原敬內(nèi)閣官制改革評(píng)析

文春美

摘? 要：日本學(xué)界把二戰(zhàn)前的日本政黨與官僚之間的關(guān)系視為一種對(duì)抗關(guān)系，但是在明治末期至大正初期，卻出現(xiàn)了代表藩閥官僚的桂太郎和政友會(huì)總裁西園寺公望輪流執(zhí)政12年的“桂園體制”?！肮饒@體制”正是反映了政黨與官僚之間不僅有對(duì)抗，也有協(xié)調(diào)合作的多重政治結(jié)構(gòu)。文章運(yùn)用《原敬日記》，通過分析政友會(huì)總裁原敬的官制改革構(gòu)想及其具體實(shí)施過程來說明，正是原敬吸納大批有行政經(jīng)驗(yàn)的官僚加入政友會(huì)，并采取擴(kuò)大敕任官的自由任用范圍等官制改革措施，將政友會(huì)勢(shì)力擴(kuò)大到反政黨的藩閥官僚內(nèi)部，才出現(xiàn)了官僚加入政黨參選眾議員的“官僚政黨化”加速現(xiàn)象。原敬通過延續(xù)“桂園時(shí)代”以來的“官僚政黨化”策略，吸納大批有行政經(jīng)驗(yàn)的高等官加入政友會(huì)，為過渡到政黨政治儲(chǔ)備了行政人才。原敬通過延續(xù)“桂園時(shí)代”以來的“官僚政黨化”策略，吸納大批有行政經(jīng)驗(yàn)的高等官加入政友會(huì)，為過渡到政黨政治儲(chǔ)備了行政人才。

關(guān)鍵詞：原敬內(nèi)閣；官制改革；政務(wù)次官制度； 官僚政黨化；樞密院

中圖分類號(hào)：D73/77????? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A????? 文章編號(hào)：1004-2458（2023）05-0013-09

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.05.002

日本學(xué)界經(jīng)常把二戰(zhàn)前的政黨與官僚之間的關(guān)系視為一種對(duì)抗關(guān)系①。在近代日本政治中，藩閥和政黨圍繞政權(quán)展開競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，技術(shù)官僚支持藩閥政府。之后，隨著政黨勢(shì)力的發(fā)展壯大，官僚又成為牽制政黨的對(duì)抗勢(shì)力。這種理解和解釋，僅僅反映了近代日本多重政治結(jié)構(gòu)的一個(gè)側(cè)面。政黨與官僚之間既有對(duì)抗，也有協(xié)調(diào)合作。從原敬、加藤高明、浜口雄幸等政黨政治家的個(gè)人履歷，便可看出他們都有長(zhǎng)時(shí)間擔(dān)任官僚的經(jīng)歷。在明治末年、大正初期建立的“桂園體制”②是以官僚為主導(dǎo)的官僚、政黨聯(lián)合內(nèi)閣體制。正是在“桂園時(shí)代”，官僚與政黨的關(guān)系日益緊密，出現(xiàn)了官僚加入政黨參選眾議員的現(xiàn)象，這稱之為“官僚政黨化”現(xiàn)象。到了原敬內(nèi)閣時(shí)期繼續(xù)推行“官僚政黨化”政策，吸納大批有行政經(jīng)驗(yàn)的官僚加入政友會(huì)，更是成功地將政黨勢(shì)力伸展到官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部。

本文聚焦原敬內(nèi)閣的官制改革構(gòu)想，考察原敬首相與樞密院圍繞《文官任用令》中就擴(kuò)大敕任官自由任用范圍和銓衡任用問題展開的博弈，以及原敬采取“官僚政黨化”策略將政黨勢(shì)力伸展到官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的情況、效果等，意在揭示原敬在藩閥官僚與反政友會(huì)的憲政會(huì)的夾擊下穩(wěn)步擴(kuò)大政友會(huì)政治影響力的歷史脈絡(luò)。

一、原敬內(nèi)閣的官制改革背景

1915年3月，在第二次大隈重信內(nèi)閣下舉行的第12屆眾議院議員選舉，是原敬成為政友會(huì)總裁后首次面對(duì)的眾議院大選。同時(shí)，這次大選也是政友會(huì)第一次作為在野黨參加的大選。從這次大選的特點(diǎn)來看，官僚出身的候選人第一次大批參選，而且有20名有次官、知事等經(jīng)歷的前官僚當(dāng)選政友會(huì)眾議員。其中床次竹二郎、秦豐助、杉山四五郎等官僚議員脫穎而出。在本次大選中政友會(huì)由官僚轉(zhuǎn)變?yōu)樽h員的人數(shù)增加，意味著政友會(huì)由過去打著自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)旗號(hào)與明治政府對(duì)抗為主流，向重視有制定政策能力和國(guó)策擔(dān)當(dāng)能力的人才方面傾斜。這種人員構(gòu)成的變化是原敬推行上述“政黨改良”措施的結(jié)果。

