高速公路投融資面臨的問題及對策探討

黃 輝

（寧夏回族自治區(qū)公路水路發(fā)展中心，寧夏 銀川 750000）

一、高速公路項目主要投融資模式分析

目前，國內(nèi)高速公路投融資模式主要包括政府直接投資、政府和社會資本合作、專項債券、特許經(jīng)營、投資人+設(shè)計施工總承包、授權(quán)—建設(shè)—運營（ABO）、基金+設(shè)計施工總承包等模式。從政策依據(jù)、市場行情、項目案例等方面分析，常用的投融資模式主要有五種，即政府直接投資、專項債券、政府和社會資本合作、特許經(jīng)營及授權(quán)—建設(shè)—運營。

（一）政府直接投資

政府直接投資是指由政府直接投資建設(shè)和運營高速公路項目。通常由行業(yè)主管部門下的事業(yè)單位作為項目法人，通過中央財政補貼、地方財政撥款等方式籌集項目所必須的資本金，再通過發(fā)行專項債、貸款等方式取得債務(wù)性資金組織項目的建設(shè)運營。政府直接投資項目流程通?？煞譃槿齻€步驟：1.項目立項。篩選規(guī)劃建設(shè)項目并辦理立項手續(xù)。2.項目建設(shè)。組織項目設(shè)計、建設(shè)等招標采購并組織實施。3.項目竣工移交。組織建設(shè)項目的交竣工驗收，交由相關(guān)部門進行運營養(yǎng)護。

政府直接投資是高速公路項目最為傳統(tǒng)的建設(shè)模式，這種模式下，項目啟動速度快、融資成本低，政府在整個過程中能夠充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，有利于政府對項目全壽命周期的管理和把控。這種模式在早期的高速公路建設(shè)中被廣泛應(yīng)用，但由于高速公路項目投資大、回收周期長，導(dǎo)致政府財政負擔(dān)過重，財政支出壓力過大。隨著2014 年新《預(yù)算法》的實施及國家關(guān)于強化地方政府性債務(wù)管理政策的不斷深入，政府直接投資的模式已難以適應(yīng)市場環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展形勢。因此，由政府直接投資的高速公路項目越來越少。

（二）專項債券

為加強地方政府性債務(wù)管理，《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）中賦予了地方政府依法適度舉債的權(quán)限，同時也對政企債務(wù)進行了明確的劃分，明確政府債務(wù)不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務(wù)不得推給政府償還。地方政府債券包括一般債券和專項債券，沒有收益的公益性項目發(fā)行一般債券，由一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性項目發(fā)行專項債，由項目本身產(chǎn)生的政府性基金收入或者專項收入來償還。專項債券的適用領(lǐng)域包括交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、保障性安居工程、新型基礎(chǔ)設(shè)施、新能源項目等。其操作流程為：1.項目發(fā)起。由項目主管部門或?qū)嵤C構(gòu)以項目建議書的形式向主管部門提交需申請專項債的項目。2.項目準備。準備立項文件、可行性研究報告、一案兩書（即專項債券項目實施方案、項目財務(wù)評價報告書、項目法律意見書）等資料。由主管部門會同實施機構(gòu)進行項目報送，需按要求在省級政府債券管理平臺系統(tǒng)中錄入。3.項目審核。由各級主管部門對上報的項目進行初審，再由省財政廳組織專家組評審。4.項目入庫。按程序分別轉(zhuǎn)入儲備庫、發(fā)行備選庫和執(zhí)行庫。5.債券發(fā)行。由各級省財政部門按發(fā)行計劃，安排發(fā)行專項債并及時做好信息披露。

國家高速公路和地方高速公路項目的實施具有較大的示范帶動作用，能夠很好地服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，高速公路項目屬于一定收益的公益行項目，符合專項債券的投向領(lǐng)域。根據(jù)財政部和交通運輸部聯(lián)合印發(fā)的《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕97 號），收費公路專項債券的公路是指根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，采取政府收取車輛通行費等方式償還債務(wù)而建設(shè)的收費公路，主要包括國家高速公路、地方高速公路及收費一級公路等。從項目發(fā)行總數(shù)上看，收費公路專項債券年度發(fā)行規(guī)模保持穩(wěn)定，截至2023 年5 月，全國收費公路專項債累計發(fā)行項目總數(shù)為530個，專項債累計發(fā)行總額為7609.6 億元。

使用專項債的項目屬于政府收費還貸公路，項目按照政府投資類項目以審批制管理。專項債使用的核心要義是項目的收益要能夠覆蓋債券的本息，即高速公路項目的車輛通行費及其他收入能夠償還專項債券部分的本息。同時，除了發(fā)行債券以外的部分，還需要財政配套資金來保障，因此，專項債適用于收益較好的高速公路項目。

