國外生態(tài)補償運行模式的借鑒與啟示

呂國瑋，杜亞敏，周思彤，齊孝宇

（1.中國農業(yè)大學土地科學與技術學院，北京 100193；2.自然資源部國土整治中心，自然資源部土地工程技術創(chuàng)新中心，北京 100035）

2015 年4 月，《關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》印發(fā)，明確了生態(tài)文明建設的總體要求﹑目標愿景﹑重點任務﹑制度體系，并提出要健全資源有償使用和生態(tài)補償制度。

國內學者為建立健全生態(tài)補償機制，陸續(xù)開展了國外經驗探索借鑒﹑生態(tài)補償模式﹑標準核算等方面的研究。在生態(tài)補償模式方面，主要從補償主體﹑資金來源﹑補償方式等角度來界定生態(tài)補償模式，周宇和李兆華[1]從生態(tài)補償?shù)闹黧w出發(fā)，將生態(tài)補償模式分為政府補償模式﹑市場補償模式和社會補償模式，認為三類模式聯(lián)合作用能夠發(fā)揮更好的效益；潘娜等[2]認為現(xiàn)階段流域生態(tài)補償?shù)哪Ｊ街饕ㄕa償模式﹑市場模式和準市場模式，且不同補償模式下又有多種形式。在生態(tài)補償標準核算方面，學者們結合研究地區(qū)的不同實際情況選取了不同的標準計算方法，大多基于以生態(tài)系統(tǒng)服務價值為依據(jù)[3]﹑以成本為依據(jù)[4]﹑以支付意愿和受償意愿為依據(jù)[5-6]，以及建立生態(tài)足跡模型[7]來進行計算。在國外生態(tài)補償經驗探索借鑒方面，吳立超[8]﹑趙暉[9]等人將歐盟碳排放交易體系與國內碳排放交易體系進行對比，發(fā)現(xiàn)歐盟更關注市場化建設，我國則更關注實體企業(yè)減排成本與減排效率。張越和陳晨曦[10]通過對歐盟生態(tài)標簽制度的研究，認為我國的生態(tài)標簽制度在產品標準制定﹑政策協(xié)調等多個方面還有提升空間。武靖州[11]則通過國外生態(tài)補償基金方面的研究對生態(tài)補償?shù)恼c市場兩種補償模式進行了分析，認為需要構建生態(tài)補償基金的運作機制，引入社會資本，使生態(tài)補償可持續(xù)發(fā)展。鄧琳君[12]和榮冬梅[13]基于美國濕地銀行制度的研究提出建立我國濕地市場化生態(tài)補償機制的可能。梳理國內外經驗發(fā)現(xiàn)，學者們的研究大多從具體領域或單一模式出發(fā)提出我國可以借鑒的方面，缺少整體視角下可以借鑒的經驗和實施路徑。

本文以國外生態(tài)補償實踐案例為基礎，從經濟可持續(xù)性和生態(tài)補償運行效率方面分析了國外經驗對我國生態(tài)文明建設的啟示，探索適合我國實際的生態(tài)補償路徑，推動我國生態(tài)補償模式的發(fā)展與優(yōu)化。

1 國外生態(tài)補償案例分析

經梳理，國外生態(tài)補償實踐發(fā)展較好的國家為美國﹑澳大利亞﹑德國和英國等，這些發(fā)達國家的生態(tài)補償起步早且較為成熟，日趨推行并創(chuàng)新符合本國實際的相對嚴謹?shù)纳鷳B(tài)補償實踐方法。例如，反向拍賣﹑建立緩解銀行﹑捆綁交易等。表1 匯總了國外生態(tài)補償?shù)牡湫桶咐?，主要從支付方﹑被補償方﹑受益者等方面對案例進行了對比，明確了補償相關主體﹑資金來源﹑核算標準與補償方式，發(fā)掘了各種模式運行的內在邏輯。從運行模式上，可分為以政府為主導﹑政府和市場聯(lián)合及以市場為主導三大類。