大隈內(nèi)閣辭職后，朝鮮總督寺內(nèi)正毅組閣。寺內(nèi)內(nèi)閣是一屆由軍人和官僚占據(jù)的“超然內(nèi)閣”。憲政會(huì)宣布與新內(nèi)閣斷絕關(guān)系，而政友會(huì)總裁原敬站在了擁護(hù)寺內(nèi)內(nèi)閣的立場(chǎng)上，并在1917年4月舉行的第13屆大選中，重新成為國(guó)會(huì)第一大黨。寺內(nèi)內(nèi)閣因“米騷動(dòng)”事件下臺(tái)后，山縣有朋推舉元老之一的西園寺公望為首相，但西園寺稱疾固辭，并說服山縣，推薦政友會(huì)總裁原敬出任首相。這樣，1918年9月29日，日本政治史上第一個(gè)真正的政黨內(nèi)閣——原敬內(nèi)閣誕生了。原敬內(nèi)閣除陸軍、海軍、外務(wù)三大臣外的閣員全部是政友會(huì)成員。外務(wù)大臣內(nèi)田康哉雖然并非是政友會(huì)黨員，但他在官界也算是“親政友會(huì)”官僚。陸軍、海軍兩大臣之所以未由政友會(huì)成員擔(dān)任，是由于官制的限制，不準(zhǔn)由政黨成員擔(dān)任。

在原敬首相的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)下，政友會(huì)內(nèi)閣積極制定一系列新政策，其中包括官制改革。由井正臣對(duì)原敬內(nèi)閣的官制改革的經(jīng)過、內(nèi)容等進(jìn)行了細(xì)致的分析和闡述，他認(rèn)為原敬內(nèi)閣對(duì)官制改革并不熱心，并總體評(píng)價(jià)原敬內(nèi)閣的官制改革對(duì)樞密院做了非常大的讓步^［1］72-74。

在原敬內(nèi)閣組建后首次面對(duì)的第41屆議會(huì)（1918.12.25—1919.3.26）上，原敬首相把精力全部投入到“積極政策”和《眾議院議員選舉法改正》等重要法案的順利通過上，而并沒有把修改《文官任用令》法案作為首選目標(biāo)。他認(rèn)為《文官任用令改正》事關(guān)重大，事關(guān)政府高層人事變動(dòng)和政黨、官僚各派勢(shì)力的權(quán)力變化，法案的審議通過需要花費(fèi)數(shù)月時(shí)間，因此國(guó)會(huì)閉會(huì)后提出官制改革法案比較合宜^［2］139。不過，原敬內(nèi)閣剛成立不久，政友會(huì)內(nèi)部就出現(xiàn)了要求修改《文官任用令》的聲音，對(duì)原敬首相堅(jiān)持“漸進(jìn)主義”表示不滿^［3］。與此同時(shí)，新聞媒體在第41屆議會(huì)結(jié)束后，開始預(yù)測(cè)原敬內(nèi)閣將著手官制改革^［4］。順應(yīng)黨意民心，政友會(huì)政務(wù)調(diào)查會(huì)決定將官制改革問題作為重要調(diào)查事項(xiàng)。在1919年5月20日的閣議上，討論修改《文官任用令》問題時(shí)，內(nèi)定不涉及地方官，只制定基于次官、局長(zhǎng)的“列舉主義”（依據(jù)法定具體事項(xiàng)進(jìn)行判斷是否屬于“受案范圍”的法解釋思路）原則的任用法案，并決定讓內(nèi)閣法制局進(jìn)行調(diào)查^［2］224。

若想在樞密院順利通過官制改革法案，就必須先要獲得樞密院議長(zhǎng)山縣有朋的同意。于是，原敬在1919年6月與山縣會(huì)面，指出放開文官任用大門是大勢(shì)所趨，希望借此機(jī)會(huì)，通過修改《文官任用令》放寬現(xiàn)行官吏任用制度。對(duì)此，山縣出乎意外地沒有表示異議^［2］253。

二、原敬內(nèi)閣與樞密院圍繞《文官任用令改正》的對(duì)立

原敬內(nèi)閣的官制改革草案不僅包括《文官任用令改正》《大正二年敕令262號(hào)》《各省官制通則》等，還包括鐵道院升格為鐵道省、合并軍需局和統(tǒng)計(jì)局為國(guó)勢(shì)院等16項(xiàng)內(nèi)容。原敬在解釋官制改革法案時(shí)強(qiáng)調(diào)刷新吏治、重建官場(chǎng)的必要性，并強(qiáng)調(diào)官制改革的目的是適度開放官界門戶、確保合適的人擔(dān)任合適的官職^［5］91。

