國土空間治理視角下的土地整治與生態(tài)修復(fù)探究

馬 麗

（菏澤市牡丹區(qū)自然資源局，山東菏澤 274000）

0 引言

土地整治與生態(tài)修復(fù)在過去很長一段時(shí)間內(nèi)未能并行推進(jìn)，在土地整治實(shí)踐中，生態(tài)修復(fù)未能貫穿土地整治的整個(gè)過程，缺少基礎(chǔ)理論與技術(shù)支持。在土地整治與生態(tài)修復(fù)的研究分析中，基于國土空間治理的視角，探究土地綠色生態(tài)轉(zhuǎn)型升級的方向、生態(tài)修復(fù)可持續(xù)發(fā)展的對策，構(gòu)建完善的管控體系、跨部門協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，打造健全的土地整治與生態(tài)修復(fù)制度體系，扎實(shí)土地整治與生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)，推動(dòng)整治與修復(fù)創(chuàng)新、可持續(xù)發(fā)展。

1 基于國土空間治理視角推動(dòng)土地整治轉(zhuǎn)型升級

1.1 以法律為引領(lǐng)，面向生態(tài)修復(fù)升級

我國在1986 年就頒布實(shí)施了《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》），旨在保護(hù)耕地、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，并且經(jīng)過3 次修正及1 次修訂，使《土地管理法》得到了進(jìn)一步完善。2021 年9 月1 日，開始施行新修訂的《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》，明確提出了落實(shí)嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線的要求，耕地整理和治理優(yōu)先于農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，著重強(qiáng)調(diào)土地利用的計(jì)劃管理，減少土壤污染，全面提升土地集約水平，以確保現(xiàn)行土地管理法律與社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)。土地管理相關(guān)的法規(guī)條例為土地整治工作奠定了良好的法律基礎(chǔ)，基于國土空間治理視角下，推動(dòng)土地整治轉(zhuǎn)型升級，在大膽探索、勇于創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，應(yīng)以法律為引領(lǐng)，面向生態(tài)修復(fù)升級，嚴(yán)格落實(shí)《土地管理法》中國土空間開發(fā)保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)永久基本農(nóng)田、保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境等規(guī)定，在法律框架內(nèi)依法遵守整治土地，加大耕地資源保護(hù)力度，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色與可持續(xù)發(fā)展的土地整治原則，進(jìn)一步提高國土空間開發(fā)保護(hù)的質(zhì)量與效率。

1.2 以專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)，完善管控體系

國土空間治理立足于新的發(fā)展階段，向治理現(xiàn)代化不斷前行，在此情形下，土地整治需以專項(xiàng)規(guī)劃為基礎(chǔ)、以目標(biāo)為導(dǎo)向、以問題為切入點(diǎn)，構(gòu)建完善的土地整治管控體系，并以生態(tài)修復(fù)工作為引領(lǐng)，全國、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)一規(guī)劃部署，達(dá)成上下級整治共識，積極化解生態(tài)保護(hù)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾沖突，始終堅(jiān)守國土空間資源保護(hù)底線，維持國土空間資源的可持續(xù)發(fā)展。一方面，明確土地整治分區(qū)、重點(diǎn)區(qū)域與重大項(xiàng)目，利用以往土地整治的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，延續(xù)以問題為導(dǎo)向的整治理念，推動(dòng)生態(tài)服務(wù)質(zhì)量與效率的提升[1]，持續(xù)優(yōu)化國土空間，統(tǒng)籌兼顧生態(tài)保護(hù)與國土空間資源利用的相關(guān)工作，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間優(yōu)化的目標(biāo)。另一方面，在現(xiàn)有的土地整治規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，依托生態(tài)保護(hù)和修復(fù)綜合規(guī)劃，制定土地整治專項(xiàng)規(guī)劃，以當(dāng)前重點(diǎn)工程為整治方向，最終實(shí)現(xiàn)土地整治的生態(tài)化轉(zhuǎn)型升級。