表1 國外生態(tài)補償案例對比

1.1 政府主導型

1.1.1 美國農用地保護儲備計劃

美國農用地保護儲備計劃[14-16]是一個全國性的土地輪休計劃，美國政府在該計劃中向土地所有者提供獎勵，鼓勵他們改變易受侵蝕﹑環(huán)境敏感性較高的農田或牧場的土地用途，以確保區(qū)域的生態(tài)系統(tǒng)服務價值（圖1）。該計劃最初旨在減少土壤侵蝕和恢復土地生產力。自計劃實施以來，這些目標已擴大到“提升生態(tài)系統(tǒng)服務價值”，如地表水和地下水質量改善﹑空氣質量改善﹑碳儲存等。該計劃采用“反向拍賣”競爭性招標程序，利用一對多的形式，提供的資金按照投標人以最低成本提供最大服務的優(yōu)先級順序分配，投標人的選擇不斷進行直到可用資金耗盡為止。

圖1 美國農用地保護儲備計劃運行圖

1.1.2 美國得克薩斯州愛德華茲含水層保護

美國得克薩斯州愛德華茲含水層是美國得克薩斯州重要的淡水水源，也是世界上最大的自流含水層之一。愛德華茲含水層是巖溶含水層，雨水通過孔隙滲入地下洞穴，巖溶含水層無法有效地凈化自身，污染物可能會迅速擴散很難再次被過濾掉，因此需要對含水層進行保護[17-18]。該項目借助提高當?shù)鼐用皲N售稅的方式提供補償資金，項目的發(fā)起和組織工作由政府作為中介主體承擔，整個運行過程形成了“支付—保護—受益”的閉環(huán)，被補償方將支付方的“綠色稅”補償資金用于對含水層的保護，由于支付方與受益者范圍趨同，此種方式提升了支付方支付相關費用的意愿（圖2）。

1.2 政府和市場聯(lián)合型

1.2.1 澳大利亞塔斯馬尼亞森林保護基金反向拍賣計劃

澳大利亞塔斯馬尼亞島近30%的森林是私有的，成立塔斯馬尼亞森林保護基金是為了促進私有土地所有者或使用者對森林的保護。森林保護基金采用了“反向投標—固定報價—循環(huán)基金”的運行模式[19-20]。該計劃首先通過競爭性投標的方式運作，私有土地所有者或使用者可以申請資金來保護他們的森林。在競標過程中，提出的申請會經過評估，其中包括一個“保護價值系數(shù)”的評估。這個系數(shù)用于衡量森林保護的價值，以確定適當?shù)难a償金額。較高的保護價值系數(shù)表示更高的保護價值。對于那些擁有大面積和高比例高樹齡森林的土地，基金會將提出較高的固定價格要約，以鼓勵他們參與保護計劃。這些價格要約是根據(jù)申請的競標結果和保護價值系數(shù)來確定的。一旦達成協(xié)議，森林保護基金將用于保護森林。此外，該基金還會擴展到其他符合保護目標的對象中，以最大程度地提高保護效益。在森林保護期間，基金會將提供嚴格的監(jiān)測﹑管理和中介服務，以確保森林得到有效的保護。第三方的評估顯示，相對于簡單地按照申請接收順序資助的方式，森林保護基金反向拍賣計劃顯著提高了保護效益（超過50%）。

此外，該計劃還建立了一個“森林保護循環(huán)基金”，旨在收儲具有高保護價值的土地，也可以在市場上將其出售。出售土地后的收益將返還給該基金，從而允許購買更多的土地。通過這種方式，該基金實現(xiàn)了“保值”與“循環(huán)”（圖3）。