原敬內(nèi)閣制定的《官制改革》法案內(nèi)容包括：第一，通過修改《各省官制通則》，廢除大隈內(nèi)閣時(shí)期設(shè)置的正、副參政官，然后在次官下新設(shè)敕任參事官（各省1名，職務(wù)權(quán)限為受大臣或次官之命掌管審議立案，實(shí)為科長(zhǎng)級(jí)別官職）；第二，修改作為《文官任用令》特別規(guī)定的《大正二年敕令262號(hào)》，把自由任用范圍從原來的內(nèi)閣書記官長(zhǎng)、法制局長(zhǎng)官，擴(kuò)展至次官、警視總監(jiān)、內(nèi)務(wù)省警保局長(zhǎng)、內(nèi)閣拓殖局長(zhǎng)、敕任參事官、眾議院書記官長(zhǎng)、貴族院書記官長(zhǎng)等官職；第三，實(shí)行銓衡任用制，旨在放寬考試任用限制，擴(kuò)大升遷敕任官的晉升途徑。也就是說，即便是沒有通過文官高等考試，只要有敕任參事官的兩年經(jīng)歷和有兩年的秘書官（高等官三等）經(jīng)歷，就可以通過銓衡任命為敕任官^［5］86-97。從整體上來看，原敬內(nèi)閣的《文官任用令改正》是山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣推行的官制改革的升級(jí)版。

盡管樞密院在自由任用警視總監(jiān)、內(nèi)務(wù)省警保局長(zhǎng)、內(nèi)閣拓殖局長(zhǎng)、眾議院和貴族院兩院書記官長(zhǎng)等問題上愿意妥協(xié)，但在次官和敕任參事官的銓衡任用問題上不愿意妥協(xié)。這是因?yàn)闃忻茉赫J(rèn)為，次官作為“施政之要害”，最好采取考試任用，不同意將次官變成自由任用職^{［5］100-101}，擔(dān)心擴(kuò)大銓衡任用將會(huì)導(dǎo)致政黨占據(jù)各省局長(zhǎng)職位。在1919年11月21日的審議中，樞密院決定擬定一項(xiàng)折衷方案，同時(shí)設(shè)置自由任用的政務(wù)次官和考試任用的事務(wù)次官。此外，樞密院在涉及陸軍、海軍次官任命問題時(shí)，一再?gòu)?qiáng)調(diào)須另行審核。雖然原敬內(nèi)閣無(wú)跡象任命陸軍省和海軍省次官，但樞密院卻事先放風(fēng)警告原敬內(nèi)閣最好別觸及“文官治軍”問題。

1919年12月4日，審查委員長(zhǎng)伊東巳代治與原敬舉行會(huì)晤，席間伊東傳達(dá)樞密院要求取消次官和敕任參事官自由任用的修改意見，遭到原敬的斷然拒絕。為了打開僵局，原敬和法制局長(zhǎng)官橫田千之助對(duì)樞密院顧問官展開了游說攻勢(shì)^{［2］429-442}，但因?yàn)閷彶槲瘑T會(huì)對(duì)原敬內(nèi)閣的敕任官銓衡任命絕不松口，所以橫田法制局長(zhǎng)官只好私下向伊東巳代治審查委員長(zhǎng)提交一份妥協(xié)方案，愿意列出涉及銓衡任用的官職名單^［2］452。

在1920年1月21日的閣議上，閣僚一致同意對(duì)樞密院采取強(qiáng)硬態(tài)度^［2］463，這說明，原敬內(nèi)閣在銓衡任用問題上仍沒有妥協(xié)之意。盡管如此，原敬仍然繼續(xù)與被視為樞密院后臺(tái)的山縣有朋進(jìn)行談判^［2］466，山縣在銓衡任用問題上依然不松口。山縣的親信還故意向報(bào)紙泄漏說，《文官任用令》問題陷入僵局狀態(tài)，讓山縣感到很棘手和頭疼。在3月26日的會(huì)談中，山縣建議原敬對(duì)（樞密院）委員會(huì)的決定做出讓步，但原敬表示政府不能同意^［2］513。于是，3月底，新聞報(bào)紙對(duì)《文官任用令》問題陷入僵局進(jìn)行報(bào)道^［6］。在4月5日舉行的會(huì)談中，原敬不僅承認(rèn)在《文官任用令》問題上（樞密院）委員會(huì)與政府的意見不一致，導(dǎo)致談判陷入僵局，而且還承認(rèn)在審議《文官任用令》法案上徒然耗費(fèi)太長(zhǎng)時(shí)間并不符合國(guó)家利益。他進(jìn)而指出（樞密院）委員會(huì)在敕任官的銓衡任用問題上與內(nèi)閣法案出入太大，實(shí)難接受，但考慮到一再反復(fù)交涉協(xié)商無(wú)果，政府決定不再固守原案的宗旨。于是，4月10日，經(jīng)山縣同意后，官吏任用令問題總算有了了結(jié)^{［2］521-524}。

