對我國火災(zāi)公眾責(zé)任保險發(fā)展的幾點思考

王吉紅 國家消防救援局昆明訓(xùn)練總隊

一、引言

火災(zāi)公眾責(zé)任保險是指以在公共場所等場地發(fā)生火災(zāi)事故涉及的公共權(quán)益為被保險客體，由投保人或被保險人通過保險公司或直接由保險公司，將第三方依法應(yīng)負的民事賠償責(zé)任作為保險標(biāo)的的一種保險。投保人投保后，保險公司通過風(fēng)險管理，降低保險標(biāo)的的火災(zāi)事故發(fā)生率。火災(zāi)事故發(fā)生后，保險公司將在責(zé)任范圍內(nèi)向受災(zāi)人提供賠償（張軍，2011）。借鑒和總結(jié)發(fā)達國家與我國在推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險方面的經(jīng)驗，本文認為，火災(zāi)公眾責(zé)任保險在一定程度上能夠提升火災(zāi)防范意識和激勵增加安全投資，從而降低火災(zāi)事故發(fā)生率。

二、發(fā)達國家推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險的情況

火災(zāi)類保險在西方國家經(jīng)過上百年的發(fā)展，在普及率方面已經(jīng)取得了顯著的成效。一些經(jīng)濟發(fā)達國家和地區(qū)普遍運用市場化風(fēng)險轉(zhuǎn)移機制處理突發(fā)公共事件，因此，火災(zāi)公眾責(zé)任保險已經(jīng)成為促進安全生產(chǎn)、維護公共安全的一個重要手段（車輝、張緣、王曉葛，2014）。

（一）發(fā)達國家火災(zāi)公眾責(zé)任保險的基本情況

國外一般沒有單獨承保的火災(zāi)公眾責(zé)任保險，因而沒有對該險種進行單獨定義，而是通常將其附加于火災(zāi)保險或公眾責(zé)任保險之中，實施模式有強制保險和自由保險兩種。實行強制保險模式的國家以韓國、德國為代表。例如，韓國在《火災(zāi)保險及賠付法》中規(guī)定，特定建筑必須投?；馂?zāi)人身傷害特定保險；德國相關(guān)法律對包括火災(zāi)公眾責(zé)任在內(nèi)的120多種活動規(guī)定都要進行強制保險。實行自由保險模式的國家以英國、美國為代表。英國在公眾責(zé)任保險中承保火災(zāi)類風(fēng)險，美國的混合綜合責(zé)任保險（CGL保單）包含火災(zāi)責(zé)任。作為全球責(zé)任保險市場的兩大巨頭，英國和美國的火災(zāi)責(zé)任保險承保率非常高。

英國是一個火災(zāi)責(zé)任保險普及程度較高的國家。雖然沒有法律要求個人或企業(yè)購買火災(zāi)責(zé)任保險，然而某些金融機構(gòu)和房屋租賃合同會要求財產(chǎn)所有人購買此類保險以確保對財產(chǎn)的保護。此外，一些特定行業(yè)協(xié)會要求企業(yè)會員購買火災(zāi)責(zé)任保險。根據(jù)英國金融市場行為監(jiān)管局（Financial Conduct Authority）的數(shù)據(jù)，截至2020 年底，英國住宅火災(zāi)責(zé)任保險的平均投保率約為72%。英國的火災(zāi)公眾責(zé)任保險還對不同行業(yè)提供了個性化保險方案，以滿足各種特殊需求。在美國，火災(zāi)責(zé)任保險已經(jīng)得到廣泛推廣和普及。根據(jù)保險信息協(xié)會（Insurance Information Institute）的數(shù)據(jù)，2022 年，美國火災(zāi)責(zé)任保險市場總額約為410 億美元。另據(jù)保險信息協(xié)會（Insurance Information Institute）的數(shù)據(jù)，2020 年，美國住宅火災(zāi)責(zé)任保險的平均投保率約為76%。投保率會因地理位置、房屋價值、個體經(jīng)濟情況等有所不同，特別是在高風(fēng)險地區(qū)和火災(zāi)頻發(fā)區(qū)域，投保率更高。