（三）政府和社會資本合作模式

近年來，政府和社會資本合作模式在高速公路領(lǐng)域應(yīng)用廣泛，政府通過引入社會資本參與高速公路項目的投資、建設(shè)、運營，雙方按照利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的原則，建立長期的合作關(guān)系。政府通常會通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、給予財政補貼等約定收益規(guī)則，吸引社會資本方參與項目，社會資本通常承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運營、維護等工作，并通過收取車輛通行費、獲取必要的政府補貼等方式實現(xiàn)合理的投資回報。截至2023年4 月底，財政部政府和社會資本合作綜合信息平臺中已經(jīng)中標的項目共計10035 個，總投資規(guī)模達16.95 萬億元。以政府和社會資本合作模式實施的項目包括識別、準備、采購、執(zhí)行、移交五大階段，具體操作流程為：1.項目識別。從項目庫中篩選出項目組織立項、編制初步實施方案、開展物有所值評價和財政承受能力論證。2.項目準備。確定項目實施機構(gòu)，編制實施方案并報政府審批。3.項目采購。實施方案獲批后，組織社會資本的采購、合同談判、簽訂合同。4.項目執(zhí)行。組建項目公司進行項目的融資、建設(shè)及管養(yǎng)，實施機構(gòu)開展績效評價。5.項目移交。進行移交前準備、性能測試、資產(chǎn)交割等移交工作。

政府和社會資本合作模式下，政府注重為公眾提供公共服務(wù)，而社會資本方關(guān)注于獲取利潤，這種模式下的高速公路項目往往需要政府提供可行性缺口補助以保障社會資本的合理收益，政府的可行性缺口補助須嚴格在財政可承受能力的范圍內(nèi)提供。

（四）特許經(jīng)營模式

在高速公路投資建設(shè)領(lǐng)域，政府采用競爭方式依法選定特許經(jīng)營者，通過簽訂協(xié)議明確雙方權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，授予其投資新建或改擴建、運營高速公路項目，期滿后移交政府，特許經(jīng)營模式的主要政策依據(jù)是2015 年4 月25 日國家發(fā)展改革委、財政部等六部委發(fā)布的第25 號令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。特許經(jīng)營的期限一般不超過30 年，特許經(jīng)營者可以通過收取高速公路車輛通行費等方式取得收益，對不能覆蓋項目建設(shè)、運營成本及合理收益的，政府可以提供必要的可行性缺口補助。采用特許經(jīng)營模式運作的高速公路項目主要采用建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（Build-Operate-Transfer）的方式，其操作流程為：1.根據(jù)需求篩選和提出項目，項目提出部門編制特許經(jīng)營實施方案。2.委托第三方開展特許經(jīng)營可行性評估，完善特許經(jīng)營實施方案。3.項目提出部門會同有關(guān)部門審查實施方案、出具審查意見。4.本級人民政府或其授權(quán)部門審定特許經(jīng)營項目實施方案，政府授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實施機構(gòu)，明確授權(quán)范圍。5.實施機構(gòu)通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經(jīng)營者。6.實施機構(gòu)與依法選定的特許經(jīng)營者簽訂特許經(jīng)營協(xié)議。

采用特許經(jīng)營模式的高速公路項目對社會資本方的要求較高，其收益主要由車流量和收費標準決定，而預(yù)測的車流量很可能會與實際有很大的出入，對于收益不能滿足社會資本合理收益的項目，政府也可提供可行性缺口補助，財政部門也需要開展財承論證或物有所值評估相關(guān)工作，對于收益好的項目，還需要設(shè)定超額收益的分成機制，防止社會資本獲取暴利。

（五）授權(quán)—建設(shè)—運營

授權(quán)—建設(shè)—運營（Authorize-Build-Operate）是基礎(chǔ)設(shè)施投融資、建設(shè)、運營的一種創(chuàng)新模式，目前尚無明確的規(guī)范性文件對該模式進行解釋和說明。這種模式由政府以直接授權(quán)的方式，授予相關(guān)企業(yè)履行業(yè)主職責(zé)，進行項目的融資、建設(shè)及運營。這種模式多用于軌道、片區(qū)開發(fā)領(lǐng)域，在高速公路項目中，有個別省份實踐的成功案例，其操作流程為：1.地方政府授權(quán)地方國有企業(yè)擁有項目實施權(quán)利。2.地方國企選擇社會投資人共同成立項目公司組織項目的建設(shè)、運營。3.項目合作期滿，項目公司注銷清算，社會資本退出。

這種模式由政府授權(quán)地方國企以企業(yè)投資的渠道路徑運作，不需履行政府和社會資本合作項目入庫申報工作，不受財政承受能力限制。這種模式是國有企業(yè)與社會投資人合作為企業(yè)行為，工作流程相對簡單，合作方式靈活。但這種模式缺乏政策依據(jù)支持，而且地方國有企業(yè)與社會投資人簽訂股權(quán)合作協(xié)議帶有企業(yè)債務(wù)性質(zhì)，存在隱形債務(wù)風(fēng)險。