最后妥協(xié)的結(jié)果是把銓衡任用的敕任官限定在制鐵所長(zhǎng)官、駐海外財(cái)務(wù)官、專賣局長(zhǎng)官等范圍內(nèi)，而最讓原敬心心念念的銓衡任用各省局長(zhǎng)之事，最終泡湯。1920年5月12日，在樞密院會(huì)議發(fā)表的審議報(bào)告中指出“理論上雖難接受，但是體察當(dāng)局的苦衷和當(dāng)前的政情局勢(shì)，本著相互禮讓的精神，我們姑且同意原案”^［5］101。從審查委員會(huì)的上述表述中，不難看出樞密院對(duì)達(dá)成的妥協(xié)方案不甚滿意。這也從側(cè)面反映了原敬內(nèi)閣與樞密院之間圍繞銓衡問題的激烈交鋒和對(duì)立^{［5］102-105}。

從1919年6月到1920年5月，官制改革法案在樞密院經(jīng)過了長(zhǎng)達(dá)一年左右的漫長(zhǎng)審議過程。原敬把審議久拖不決歸咎于樞密院特別委員會(huì)委員長(zhǎng)伊東巳代治“玩弄小把戲”找麻煩的緣故^［2］387。樞密院以各種理由拖延審議，對(duì)此原敬憤憤不平地指出：“（樞密院）就這個(gè)法案進(jìn)行磋商已經(jīng)耗費(fèi)40多天，盡管沒有人提出異議，卻仍在蹉跎時(shí)日，這種做法令人震驚^［2］292。

正如由井正臣所強(qiáng)調(diào)的那樣，原敬沒有像山本內(nèi)閣一樣，借助普選運(yùn)動(dòng)的高漲之勢(shì)，背靠民意推動(dòng)官制改革，這或許也是在銓衡任用問題上，未能獲得樞密院妥協(xié)的原因之一。但是，如果具體考察官制改革的內(nèi)容和整個(gè)審議過程，不難發(fā)現(xiàn)原敬對(duì)樞密院采取相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的對(duì)抗態(tài)勢(shì)。原敬在徹底恢復(fù)山本內(nèi)閣時(shí)期的官制改革方面取得相當(dāng)大的成功。多家報(bào)紙對(duì)原敬對(duì)抗樞密院表示支持的同時(shí)，對(duì)雙方在官制改革問題上達(dá)成妥協(xié)表示歡迎^［7］。

三、次官、敕任參事官的人事安排

原敬內(nèi)閣成立后不久，立即更迭除內(nèi)務(wù)次官和司法次官以外的所有次官。如表1所示，被任命的敕任官基本都是政友會(huì)成員，可以說原敬內(nèi)閣比山本權(quán)兵衛(wèi)內(nèi)閣推行了更為徹底的“官僚政黨化”政策。

1920年3月9日，樞密院還在審議《大正二年敕令262號(hào)》時(shí)，原敬內(nèi)閣閣議決定，在經(jīng)得所屬長(zhǎng)官批準(zhǔn)后，允許官吏兼任議員，這就等于推翻了大隈內(nèi)閣原則上禁止官吏兼任議員的閣議^{［8］305-317}。樞密院基于區(qū)分政務(wù)和事務(wù)的考慮，對(duì)官吏兼任議員提出批評(píng)，但是修改后的《文官任用令》卻允許政黨成員兼任次官和敕任參事官。單從公平性來看，顯然禁止官吏兼任議員有失公平。這樣，允許官吏兼任議員成為原敬內(nèi)閣官制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

在1920年5月舉行的第14屆大選中，包括原內(nèi)務(wù)次官小橋一太、神奈川縣知事井上孝哉在內(nèi)的多名官僚出身者當(dāng)選為眾議院議員。甚至在后來的補(bǔ)選中，也有像內(nèi)務(wù)省土木局長(zhǎng)堀田貢那樣，在官僚任職期間參選眾議院議員的案例出現(xiàn)。小橋一太在第14屆大選中加入了政友會(huì)，而井上孝哉則是在1924年的第15屆大選后加入政友本黨^［9］。通過第14屆大選不難看出，原敬內(nèi)閣積極推行了“官僚政黨化”政策。

原敬內(nèi)閣不僅推行“官僚政黨化”政策，而且還繼續(xù)沿襲“桂園時(shí)代”以來推行的“政黨官僚化”政策。1920年5月，根據(jù)官制改革規(guī)定鐵道院升格為鐵道省，同時(shí)還新設(shè)了國(guó)勢(shì)院。由于鐵道大臣和國(guó)勢(shì)院總裁都是親任官，所以首相可以自由任命。因此，原敬任命元田肇為鐵道大臣，任命小川平吉為國(guó)勢(shì)院總裁，他們都是未能入閣的準(zhǔn)閣僚級(jí)政友會(huì)干部^［2］545。增設(shè)自由任用的親任官是為了給政黨成員提供更多的官職，一方面論功行賞黨內(nèi)干部，同時(shí)通過參與政府決策的制定，讓有才干的黨員積累更多的行政經(jīng)驗(yàn)。