圖3 澳大利亞塔斯馬尼亞森林保護基金反向拍賣計劃運行圖

1.2.2 德國泥炭地碳存儲及碳排放權

泥炭地是全球陸地生態(tài)系統(tǒng)中碳存儲能力最強的區(qū)域之一。只要泥炭地保持濕潤狀態(tài)，碳基本上可以永久地存儲在其中，這有助于固碳并防止溫室氣體的排放。為實現(xiàn)泥炭地的固碳效益，德國推出了“碳信用額（MoorFutures）”[21-22]這一新型工具，將泥炭地保護與碳排放權聯(lián)系起來。MoorFutures于2010 年首次在梅克倫堡-西波美拉尼亞州引入，并成為世界上第一個在自愿市場上銷售的泥炭地重新濕潤的碳信用額。通過出售這些碳信用額，公司﹑組織和個人可以抵消其不可避免的碳排放，從而為泥炭地再濕潤提供資金支持。再濕潤資金來自兩部分:聯(lián)邦自然保護署環(huán)境部和被補償方。被補償方售賣MoorFutures 給需要碳信用的公司﹑組織或個人（支付方）。為了保障泥炭地再濕潤項目的資金，MoorFutures 在再濕潤項目實施前出售:買家投資于一個將在一定時間內（項目壽命）實現(xiàn)一定量固碳減排的項目，這些信用額需要在地區(qū)級別的行政機構注冊審批。碳信用額的時間限制為50 年，如果項目持續(xù)時間更長，可以根據(jù)需要在50 年后進一步發(fā)布信用額。在項目驗證過程中，可能會發(fā)現(xiàn)實際生成的信用額數(shù)量與事前估計和銷售的信用額數(shù)量有所偏差。如果固碳減排效益小于預期，之前銷售的多余信用額必須通過緩沖賬戶進行補償。如果確認信用額頒發(fā)過于保守，額外的信用額將被放入緩沖賬戶，可用于補償其他項目的意外失敗。隨著項目數(shù)量的增加，將積累設置正確緩沖信用額的經驗，并可以制定有關如何處理多余緩沖信用額的規(guī)則。多余的緩沖信用額可以投資于額外的項目，也可以遵循來自保險業(yè)的標準，通過余額分派方法來升級已發(fā)行的信用額。MoorFutures 2.0 還量化了水土保持﹑區(qū)域水及氣候調節(jié)﹑增加生物多樣性等額外的生態(tài)系統(tǒng)服務價值，為泥炭地重新潤濕和保護提供了額外的資金（圖4）。

圖4 德國泥炭地碳存儲及碳排放權運行圖

1.2.3 美國濕地緩解銀行

美國濕地緩解銀行項目[23-25]是一種基于“支付方—被補償方—審批監(jiān)管部門”三方運行的生態(tài)補償機制，通過購買生態(tài)信用產品的方式抵消開發(fā)者對生態(tài)環(huán)境的損失，并實現(xiàn)生態(tài)資源的“零凈損失”。被補償方通過銷售“濕地信用”給購買方，并承擔相應的修復保護濕地的責任，幫助支付方履行補償?shù)牧x務，以消除因開發(fā)濕地對濕地帶來的影響，是一個以政府為主導，并加入市場等多元化手段進行的濕地保護項目（圖5）。

圖5 美國濕地緩解銀行運行圖

1.3 市場主導型

1.3.1 德國布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性保護

德國布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性項目[17]是一個“結果導向”的生態(tài)補償項目，它旨在獎勵能夠持續(xù)保持草地生物多樣性的牧民。該項目每年由施萊斯威-霍爾斯泰因自然保護基金（Schleswig-Holstein Nature Conservation Foundation）提供一定預算，以促進草原生物多樣性的保護。它對牧民沒有直接的生態(tài)管理要求，而是通過評估草原生物多樣性結果來獎勵牧民。基于生物多樣性水平，項目優(yōu)先考慮牧民投標的最低出價者，然后是高出價者，若有剩余，再分配剩余獎勵。這確保了獎勵分配的低成本性和公平性。牧民可以通過投標參與項目，提供草原詳細信息，由生物學家對草原生物多樣性進行調查，然后基于調查結果分配獎勵。獎勵的關鍵標準是具體的指示物種，如特定地區(qū)的指示物種，例如，布谷鳥剪秋羅﹑地楊梅或藍鈴花。這些指示物種通常具有高生物多樣性價值并易于識別。