二、現(xiàn)階段高速公路投融資面臨的問題

1984 年，國務(wù)院出臺“貸款修路、收費還貸”收費公路政策，改變了單純依靠政府投資的現(xiàn)狀，逐步形成了“國家投資、地方籌措、社會融資、利用外資”多種投融資模式。在收費公路政策支持下，作為交通基礎(chǔ)設(shè)施重要的組成部分，高速公路的建設(shè)對推動經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展、滿足人民群眾多樣化出行需求做出了巨大貢獻。截至2022 年，全國公路通車總里程535.5萬公里，高速公路達17.7 萬公里。2022 年，高速公路完成投資16262 億元，比2021 年增長7.3%，高速公路投資持續(xù)保持高位運行。高速公路建設(shè)帶動了建材、物流、旅游、農(nóng)業(yè)、金融等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮了穩(wěn)投資、保就業(yè)、促發(fā)展的作用。據(jù)測算，每億元高速公路建設(shè)投資可直接創(chuàng)造2000個就業(yè)機會，帶動3 億元的GDP。根據(jù)《交通強國建設(shè)綱要》《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》建設(shè)目標，到2035 年，全國預(yù)計還將新增高速公路9.8 萬公里，需投資17.8萬億元，高速公路在保持快速發(fā)展、投資高位運行的同時，其投融資面臨著三方面問題。

（一）高速公路建設(shè)成本不斷攀升

目前，我國高速公路主骨架已基本建成，國家高速公路方面，71118 國家高速公路網(wǎng)布局已基本貫通。地方高速公路方面，省會城市放射線、城市群聯(lián)系通道，以及競爭性功能強的高速公路日趨完善，未建設(shè)實施的優(yōu)質(zhì)高速公路鳳毛麟角[1]。目前，擬建的高速公路多位于中西部及山嶺重丘區(qū)，大都為發(fā)揮“補網(wǎng)、聯(lián)網(wǎng)、強鏈”的聯(lián)絡(luò)線項目，對于地處平原灌區(qū)的高速公路項目，沿線溝渠縱橫，路網(wǎng)發(fā)達，高速公路需設(shè)置較多構(gòu)造物滿足沿線群眾生活生產(chǎn)及出行需求，對于地處山嶺地區(qū)的項目，不可避免的設(shè)置較高的橋隧比。同時，受材料價格上漲、人工機械定額單價標準提高、征地拆遷成本日益增加等因素影響，新建高速公路建設(shè)成本不斷攀升。據(jù)測算，當前高速公路的平均建設(shè)成本約為20 年前的3 倍左右。

（二）高速公路收益有限

新建項目大都為聯(lián)絡(luò)線、加密線及既有高速的改擴建項目，受區(qū)域路網(wǎng)中優(yōu)勢通道的影響，交通量水平有限，車輛通行費收入有限，難以覆蓋項目建設(shè)運營成本。而擴容項目的新增交通量雖能彌補其建設(shè)成本，但受限于既有高速公路的收費標準及收費期限等資產(chǎn)權(quán)屬問題，也較難實現(xiàn)收支平衡[2]。根據(jù)《收費公路管理條例》，政府還貸公路收費期限最長不超過20 年，經(jīng)營性公路的收費期限最長不超過30 年，目前高速公路通行費標準普遍較低，相當一部分的高速公路項目在20 年或30 年的收費期限內(nèi)，根本無法實現(xiàn)項目財務(wù)的自平衡。

（三）融資政策持續(xù)收緊

我國高速公路經(jīng)歷了高速發(fā)展的時期，隨著高速公路建設(shè)的規(guī)模和密度不斷提升，高速公路的投融資問題逐漸顯現(xiàn)。受國內(nèi)外環(huán)境變化影響，各級財政收入增長放緩，財政預(yù)算支出壓力增大，政府債務(wù)負擔(dān)過重，交通行業(yè)投資類企業(yè)負債率總體較高，融資潛力不大。實際上，上述的五種高速公路投融資模式在推進過程中均遇到了較大的阻礙。具體而言：政府直接投資模式已不能適應(yīng)當前市場化的投資環(huán)境和發(fā)展形勢，目前已基本不存在政府直接投資的高速公路項目。適用于專項債的 “好項目少”、“專項債不好用”，是近年專項債管理使用中最常聽到的抱怨[3]。由于高速公路項目投資大，其未來的收益往往難以覆蓋債務(wù)的本息，加之地方債務(wù)規(guī)模的上限及財政配套資金的難度較大，采用專項債模式推進高速公路項目比較困難。經(jīng)營性公路由于項目本身經(jīng)濟效益不佳，難以滿足社會資本收益需求，社會資本參與投資的意愿大幅下降。對于需政府提供可行性缺口補助的項目，又受到財政支出紅線的約束，因此，政府和社會資本合作及特許經(jīng)營模式在實際操作中，一些項目甚至出現(xiàn)了無人投標的現(xiàn)象。授權(quán)—建設(shè)—運營模式的項目缺少政策性文件的支持，而且《收費公路管理條例》中明確規(guī)定經(jīng)營性公路建設(shè)項目應(yīng)當向社會公布，采用招投標方式選擇投資者。直接將高速公路項目的投資、建設(shè)及運營授予企業(yè)，與現(xiàn)行的《收費公路管理條例》相關(guān)內(nèi)容相違背。