事實(shí)上，政友會(huì)成員被任命為次官的人數(shù)并不多。成為次官的僅有小橋一太（內(nèi)務(wù)次官）、秦豐助（遞信次官）、田中隆三（農(nóng)商務(wù)次官）三人而已。因?yàn)樾蛞惶钱?dāng)上次官后加入政友會(huì)的，秦豐助和田中隆三也有秋田縣知事和礦山局長(zhǎng)的經(jīng)歷，因此屬于“官僚政黨化”的例子。目前尚不清楚原敬當(dāng)時(shí)打算任命幾個(gè)政友會(huì)干部為次官，但也不難猜測(cè)，政友會(huì)內(nèi)部適合擔(dān)任次官的人數(shù)并不太多。原敬雖然試圖推行內(nèi)閣更迭時(shí)大批官員一起更迭的美國(guó)式官制（政黨分肥制），但即便是最鼎盛時(shí)期的政友會(huì)，也沒有強(qiáng)大到“隨己意”自由任命官職的程度。

為了應(yīng)對(duì)一戰(zhàn)后不斷增加的外交事務(wù)，外務(wù)省制度調(diào)查委員會(huì)于1920年5月31日向外交大臣提交報(bào)告，要求設(shè)置負(fù)責(zé)政務(wù)的第一次官和負(fù)責(zé)事務(wù)的第二次官。因?yàn)樨?fù)責(zé)政務(wù)的第一次官掌管外交事務(wù)，實(shí)際上根本不可能任命政黨成員。外務(wù)官僚們提出上述要求是因?yàn)?，他們防患于未然，為即將任命政黨出身的外相做準(zhǔn)備。外務(wù)省制度調(diào)查委員會(huì)要求設(shè)置政務(wù)官和事務(wù)官，其意圖是為了鞏固考試任用的事務(wù)次官的地位。從這些舉動(dòng)可以看出，官僚們對(duì)設(shè)置自由任用的次官、敕任參事官充滿敵意，實(shí)際上是為即將到來的政黨政治時(shí)代進(jìn)行事前布局^{［10］739-751}。

比起次官，原敬內(nèi)閣更多地任命了敕任參事官（表2）。當(dāng)時(shí)的新聞報(bào)紙預(yù)測(cè)各省的大臣秘書官將會(huì)晉升為敕任參事官，但是原敬為了強(qiáng)化敕任參事官的職能，任命了比秘書官級(jí)別更高的政友會(huì)干部為敕任參事官。為了防止在任命敕任參事官問題上，引發(fā)不必要的爭(zhēng)議和不滿，原敬要求各大臣在找本人約談之前，事先跟自己通氣^［11］24。

原敬選拔敕任參事官的標(biāo)準(zhǔn)有兩條：一是選拔黨內(nèi)有前途的骨干；二是選拔愿終其一生獻(xiàn)身為政治家的、有遠(yuǎn)大志向的黨員。舉例來說，原敬任命松田源治為內(nèi)務(wù)省敕任參事官就是看中了他的大好前途。任命學(xué)者兼雄辯家林毅陸為外務(wù)省敕任參事官，是期待他能夠承擔(dān)起應(yīng)答議會(huì)質(zhì)詢的政府委員之責(zé)。望月圭介之所以被任命為農(nóng)商務(wù)省敕任參事官，是希望起用性格剛毅的望月來解決農(nóng)商務(wù)省面臨的小作爭(zhēng)議等深刻的農(nóng)業(yè)問題^［12］62。不過，原本希望成為大臣的望月圭介，似乎對(duì)被任命為敕任參事官并不滿意，所以擔(dān)任敕任參事官的時(shí)間并不長(zhǎng)^{［12］43-44}。此外，原敬為了與貴族院的最大派系“研究會(huì)”加強(qiáng)提攜關(guān)系，達(dá)到“縱斷”貴眾兩院的目的，還任命貴族院議員小笠原長(zhǎng)干為陸軍省敕任參事官，任命貴族院議員大河內(nèi)正敏為海軍省敕任參事官^［12］112。

對(duì)新設(shè)在各省的敕任參事官，《各省官制通則》只規(guī)定其職為“受大臣之命，掌管審議立案”，而在具體如何實(shí)施上，則任由各省按各自慣例自行決定，很多省并沒有明文規(guī)定相關(guān)實(shí)施細(xì)則?？傮w來看，敕任參事官似乎負(fù)責(zé)獨(dú)立于各局各課的事務(wù)，在參事官共同商議的基礎(chǔ)上審查法案或敕令草案，以及調(diào)查各種法律法規(guī)條文的解釋。由于寄希望于敕任參事官起到輔佐次官的作用，所以他們經(jīng)常擔(dān)任參事官會(huì)議的議長(zhǎng)^［13］。