（二）發(fā)達國家火災(zāi)公眾責(zé)任保險的經(jīng)驗總結(jié)

發(fā)達國家推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險的經(jīng)驗有一定的參考價值。一是發(fā)達國家在推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險的過程中，政府起到了重要的作用。政府不僅出臺了相關(guān)法規(guī)和政策，還通過財政資金對保費進行一定程度的補貼，從而降低了企業(yè)和個人投保的成本。例如，新加坡政府對公共場所的火災(zāi)保險進行財政支持，使公共場所的火災(zāi)保險覆蓋率達到100%。二是發(fā)達國家的火災(zāi)公眾責(zé)任保險市場相對成熟，保險公司在承保和理賠方面都有著良好的服務(wù)。同時，保險公司也會積極開展宣傳和教育活動，提升公眾對火災(zāi)的防范意識和保險意識。三是發(fā)達國家在火災(zāi)公眾責(zé)任保險的承保范圍和保障程度方面比較完善。例如，美國的火災(zāi)責(zé)任保險涵蓋了火災(zāi)造成的人員傷亡、財產(chǎn)損失等多個方面，承保范圍比較全面。

三、國內(nèi)推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險的現(xiàn)狀

相較于發(fā)達國家，我國的火災(zāi)公眾責(zé)任保險起步較晚，并且發(fā)展相對滯后。然而，在面對重大火災(zāi)事故時，其發(fā)揮的經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿作用和救助補償功能十分重要。

（一）相關(guān)的法律依據(jù)

在我國，公安部于1995 年10 月把“更好地發(fā)揮保險的作用”寫進了《消防改革與發(fā)展綱要》，要求“重要企業(yè)、易燃易爆化學(xué)危險品場所和大型商場、賓館、飯店、影劇院、歌舞廳等公共場所必須參加火災(zāi)保險和公眾責(zé)任保險”。2006年，國務(wù)院和公安部、原中國保監(jiān)會相繼出臺了推進火災(zāi)公眾責(zé)任保險發(fā)展的文件，并在上海、深圳、天津、吉林、重慶等地開展試點工作。2006年3月，公安部、原中國保監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于積極推進火災(zāi)公眾責(zé)任保險切實加強火災(zāi)防范和風(fēng)險管理工作的通知》。2017年10月29日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《消防安全責(zé)任制實施辦法》，就如何建立完善消防安全責(zé)任制作出系統(tǒng)、具體的規(guī)定，其中第十七條規(guī)定，容易造成群死群傷火災(zāi)的人員密集場所、易燃易爆單位和高層、地下公共建筑等火災(zāi)高危單位，應(yīng)當(dāng)參加火災(zāi)公眾責(zé)任保險。2021年修訂的《消防法》第三十三條規(guī)定：“國家鼓勵、引導(dǎo)公眾聚集場所和生產(chǎn)、儲存、運輸、銷售易燃易爆危險品的企業(yè)投?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險；鼓勵保險公司承保火災(zāi)公眾責(zé)任保險。”

（二）當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀

從相關(guān)規(guī)定可以看出，政府對于火災(zāi)公眾責(zé)任保險的態(tài)度主要還是鼓勵和引導(dǎo)。從實際的消防工作來看，保險公司的火災(zāi)風(fēng)險評估管控和火災(zāi)事故預(yù)防功能還未得到充分發(fā)揮，社會整體投保意識不強，對火災(zāi)公眾責(zé)任保險的認可度不高，投保率較低。究其原因，一方面，部分單位經(jīng)濟效益差、消防責(zé)任人的消防意識淡薄，投保意愿不強；另一方面，保險公司沒有建立保險費率與消防安全狀況掛鉤的調(diào)節(jié)機制，投保與安全保障沒有形成良性互動。在具體實施過程中，保險公司過分依賴政府部門推動火災(zāi)公眾責(zé)任保險業(yè)務(wù)，過分強調(diào)其政府類險種屬性，導(dǎo)致社會推廣不足。