三、高速公路投融資的優(yōu)化建議

（一）科學(xué)論證，以降本增收為目標提升項目效益。

立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，高質(zhì)量組織高速公路項目前期工作。在項目可行性研究階段，圍繞項目建設(shè)必要性、方案可行性及風(fēng)險可控性等方面深入分析論證，科學(xué)合理開展交通量預(yù)測，嚴格落實集約節(jié)約用地政策，合理確定技術(shù)標準，控制工程規(guī)模，科學(xué)合理控制項目投資實現(xiàn)“降本”。充分挖掘沿線資源優(yōu)勢，利用公路沿線土地資源布設(shè)分布式光伏發(fā)電、開展交通裝備制造和綠色交通建材應(yīng)用等補貼公路運營收入，也可考慮由沿線地方政府配套筑路材料、礦產(chǎn)資源、物流園區(qū)、景區(qū)等資源實現(xiàn)融合開發(fā)，利用其他產(chǎn)業(yè)的利潤反哺高速公路投資收益，多措并舉實現(xiàn)“增收”。對于資源補償難以實施的項目，也可考慮將高速公路與國省干線項目打捆實施的方式，通過公開招標選擇社會資本方，由該社會資本方負責(zé)高速公路項目投資、建設(shè)、運營的過程中，同時參與國省道項目的建設(shè)來獲取施工利潤，增強社會資本參與高速公路項目投資建設(shè)的積極性。

（二）優(yōu)化政策，以延長收費期為路徑實現(xiàn)項目平衡。

在收費期限方面，對于投資規(guī)模大、回報周期長的新建高速公路項目，可在現(xiàn)有30 年的收費期限上適當延長收費期，以提高新建項目的經(jīng)濟可行性，吸引更多社會資本參與高速公路項目建設(shè)。在收費標準方面，實施適合項目自身特點的差異化收費模式和配套政策措施，重點對國省干線公路擁堵但并行高速公路車流量小的路段、并行高速交通量差距較大等路段實施差異化政策，吸引更多車輛駛?cè)敫咚俟罚饨煌糠植?，提高路網(wǎng)通行效率，努力實現(xiàn)多方共贏。在專項債政策方面，適當延長專項債發(fā)行期限，匹配經(jīng)營性公路收費期限，實現(xiàn)項目收益測算平衡。對收益較好使用專項債的項目分賬管理，專門劃分收入為政府基金性收入，優(yōu)先保障償還債務(wù)本息來源，另一部分可作為企業(yè)的利潤，提升企業(yè)參與使用專項債項目的積極性。同時，在用好專項債可作為項目資本金的政策的同時，用好政策性、開發(fā)性金融工具，用于補充項目的資本金，或者用于專項債項目資本金搭橋。

（三）多方努力，以工作合力為基礎(chǔ)實現(xiàn)項目落地。

高速公路項目基礎(chǔ)性、公益性作用較強，政府在財政可承受、風(fēng)險可控制的前提下，要充分發(fā)揮好財政資金的作用。除國家高速公路項目可以獲得交通運輸部車輛購置稅補助資金外，也可考慮省、市、縣承擔(dān)部分出資比例。對于社會資本參與投資建設(shè)的高速公路項目，可考慮給予可行性缺口補貼以提升項目吸引力。對于符合使用專項債政策的政府還貸項目，財政應(yīng)保障配套專項債券以外的其他資金。同時，可探索使用財政資金為基礎(chǔ)成立高速公路產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，緩解高速公路資本金出資難題。高速公路建設(shè)運營企業(yè)要充分發(fā)揮行業(yè)功能性企業(yè)的作用，可考慮通過稀釋股權(quán)等方式，降低經(jīng)營性資產(chǎn)持股比例，進一步釋放投融資能力。同時，通過REITs、資產(chǎn)證券化等方式盤活現(xiàn)有高速公路資產(chǎn)，實現(xiàn)資金快速回流，加快資金流動，騰出融資空間，募集資金優(yōu)先用于新建和改擴建高速公路項目，形成存量資產(chǎn)與新增資產(chǎn)的良性循環(huán)。