四、 官制改革的影響與黨弊問題

目前尚不清楚敕任參事官究竟扮演了怎樣的角色，但是通過敕任參事官留下的日記，可以了解官僚們對(duì)新設(shè)敕任參事官的看法。據(jù)遞信省敕任參事官小久保喜七說，他在遞信省內(nèi)大受歡迎不是因?yàn)楸M職盡責(zé)，反倒是因?yàn)樗麖牟贿^問省內(nèi)事務(wù)，而把事務(wù)全部交給大臣和次官處理。他所作的工作當(dāng)中最值得提及的業(yè)績(jī)，就是作為政府委員在第44屆國(guó)會(huì)上履行了應(yīng)答質(zhì)詢之責(zé)^{［14］77-78}。在44屆（1920年）和45屆（1921年）國(guó)會(huì)中，敕任參事官被任命為政府委員，而陸軍和海軍省的敕任參事官卻沒有被任命為政府委員，這說明在陸軍、海軍省內(nèi)，政務(wù)官得不到重視，并不能發(fā)揮他們的職能。

并非所有敕任參事官都如此沒有“存在感”，其中還有像外務(wù)省敕任參事官林毅陸這種存在感很強(qiáng)的特例，林毅陸辭去敕任參事官后，外務(wù)省沒再任命敕任參事官，以致于外務(wù)省內(nèi)的密切交流幾乎陷入停滯狀態(tài)^［15］?？傊?，敕任參事官制度要想取得積極成果，還需要時(shí)間的積累。然而設(shè)置敕任參事官也就不過短短的一年半時(shí)間，之后等待它的就是被取消的命運(yùn)。

原敬內(nèi)閣在自由任命次官和敕任參事官的過程中，遇到與第一次大隈重信內(nèi)閣同樣的困境，那就是“獵官”活動(dòng)所帶來的“黨弊”問題。各大新聞報(bào)紙對(duì)原敬內(nèi)閣的官制改革評(píng)價(jià)比較正面，但是對(duì)政友會(huì)的“黨弊”問題也有不少批評(píng)，這些媒體指出原敬內(nèi)閣處理“黨弊”問題是推行官制過程中所面臨的最大考驗(yàn)^［16］。原敬在任命官員時(shí)，采取比較慎重的態(tài)度，盡量避免像第一次大隈內(nèi)閣那樣落下“黨弊”罵名。比如，他在人事任命蘊(yùn)藏巨大經(jīng)濟(jì)利益的鐵道大臣時(shí)，本想提拔岡崎邦輔，但是岡崎有過因刑事犯罪記錄而辭去遞信省官房長(zhǎng)官的經(jīng)歷，所以原敬經(jīng)過短暫猶豫后最終任命元田肇為鐵道大臣^［2］540。在《原敬日記》里還記錄了一段不為人知的事情：他因?yàn)閾?dān)心在首相官邸里與政友會(huì)干部討論眾議院選舉問題，會(huì)引起他人不滿和批評(píng)，最后把開會(huì)地點(diǎn)定在三緣亭^［2］507。

原敬的慎重態(tài)度，也很好地體現(xiàn)在原敬內(nèi)閣修改并運(yùn)用殖民地官制上。他一方面通過修改殖民地官制，使任命文官總督成為可能，任命了田健治郎為臺(tái)灣總督，以及林權(quán)助為關(guān)東長(zhǎng)官。另一方面他對(duì)可以任命文官的朝鮮總督則采取了比較慎重的態(tài)度，先將海軍大將齋藤實(shí)從預(yù)備役轉(zhuǎn)為現(xiàn)役后任命為朝鮮總督^［17］235?？梢哉f，原敬的官制改革一方面根據(jù)現(xiàn)實(shí)政治形勢(shì)需要的同時(shí)，另一方面卻把自由任用范圍限定在一個(gè)很小的范圍內(nèi)，盡量避免給人留下“獵官”的負(fù)面觀感。

“黨弊”問題對(duì)原敬推動(dòng)“官僚政黨化”實(shí)際上造成了負(fù)面影響。眾所周知，原敬內(nèi)閣時(shí)期，頻繁發(fā)生涉及政友會(huì)成員的“滿鐵貪污事件”【在1921年1月31日的眾議院預(yù)算委員會(huì)上，在野黨憲政會(huì)彈劾“滿鐵”副社長(zhǎng)中西清一（元遞信次官）購(gòu)入中日合營(yíng)的大連煤礦的費(fèi)用高達(dá)220萬(wàn)日元，而實(shí)際價(jià)格只有70萬(wàn)日元。這個(gè)煤礦的日方經(jīng)營(yíng)者為東洋煤礦，擔(dān)任專務(wù)董事的就是政友會(huì)森恪。據(jù)說被懷疑先付的收購(gòu)價(jià)中30萬(wàn)日元被森恪和政友會(huì)用作選舉資金。另外，“滿鐵”的子公司大連汽船公司解除了與三菱造船所的契約，從內(nèi)田信也（與政友會(huì)關(guān)系密切）經(jīng)營(yíng)的造船所以276萬(wàn)日元價(jià)格購(gòu)入汽船《鳳山丸》（8 500噸）。后來中西清一在一審中被判刑10個(gè)月，在二審中因證據(jù)不足無(wú)罪釋放。】、鴉片走私事件、東京市貪污事件等政治丑聞。原敬雖然在政治資金和公共事業(yè)項(xiàng)目上還算比較透明^［18］117，但是原敬內(nèi)閣政友會(huì)官員徇私舞弊的貪污瀆職事件屢見不鮮。可以說，政友會(huì)的積極政策和選民人數(shù)的增加帶來選舉費(fèi)用增加，從而給政友會(huì)進(jìn)行徇私舞弊和貪腐提供了可乘之機(jī)。