1.3 以工程建設(shè)為驅(qū)動(dòng)，加強(qiáng)制度創(chuàng)新

土地整治工作的最終落腳點(diǎn)是工程建設(shè)，為生態(tài)修復(fù)奠定工程基礎(chǔ)，如區(qū)域性的土地整治工程、國家級的重大工程項(xiàng)目以及重點(diǎn)區(qū)域的土地整治工程等。因此，基于國土空間治理的視角，土地整治可以將工程建設(shè)作為驅(qū)動(dòng)力，建設(shè)生態(tài)良田示范區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田示范縣等，成為土地整治、生態(tài)修復(fù)的標(biāo)桿與樣板，以點(diǎn)帶面，全面推進(jìn)區(qū)域土地整治工作，實(shí)現(xiàn)土地整治與生態(tài)修復(fù)并行。為確保土地工程項(xiàng)目建設(shè)的順利落地及高質(zhì)量實(shí)施，需以制度創(chuàng)新為基礎(chǔ)，主要包括工程建設(shè)中的技術(shù)、管理、資金以及土地規(guī)劃設(shè)計(jì)與人才隊(duì)伍等方面，對接國家級標(biāo)準(zhǔn)，完善相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度、規(guī)范要求等，高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求推進(jìn)土地整治工程建設(shè)。

1.4 以融合發(fā)展為導(dǎo)向，突顯綠色發(fā)展理念

土地整治與生態(tài)修復(fù)分別屬于不同部門，部門之間信息交互不暢，未能構(gòu)建協(xié)同聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而形成了對土地整治與生態(tài)修復(fù)轉(zhuǎn)型升級的制約。因此，基于國土空間治理的視角，土地整治需以融合發(fā)展為導(dǎo)向，使土地整治與生態(tài)修復(fù)相互結(jié)合、相互輔助、一體化推進(jìn)，共同向高質(zhì)量發(fā)展邁進(jìn)。首先，土地整治需要確立綠色發(fā)展理念，將工程建設(shè)對自然環(huán)境的影響降至最低，依托國土空間規(guī)劃完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展及生態(tài)文明建設(shè)理念，完善土地整治中生態(tài)修復(fù)相關(guān)制度建設(shè)，協(xié)調(diào)工程建設(shè)與生態(tài)效益之間的關(guān)系[2]。其次，在生態(tài)修復(fù)的框架內(nèi)，采取全域、全面優(yōu)化策略，提升土地整治在國土空間資源供給中的地位，從土地整治生態(tài)修復(fù)的大局入手，做好頂層設(shè)計(jì)，統(tǒng)一工作目標(biāo)，構(gòu)建各部門信息溝通渠道，打造協(xié)同聯(lián)動(dòng)工作格局，保證生態(tài)服務(wù)高質(zhì)、高效供給。最后，充分利用土地整治現(xiàn)有的體制、機(jī)制、資源等，從整個(gè)國土空間治理入手，進(jìn)一步完善土地整治規(guī)劃、工程、制度等體系建設(shè)，將土地整治延伸至自然資源，為生態(tài)修復(fù)的深度融入創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

2 基于國土空間治理視角助推生態(tài)修復(fù)可持續(xù)發(fā)展

2.1 明確發(fā)展定位，制定全球化解決方案

生態(tài)修復(fù)的目的是在保護(hù)自然生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，促進(jìn)全社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，事關(guān)全人類的地球生命維持系統(tǒng)。國際社會(huì)同樣高度關(guān)注地球資源保護(hù)與生態(tài)修復(fù)工作，達(dá)成全球可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的共識。我國在生態(tài)修復(fù)可持續(xù)發(fā)展中，明確了生態(tài)修復(fù)的全球定位，展現(xiàn)了負(fù)責(zé)大國的作為與擔(dān)當(dāng)，積極參與全球治理體系的構(gòu)建，參與制定氣候變化框架、防治荒漠化、聯(lián)合國海洋法等多項(xiàng)國際公約，并且在國內(nèi)持續(xù)加大生態(tài)修復(fù)的工作力度，基于生態(tài)修復(fù)相關(guān)的國際公約，結(jié)合國內(nèi)生態(tài)修復(fù)實(shí)際狀況，構(gòu)建完善的生態(tài)修復(fù)體系與機(jī)制，制定面向全球的生態(tài)修復(fù)問題解決方案，成為全球生態(tài)文明建設(shè)中的重要力量。