從上海試點推廣情況來看，2008 年7 月至2011年3月，上海對全市公眾聚集場所開展了試點承保工作，2012年開始在全市范圍內(nèi)全面推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險，截至2015年底，全市投?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險累計11417件，2021—2015 年，年均3000 余件。從近五年情況看，消防類險種幾乎沒有新的發(fā)展，僅存的火災(zāi)公眾責(zé)任保險也處于投保件數(shù)少、投保單位逐年減少的狀態(tài)。

（三）導(dǎo)致發(fā)展滯后的因素

首先，市場意識不足是制約火災(zāi)公眾責(zé)任保險在中國發(fā)展的重要因素。相較于發(fā)達國家，國內(nèi)消費者對于這類保險產(chǎn)品的認知度較低，很多人對其作用和保障范圍存在疑慮。公眾對于火災(zāi)風(fēng)險和公眾責(zé)任保險的認識不足部分源于缺乏社會宣傳和教育。因此，市場需求不夠旺盛，保險公司對此類險種的銷售難以形成規(guī)模效應(yīng)，制約了火災(zāi)公眾責(zé)任保險的發(fā)展。

其次，保險意識薄弱也是限制火災(zāi)公眾責(zé)任保險推廣的重要因素。國內(nèi)個人和企業(yè)對保險的認識和接受度相對較低，許多人更傾向于將資金投入其他領(lǐng)域，而不是購買保險產(chǎn)品。這種心態(tài)在一定程度上限制了火災(zāi)公眾責(zé)任保險的普及和推廣。一些潛在的客戶可能由于對保險不信任或者對保險產(chǎn)品有誤解而選擇不投保，進一步降低了市場需求。

最后，競爭與價格壓力也對火災(zāi)公眾責(zé)任保險的發(fā)展產(chǎn)生影響。目前，國內(nèi)保險市場競爭激烈，保費水平較低，這使得一些保險公司可能難以提供具有吸引力的火災(zāi)公眾責(zé)任保險產(chǎn)品，從而制約了市場的進一步發(fā)展。為了降低成本，一些保險公司可能會在火災(zāi)公眾責(zé)任保險的保障范圍和賠償額度上作出要求，進一步降低了該產(chǎn)品的吸引力。這種低價競爭的局面不僅限制了火災(zāi)公眾責(zé)任保險的發(fā)展，也影響了整個保險行業(yè)的良性競爭。

四、推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險的積極作用

推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險本身并不能直接降低火災(zāi)風(fēng)險的發(fā)生概率，因為火災(zāi)的發(fā)生是由多種因素造成的，包括人為因素、設(shè)備故障、自然災(zāi)害等?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險更側(cè)重于提供保險賠償和財產(chǎn)保障，能在一定程度上間接影響火災(zāi)事故發(fā)生后的情況，也能促進社會層面火災(zāi)防范意識的提升和安全管理的加強。

（一）提升火災(zāi)防范意識

推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險可以提升火災(zāi)防范意識。經(jīng)過保險公司對火災(zāi)風(fēng)險進行評估，業(yè)主和企事業(yè)單位會更加了解自身潛在的火災(zāi)風(fēng)險，并與保險公司進行溝通，共同探討火災(zāi)風(fēng)險管理，從中獲得專業(yè)指導(dǎo)和經(jīng)驗分享。這個過程促使他們重視火災(zāi)預(yù)防并采取必要措施來降低火災(zāi)發(fā)生的可能性。這種良性的互動，能夠增強公眾對火災(zāi)防范的認知，進一步提升其火災(zāi)防范意識。