在野黨憲政會(huì)對(duì)原敬內(nèi)閣的官制改革堅(jiān)決反對(duì)。為了強(qiáng)調(diào)區(qū)分政務(wù)官與事務(wù)官的必要性，憲政會(huì)總理加藤高明在講演中經(jīng)常批評(píng)原敬內(nèi)閣的“官紀(jì)紊亂”就是政務(wù)與事務(wù)不分的緣故^［19］。此外，憲政會(huì)的最高干部江木翼也對(duì)原敬內(nèi)閣的官制改革大加批評(píng)，并一如既往地主張效仿英國(guó)設(shè)置政務(wù)次官，區(qū)分政務(wù)和事務(wù)，禁止官吏兼任議員等憲政會(huì)一貫的主張^［20］。

加藤高明和所屬的憲政會(huì)在抨擊原敬內(nèi)閣的經(jīng)濟(jì)政策時(shí)，連帶著批評(píng)政友會(huì)的“黨弊”問題。加藤在1921年7月的演講中呼吁原敬內(nèi)閣對(duì)行政、財(cái)政、稅收進(jìn)行重組，為了防止官員貪污事件頻發(fā)，要求原敬內(nèi)閣進(jìn)行“綱紀(jì)整肅”^［21］。這時(shí)向原敬內(nèi)閣提出的行政和財(cái)政整理、“綱紀(jì)整肅”，再加上“普選”要求，成為后來加藤內(nèi)閣的“三大政策”。隨著經(jīng)濟(jì)不景氣在全國(guó)蔓延，加藤的主張獲得日本社會(huì)的廣泛共鳴，這也體現(xiàn)在原敬內(nèi)閣末期的1921年5月至11月的補(bǔ)選中，憲政會(huì)取得四勝一負(fù)的好成績(jī)。

憲政會(huì)通過骨干伊澤多喜男的官僚人脈集結(jié)反政友會(huì)勢(shì)力的方式，提高了在官界的影響力。伊澤繼承了原同志會(huì)第二把手、對(duì)山縣派官僚具有較大影響力的大浦兼武的官僚人脈。他在1919年，召集隸屬于憲政會(huì)的貴族院議員組織了“同成會(huì)”，其成員有江木翼、湯淺倉(cāng)平、菅原通敬、西久保弘道等，他們?cè)谧h會(huì)猛烈抨擊原敬內(nèi)閣的各項(xiàng)政策。伊澤的“反政友會(huì)”活動(dòng)，在現(xiàn)役的內(nèi)務(wù)官僚中得到相當(dāng)大的支持^{［22］123-139}。就這樣，一部分原本處于低級(jí)別的年輕山縣派官僚被組織成“憲政會(huì)派”，這也加速了在野黨憲政會(huì)的“官僚政黨化 ”。加藤高明后來當(dāng)選首相后選拔這些人，其中有些人還加入了憲政會(huì)和后繼的民政黨。

原敬內(nèi)閣“政黨官僚化”規(guī)模比不上山本內(nèi)閣，其原因與憲政會(huì)派官僚的集結(jié)，以及他們對(duì)政友會(huì)“黨弊”問題的批判力度加大有較大關(guān)系。這些動(dòng)向從一個(gè)側(cè)面反映了原敬的美國(guó)式官制構(gòu)想，在具體實(shí)施過程中遇到反對(duì)黨的干擾不小。而憲政會(huì)則將猛烈抨擊政友會(huì)“黨弊”作為新策略，贏得了包括官僚在內(nèi)的廣大民眾的支持，等到1924年加藤高明組閣后推行了完全不同于政友會(huì)的官制改革。

結(jié)? 語(yǔ)