施萊斯威-霍爾斯泰因自然保護基金會為布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性項目提供了長期的資金支持。施萊斯威-霍爾斯泰因自然保護基金會資金來源多樣，如基金會土地的租金收入，基金會資本利息收入，歐盟﹑德國聯(lián)邦政府﹑施萊斯威-霍爾斯泰因州政府及社會捐贈等。布魯亨德斯斯坦堡草原生物多樣性項目是多方參與的為數(shù)不多的以生態(tài)產品定價的生態(tài)補償項目（圖6）。

圖6 德國布魯亨德斯斯坦堡草地生物多樣性運行圖

1.3.2 英國西部鄉(xiāng)村河流信托基金上游思考計劃

英國西部鄉(xiāng)村河流信托基金上游思考計劃保護和改善了英格蘭西南部的水體[26]。該項目中農民通過改善土地管理措施減少水的富營養(yǎng)化及污染，會得到相應的補償。支付方與被補償方通過中介進行溝通，建立信任后進行交易。作為被補償方的農民受益于農業(yè)基礎設施和土地管理的改善，支付方西南水公司減少了水質提升的成本，該項目還提高了生物多樣性，降低了洪水風險（圖7）。

1.3.3 英國森林固碳綠色保險項目

在森林固碳綠色保險項目中，“林地碳代碼”是通過造林項目產生標準的碳信用，企業(yè)或個人購買相應碳信用以抵消其產生的碳排放[27]。保險公司購買了終生固碳信用，將其作為汽車保險的一部分銷售給客戶，客戶用固碳信用平衡相應的汽車碳排放。該項目需要得到英國政府承認的森林碳編碼的認證，認證后進行監(jiān)測，監(jiān)測方需要確保森林樹木的生長速度與項目固碳預期相一致。若森林增長﹑固碳不如預期，則被要求采取相應措施，其中供應商負責交易的合同談判，英國林業(yè)委員會充當項目的財務人員（圖8）。

圖8 英國森林固碳綠色保險項目運行圖

2 生態(tài)補償模式

生態(tài)補償在某一層面可理解為一種資源環(huán)境保護的經濟刺激手段。國外與之相關的概念主要有環(huán)境服務付費﹑生態(tài)系統(tǒng)付費﹑環(huán)境服務補償?shù)?。從生態(tài)補償機制運行主客體和資金來源方面，經分析，國外生態(tài)補償可分為三種模式①以政府為主導的生態(tài)補償模式；②政府與市場聯(lián)合的生態(tài)補償模式；③以市場為主導的生態(tài)補償模式。

2.1 以政府為主導的生態(tài)補償模式

以政府為主導的生態(tài)補償模式是以政府為核心進行補償活動。在該模式下，政府的相關部門是生態(tài)資源的監(jiān)管者﹑生態(tài)產品價值的評估者，也是生態(tài)補償標準的制定者，更是生態(tài)補償資金的出資者。政府部門利用公權力，使用行政手段對生態(tài)產品供給所產生的正外部性提供補償?shù)姆绞?，也可以理解為政府出資購買生態(tài)產品。在該模式下的補償標準一般可以通過基于生態(tài)保護的成本或生態(tài)產品價值的評估進行確定。

2.2 政府與市場聯(lián)合的生態(tài)補償模式

政府與市場聯(lián)合型模式，是指政府與市場共同作用，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用和政府主導的示范作用，以達到緩解財政壓力﹑盤活有限資源﹑激活市場的生態(tài)補償模式。在該模式下，政府更多的是充當監(jiān)察者的角色，對自然資源進行評估，對于補償金額進行厘定，相關政策的頒布以及后期的監(jiān)督審查工作。與政府主導模式不同的是，聯(lián)合模式中的政府不必過多關注資金，其資金主要由相關企業(yè)或個人承擔，大大減輕了政府的財政壓力，增加了生態(tài)補償實踐項目的經濟可持續(xù)性。

