目前，國家對糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償以縱向的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，應(yīng)加大力度，此外探索建立主銷區(qū)對主產(chǎn)區(qū)的橫向補(bǔ)償機(jī)制。

2. 輔之以義。強(qiáng)化糧食安全黨政同責(zé)考核。地方各級政府和有關(guān)部門要提高認(rèn)識，高度重視糧食安全工作，嚴(yán)格耕地用途管制，堅(jiān)持“米袋子”省長要負(fù)責(zé)，書記也要負(fù)責(zé)。

（三）開源擴(kuò)容、減損節(jié)流

樹立大食物觀。我國人口眾多，14億多人每天要消耗70萬噸糧、192萬噸菜和23萬噸肉。立足我國人多地少的基本國情，必須從耕地資源向整個(gè)國土資源拓展，全方位、多途徑開發(fā)食物資源，宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，開發(fā)豐富多樣的食物品種，向耕地草原森林海洋要食物。

減少糧食損耗。每年全球糧食損失約占世界糧食產(chǎn)量的14%，我國每年損失浪費(fèi)的食物超過22.7%。有機(jī)構(gòu)做過調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)在糧食采收、儲運(yùn)、消費(fèi)等每個(gè)環(huán)節(jié)都有“跑冒滴漏”，而且情況相當(dāng)嚴(yán)重。以采收為例，據(jù)監(jiān)測小麥、水稻、玉米機(jī)損率分別為1%、2.2%、2.4%。百億斤的1%就是一億斤，全國1.3萬億斤的1%是130億斤。因此，必須抓好機(jī)收減損工作。此外，儲運(yùn)、加工、消費(fèi)等環(huán)節(jié)也有浪費(fèi)，每個(gè)環(huán)節(jié)都不能放過。

總之，全方位夯實(shí)糧食根基要認(rèn)真落實(shí)藏糧于地、藏糧于技，包括種子和耕地兩個(gè)要害、科技和裝備兩個(gè)支撐，這是要素保障；輔之以利、輔之以義，健全種糧農(nóng)民收益保障和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償兩個(gè)機(jī)制、強(qiáng)化糧食安全考核的經(jīng)濟(jì)和政治兩個(gè)責(zé)任，這是機(jī)制保障；增減兩端發(fā)力是重要途徑。

參考文獻(xiàn)：

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[7]史力，李浩，張?jiān)赖?讓“中國飯碗”多裝優(yōu)質(zhì)“安徽糧”[N].安徽日報(bào)，2023-03-07（04）.

（作者單位：1.中共阜陽市委黨校、2.中共蕪湖市委黨校）

基金項(xiàng)目：2022年國家社科基金項(xiàng)目“雙碳”目標(biāo)下長江經(jīng)濟(jì)帶城市群碳解鎖動力機(jī)制和實(shí)現(xiàn)路徑研究（22BJY124）；2022年度阜陽鄉(xiāng)村振興研究課題（Zk2022xczx003）。

作者簡介：秦翠翠（1989－ ），女，安徽臨泉人，副教授，碩士，主要從事鄉(xiāng)村振興研究。

陳芳英（1988－），女，安徽望江人，講師，碩士，主要從事產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。