（二）促進安全管理和規(guī)范操作

為了購買火災(zāi)公眾責(zé)任保險，業(yè)主和企事業(yè)單位需要加強安全管理和規(guī)范操作，以確保符合保險公司承保要求。例如，某保險公司在火災(zāi)公眾責(zé)任保險的免賠條款中就有“未經(jīng)有關(guān)消防及安全監(jiān)督管理部門驗收或經(jīng)驗收不合格的固定場所或設(shè)備發(fā)生火災(zāi)、爆炸造成的損失”這樣的表述。投保時，保險公司會審查消防設(shè)施、安全制度和員工培訓(xùn)等方面的情況，以確保企業(yè)符合保險公司承保要求。在這個過程中，業(yè)主和企事業(yè)單位不僅需要提高安全標(biāo)準(zhǔn)并加強管理，還需要對員工進行教育和培訓(xùn)，提升員工的消防意識和應(yīng)急能力。這些措施能夠有效地降低火災(zāi)風(fēng)險發(fā)生的可能性，同時也能夠提升企業(yè)的安全保障水平。

（三）激勵安全投資和設(shè)施改善

火災(zāi)公眾責(zé)任保險的保費水平通常基于風(fēng)險評估和被保險對象的安全狀況。為了降低保費，業(yè)主和企事業(yè)單位會主動進行安全投資和改善，投資建設(shè)性能更優(yōu)的消防設(shè)備，完善建筑物的相關(guān)防火措施等。這些改進措施能夠有效提高火災(zāi)防范及應(yīng)對能力，減少火災(zāi)事故帶來的人員傷亡和財產(chǎn)損失。例如，為了鼓勵自動噴水滅火系統(tǒng)的推廣應(yīng)用，美國保險公司會采用降低保費的辦法，如FM Global公司針對無自噴系統(tǒng)的100美元資產(chǎn)的平均保費設(shè)為0.30美元，而針對設(shè)有自噴系統(tǒng)的100美元資產(chǎn)的平均保費則降為0.03 美元，眾多業(yè)主為了降低保費，紛紛選擇安裝或升級自動滅火系統(tǒng)，因優(yōu)惠而少交的保險費在一年半至三年的時間內(nèi)就能抵銷建設(shè)資金。

五、對推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險的幾點建議

在目前的消防工作中，更多的工作重心是放在事前的火災(zāi)預(yù)防和事中的火災(zāi)撲救，對于事后有關(guān)受災(zāi)人員的補償則關(guān)注較少。我們要充分認識火災(zāi)公眾責(zé)任保險對維護公共消防安全的重要作用，并利用好、發(fā)揮好其風(fēng)險管理作用，促進公共消防安全條件不斷改善。

（一）加強法律法規(guī)的制定與完善

做好火災(zāi)公眾責(zé)任保險的推廣，加強法律法規(guī)的制定和完善至關(guān)重要。這不僅有助于明確火災(zāi)責(zé)任保險的相關(guān)條款和規(guī)定，還可以為保險公司、投保人和受益人提供更清晰的權(quán)責(zé)關(guān)系。首先，需要進一步完善與火災(zāi)公眾責(zé)任保險相關(guān)的法律法規(guī)。這些法規(guī)應(yīng)涵蓋購買的范圍、保險費用的計算、理賠申請的途徑等方面內(nèi)容，確?；馂?zāi)公眾責(zé)任保險的實施有法可依。其次，應(yīng)針對不同行業(yè)、場所和風(fēng)險等級制定相應(yīng)的配套法規(guī)及政策規(guī)范。例如，對于高風(fēng)險單位（如火災(zāi)重點單位），可以制定更加嚴格的監(jiān)管措施，包括規(guī)范安全設(shè)施、強化安全管理等。此外，還應(yīng)加強對保險代理人和保險從業(yè)人員的監(jiān)管，建立健全保險從業(yè)資格認證制度，加強對代理人的培訓(xùn)和監(jiān)督，并建立有效的投訴和糾紛解決機制，以保護消費者權(quán)益。