2.3 以市場為主導的生態(tài)補償模式

以市場為主導的生態(tài)補償模式將生態(tài)補償完全市場化，將生態(tài)補償中的受償主體轉變?yōu)槭袌鼋灰字械氖芤嬲?，受償客體轉變?yōu)橹Ц墩撸ㄟ^市場的手段對生態(tài)產品提供區(qū)進行補償，從而構建一個良好的可循環(huán)的交易市場；同時還可以進一步改善生態(tài)環(huán)境活動，既能促進生態(tài)產品價值有效實現(xiàn)，又能夠激發(fā)廣大生態(tài)產品提供者生產生態(tài)產品﹑維護生態(tài)環(huán)境的積極性。以市場為主導的生態(tài)補償模式根據(jù)生態(tài)產品的類型進行劃分，部分實物類生態(tài)產品，例如，野生動植物產品﹑天然水資源﹑可再生資源等（依附于農產品﹑工業(yè)品價值中，可以直接市場交易的產品）納入產品市場主導模式中，部分產權類生態(tài)產品，例如，水權﹑林權﹑排污權﹑碳排放權等為權益市場主導模式。

3 生態(tài)補償借鑒與啟示

資金是生態(tài)補償?shù)难海瑳Q定了生態(tài)補償?shù)膶嵤┝Χ扰c廣度，資金的可持續(xù)是生態(tài)補償機制運行的關鍵，生態(tài)文明背景下生態(tài)補償規(guī)模將快速擴張，資金可能面臨不足。借鑒國外生態(tài)補償運行模式，本文認為要從以下兩方面創(chuàng)新。

3.1 生態(tài)補償模式轉化與形式創(chuàng)新

我國生態(tài)補償實踐以政府主導模式為主，雖然政府主導模式有較強的執(zhí)行力，但資金的可持續(xù)性較差，需要納入市場手段，一方面增加融資渠道減輕政府的財政負擔，另一方面利用市場手段彌補政府調控可能的失靈，充分發(fā)揮“政府調控+市場激勵”的兩只手作用，轉移政府生態(tài)補償主導職責，不斷向市場化模式發(fā)展。

在政府與市場聯(lián)合的生態(tài)補償模式中，政府與市場都有各自明確的定位，我國目前已有政府與市場聯(lián)合型的生態(tài)補償實踐實例[28]。例如，北京房山區(qū)史家營鄉(xiāng)“礦山修復+景區(qū)轉變”的生態(tài)補償案例。但實地調研發(fā)現(xiàn)，該案例有投資周期長﹑投資回收慢的問題，“礦山修復+景區(qū)轉變”的投資是建立在企業(yè)家回饋家鄉(xiāng)情懷的基礎上，市場的投資積極性不高。美國的濕地緩解銀行為我國政府與市場聯(lián)合型生態(tài)補償模式的發(fā)展提供了思路，我國可以建立相似理念的“生態(tài)修復銀行”。政府部門負責監(jiān)管審批生態(tài)修復銀行的建立；生態(tài)修復銀行的建立者負責修復生態(tài)，并銷售相應的“生態(tài)修復信用”；開發(fā)者在開發(fā)建設過程中產生的生態(tài)環(huán)境污染或破壞可通過購買“生態(tài)修復信用”抵消；針對開發(fā)者遺留的生態(tài)環(huán)境污染或破壞可建立相應的生態(tài)修復銀行，因生態(tài)修復產生的“生態(tài)修復信用”也可以銷售給其他開發(fā)者。這樣，生態(tài)修復銀行的建立者可以一邊修復生態(tài)，一邊銷售“生態(tài)修復信用”，回籠資金?！吧鷳B(tài)修復信用”使生態(tài)修復的主體責任通過市場化的手段分散到眾多開發(fā)者中，縮短了項目周期，加快了資金的流動性及可持續(xù)性。

我國以市場為主導的生態(tài)補償模式中較為典型的是碳排放權市場[29]，碳排放企業(yè)可購買碳信用額，抵消超額的碳排放。目前僅從“減排”的角度產生碳信用，可借鑒德國泥炭地碳存儲及碳排放權項目及英國森林固碳綠色保險項目，從增加碳匯的角度產生碳信用，激活碳交易市場，促進碳中和。此外，市場模式可能由于信息不對稱影響公平，可借鑒英國西部鄉(xiāng)村河流信托基金上游思考計劃，建立健全中介組織。例如，政府監(jiān)管機構﹑專業(yè)評估機構﹑認證機構﹑生態(tài)環(huán)境保護組織等，以確保交易的公平。