1918年9月，誕生了日本政治史上第一個(gè)真正的政黨內(nèi)閣——原敬內(nèi)閣。原敬內(nèi)閣希望通過《文官任用令改正》竭力擴(kuò)大敕任官的自由任用范圍，同時(shí)引入敕任官銓衡任用制，繞開限制政黨進(jìn)入官界的考試“門檻”，為政黨創(chuàng)造更多的升官途徑。但是原敬內(nèi)閣的《文官任用令改正》法案提交給樞密院審議時(shí)耗費(fèi)一年多時(shí)間。久拖未決的主要原因在于，樞密院不同意將次官變成自由任用職，而且擔(dān)心擴(kuò)大銓衡任用將會(huì)導(dǎo)致政黨占據(jù)各省局長(zhǎng)職位。經(jīng)過激烈的攻防博弈，原敬內(nèi)閣與樞密院在1920年5月最終達(dá)成妥協(xié)，樞密院同意次官變?yōu)樽杂扇斡寐?，但在擴(kuò)大銓衡任用方面堅(jiān)決不松口，從而使原敬希望通過銓衡來擴(kuò)大自由任用職的計(jì)劃落空。

原敬內(nèi)閣取得的最顯著成果是推翻大隈內(nèi)閣原則上禁止官吏兼任議員的閣議，規(guī)定經(jīng)所屬長(zhǎng)官批準(zhǔn)后，官吏可以兼任議員。這一措施為政友會(huì)吸納了大批有行政經(jīng)驗(yàn)的高等官，為政友會(huì)儲(chǔ)備行政人才開辟了道路，從而加速了“官僚政黨化”進(jìn)程。

為了避免給人留下“獵官”的負(fù)面觀感，原敬僅任命了三名次官。與此同時(shí)，原敬避開了社會(huì)比較關(guān)注的次官任命，而將黨內(nèi)重要干部任命為敕任參事官，以此來強(qiáng)化敕任參事官的職能，但是未取得預(yù)期效果。原敬為了與貴族院的最大派系“研究會(huì)”加強(qiáng)提攜關(guān)系，達(dá)到“縱斷”貴眾兩院的目的，還任命了兩名貴族院議員擔(dān)任敕任參事官，也沒有收到足夠的成效。

盡管原敬在任命政務(wù)官時(shí)，采取比較慎重的態(tài)度，但是因?yàn)椤皾M鐵貪污事件”等政治丑聞，原敬內(nèi)閣和政友會(huì)仍是未能擺脫“黨弊”的罵名。相反，頻繁發(fā)生的貪污事件，為反對(duì)黨憲政會(huì)批評(píng)政友會(huì)的“黨弊”問題提供了口實(shí)，實(shí)際上給原敬推動(dòng)的“官僚政黨化”政策帶來了負(fù)面影響。

原敬內(nèi)閣推行的次官、敕任參事官的自由任用制度，在具體實(shí)施過程中，不僅遇到了來自藩閥官僚勢(shì)力的抵制，更是遇到了“反政友會(huì)”的憲政會(huì)干擾。應(yīng)該說，憲政會(huì)抨擊政友會(huì)“黨弊”的策略，取得了顯著效果，贏得了包括官僚在內(nèi)的社會(huì)各階層的共鳴。原敬內(nèi)閣“政黨官僚化”規(guī)模比不上山本內(nèi)閣時(shí)期，正是跟憲政會(huì)派官僚的集結(jié)，以及他們對(duì)政友會(huì)“黨弊”問題的批判力度加大等有較大關(guān)系。

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［責(zé)任編輯? 孫? 麗］

An Analysis of Hara Cabinets Reforms of Official Appointment System

WEN Chunmei

（Institute of World History Studies， Chinese Academy of Social Sciences， Beijing， 100101， China）

Abstract：? In Japanese academia， the relationship between pre-World War II Japanese political parties and bureaucrats has traditionally been seen as one of opposition. However， during the late Meiji era to the early Taisho era， a distinct political system known as the “Kei-En System” emerged. This system saw Katsura Taro， representing the domain-based bureaucrats， and Saionji Kinmochi， the president of the Rikken Seiyūkai （Association of Friends of Constitutional Government）， taking turns in power for 12 years. The “Kei-En System” reflected a nuanced political structure that went beyond mere confrontation， incorporating elements of coordinated cooperation between political parties and bureaucrats. This paper delves into the insights provided by the Hara Takashi Diary to analyze the concepts behind the reforms of official appointment system and their implementation by Hara Takashi， who was also the president of the Rikken Seiyūkai. It demonstrates how Hara successfully brought numerous experienced bureaucrats into the folds of the Rikken Seiyūkai and implemented reform measures， including broadening the scope for making appointments to high-grade senior officials. These measures not only expanded the Rikken Seiyūkais influence to encompass anti-party domain-based bureaucrats，but also hastened the trend of bureaucrats joining political parties and running for elected positions-an occurrence referred to as the “bureaucratic partyization”.At the same time， by continuing the strategy of “bureaucratic partyization” that had been in place since the Kei-En era， Hara absorbed a large number of senior officials with administrative experience into the Rikken Seiyūkai （Association of Friends of Constitutional Government）， thus reserving administrative talents for the transition to party politics.

Key words： Hara Cabinet; reforms of official appointment system; parliamentary under secretary; bureaucratic partyization; the Privy Council