（二）提升公眾的火災(zāi)防范意識

公眾的火災(zāi)防范意識和知識水平直接關(guān)系到火災(zāi)公眾責(zé)任保險的推廣和落地。我們應(yīng)該采取措施提升公眾的火災(zāi)防范意識和認知水平，以降低火災(zāi)風(fēng)險。首先，加強火災(zāi)防范的宣傳教育和推廣工作。通過媒體、學(xué)校、社區(qū)等渠道，向公眾普及火災(zāi)防范知識，包括火災(zāi)起因、撲救方法、逃生技巧等，提升公眾的火災(zāi)防范意識。其次，建立多層次的火災(zāi)防范培訓(xùn)體系。通過開展培訓(xùn)、講座和示范演習(xí)等活動，提高公眾的火災(zāi)防范能力，使他們能夠正確應(yīng)對火災(zāi)事故，并了解火災(zāi)公眾責(zé)任保險的相關(guān)知識。此外，加強與相關(guān)行業(yè)協(xié)會和社會組織的合作，共同開展火災(zāi)防范宣傳活動。通過合作，可以整合資源，提高宣傳效果，促進公眾的參與和支持。

（三）完善保險產(chǎn)品設(shè)計

火災(zāi)公眾責(zé)任保險的保險產(chǎn)品設(shè)計需要根據(jù)風(fēng)險特點和需求進行有針對性地完善，并充分發(fā)揮在火災(zāi)風(fēng)險評估、防災(zāi)防損以及理賠定損等方面的作用，提高保險公司的火災(zāi)風(fēng)險管理水平和公信力（司戈，2009）。首先，不同行業(yè)、場所和風(fēng)險等級應(yīng)制定對應(yīng)的保險計劃。針對高風(fēng)險行業(yè)，可以設(shè)計保障內(nèi)容更加全面的保險產(chǎn)品，涵蓋火災(zāi)損失、人身傷害、責(zé)任賠償?shù)确矫?。其次，?yīng)充分考慮火災(zāi)風(fēng)險評估與預(yù)防措施。保險公司可以要求投保人進行火災(zāi)風(fēng)險評估，并做好相應(yīng)的火災(zāi)預(yù)防措施，以減少潛在風(fēng)險。此外，可以引入新的保險模式和技術(shù)手段。例如，利用物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)實時監(jiān)測火災(zāi)風(fēng)險，通過數(shù)據(jù)分析和預(yù)警系統(tǒng)提供更精準(zhǔn)的保險方案。

（四）改善保險賠付機制

改善保險賠付機制對火災(zāi)公眾責(zé)任保險的有效實施同樣至關(guān)重要。首先，建立快速、便捷的理賠機制。保險公司應(yīng)簡化理賠流程，提高賠付效率，減少投保人的時間和精力成本。其次，加強對賠償標(biāo)準(zhǔn)和賠償額度的管理。確保賠償標(biāo)準(zhǔn)公平合理，能夠真正覆蓋投保人的損失，并根據(jù)火災(zāi)風(fēng)險的變化進行及時調(diào)整。此外，建立有效的糾紛解決機制。設(shè)立獨立的仲裁機構(gòu)或投訴部門，提供專業(yè)的法律咨詢和糾紛解決服務(wù)，以確保雙方權(quán)益得到有效保護。

六、結(jié)語

從行政或立法層面入手，進一步完善和推廣火災(zāi)公眾責(zé)任保險制度，最大程度地發(fā)揮保險機構(gòu)在火災(zāi)風(fēng)險評估和火災(zāi)預(yù)防方面的作用，是運用市場機制解決火災(zāi)受災(zāi)救濟救助的好辦法，有助于在一定程度上解決火災(zāi)事故的損失賠償問題，也有助于提升整個社會的火災(zāi)防控水平。該舉措將火災(zāi)風(fēng)險部分轉(zhuǎn)移給保險公司，使個人和企業(yè)能夠分散風(fēng)險并減輕自身負擔(dān)。保險公司能夠承擔(dān)部分或全部損失，使火災(zāi)事故不會對個人和企業(yè)造成巨大的財務(wù)壓力，避免其面臨財務(wù)危機和破產(chǎn)風(fēng)險，也避免出現(xiàn)“政府兜底”的情況，從而維護社會的經(jīng)濟秩序和穩(wěn)定。然而，需要強調(diào)的是，火災(zāi)公眾責(zé)任保險仍然只是社會火災(zāi)防控的一個方面，其他的預(yù)防措施和安全措施同樣重要，不能僅依賴于保險來轉(zhuǎn)移火災(zāi)風(fēng)險。