3.2 支付方與受益者的范圍協(xié)同

支付方與受益者所涵蓋的主體范圍影響生態(tài)補償模式運行效率與資金的可持續(xù)性，針對支付方與受益者重疊情況有如下分類:支付方=受益者﹑支付方>受益者﹑支付方<受益者。

我國政府主導模式中一般需要更多的人為生態(tài)補償買單，例如，新安江流域生態(tài)補償[30]資金分為三輪，前兩輪中中央財政撥付的資金占主導地位，中央財政代表的公眾比新安江流域生態(tài)補償受益的公眾范圍更廣泛，支付方與受益群體范圍不對等有失公平性，政府模式的支付方>受益者并不是最優(yōu)解。資金來源的穩(wěn)定性直接影響生態(tài)補償效率，美國得克薩斯州愛德華茲含水層項目資金通過增加圣安東尼奧市及周邊社區(qū)200萬居民的稅收方式獲得，受益者也是納稅者本身，即“支付方=受益者”，能夠得到支付者的認可且規(guī)避了不公平現(xiàn)象。在我國政府主導模式的生態(tài)補償實踐中，應當規(guī)避支付方遠大于受益者的情形，將其發(fā)展為支付方=受益者運行的模式，最大程度保障支付方和受益者雙方利益，讓資金來源更加穩(wěn)定。

我國政府與市場聯(lián)合模式﹑市場主導模式的生態(tài)補償實踐正外部性顯著，大多是支付方<受益者情況，碳排放權交易中支付資金的是溫室氣體排放企業(yè)，主要通過配額的限制和交易影響企業(yè)進行更高能的減排技術研發(fā)。此過程中支付方是小范圍企業(yè)，而受益的是大范圍普通公眾。因此需要建立健全我國的碳交易市場，讓更多的受益者參與到碳交易中。例如，增加碳匯的碳交易通道，擴大能參與碳排放交易的企業(yè)范圍等。

4 結論與討論

本文梳理了國外生態(tài)補償?shù)湫桶咐瑢φ瘴覈鷳B(tài)補償實踐[25，28]，通過實地調研發(fā)現(xiàn)，我國生態(tài)補償機制的建立還處于初級階段，特別是在生態(tài)補償運行模式的市場化改革道路上，要踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，建立健全生態(tài)產品生產﹑定價﹑流通﹑消費﹑監(jiān)管的市場機制。

針對我國生態(tài)補償項目資金可持續(xù)性不足﹑運行效率不高的問題，本文借鑒國際經驗，認為生態(tài)補償模式應由政府主導向政府和市場聯(lián)合，乃至市場主導的運行模式轉變。在生態(tài)補償形式上，針對我國生態(tài)補償面臨的補償形式單一﹑僵化的問題，借鑒國際生態(tài)補償成熟的方式方法，可發(fā)展生態(tài)產品信用證﹑生態(tài)產品價值實現(xiàn)基金的定額獎勵﹑生態(tài)保護基金的反向投標分配等多種形式，激活我國生態(tài)補償市場。在支付方與受益者的范圍控制上，對于政府主導的生態(tài)補償，支付方要盡可能縮小范圍以擴大公平性﹑提高生態(tài)補償運行效率。對于政府與市場聯(lián)合和市場主導模式，要通過市場化的手段盡可能擴大支付方的范圍，擴展生態(tài)補償資金來源。

本文梳理的生態(tài)補償案例涵蓋了主要的生態(tài)補償標的物，例如，農用地﹑森林﹑草原﹑水資源﹑濕地﹑生物多樣性﹑碳匯森林及泥炭地﹑碳排放權等，但仍可能有疏漏之處，后續(xù)將對各類生態(tài)產品的生態(tài)補償機制或生態(tài)產品價值實現(xiàn)機制進行分類﹑深入研究。