2.2 基于社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)，確立多目標(biāo)修復(fù)

生態(tài)系統(tǒng)治理需要采用多元的視角，不能將修復(fù)目標(biāo)局限于生態(tài)系統(tǒng)本身或人類社會(huì)的角度，應(yīng)關(guān)聯(lián)人類社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)，構(gòu)建耦合、多維、多目標(biāo)的生態(tài)修復(fù)系統(tǒng)?；凇吧鐣?huì)-生態(tài)系統(tǒng)”理論與國土空間治理視角，加強(qiáng)社會(huì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的交互，促進(jìn)社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)各構(gòu)成要素的相互耦合、相互滲透，形成一個(gè)動(dòng)態(tài)變化的社會(huì)與生態(tài)系統(tǒng)[3]，協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)修復(fù)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧共生，加快生態(tài)修復(fù)的速度。根據(jù)“社會(huì)-生態(tài)系統(tǒng)”理論確立國土空間生態(tài)整體修復(fù)目標(biāo)，資源合理有效供給目標(biāo)，生態(tài)修復(fù)、自然恢復(fù)、資源保護(hù)優(yōu)先目標(biāo)，各類生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)目標(biāo)與資源節(jié)約目標(biāo)，以及在保護(hù)或修復(fù)生態(tài)下的社會(huì)生產(chǎn)目標(biāo)等。

2.3 落腳于實(shí)踐創(chuàng)新，打造生態(tài)修復(fù)平臺

在國土空間資源總量有限的條件下，國土空間治理需保障自然資源的可持續(xù)供給，在資源供給“保障線”內(nèi)，有效管控自然資源的開發(fā)與利用，也就是在生態(tài)容量與空間資源總量的范圍內(nèi)滿足生存需要，保障資源供給安全，以自然、安定、和諧為基本原則，生態(tài)約束人類活動(dòng)，并通過國土空間生態(tài)修復(fù)進(jìn)行自然資源利用方式的優(yōu)化調(diào)整，維持自然，恢復(fù)良好的彈性?；诖?，在生態(tài)修復(fù)中需落腳于實(shí)踐創(chuàng)新，合理利用調(diào)控手段，基于國土空間治理的視角，統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)生態(tài)修復(fù)工作，系統(tǒng)性生態(tài)治理與綜合性土地整治并重，建設(shè)多種類型的生態(tài)修復(fù)平臺。一是“山水林田湖草”系統(tǒng)治理，設(shè)置修復(fù)工程試點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)生態(tài)修復(fù)區(qū)塊建設(shè)。二是礦山生態(tài)修復(fù)方面，積極推動(dòng)綠色礦山建設(shè)，改善地質(zhì)環(huán)境。三是土地綜合整治，開發(fā)整理復(fù)墾未利用的各種類型土地，依托工程建設(shè)，開展區(qū)域性多目標(biāo)整治，實(shí)現(xiàn)整治與修復(fù)的共同推進(jìn)。

2.4 基于協(xié)同協(xié)作需要，構(gòu)建綜合系統(tǒng)框架

生態(tài)修復(fù)涉及內(nèi)容繁雜，是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)，需要相關(guān)部門統(tǒng)一生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)，構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門的工作機(jī)制，串聯(lián)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等生態(tài)修復(fù)要素，形成生態(tài)修復(fù)協(xié)同綜合系統(tǒng)框架。2020 年，傅博杰院士提出了3C 系統(tǒng)方案，即分類（Classification）、統(tǒng)籌(Coordination)、協(xié)作(Collaboration)。生態(tài)修復(fù)四級體系，從上向下依次是國家級、省級、市縣級、工程項(xiàng)目，遵從由上而下進(jìn)行管理的原則，而工程項(xiàng)目要素分類為林、草、田、水、礦、村、土等，每個(gè)要素建設(shè)為一個(gè)子目標(biāo)，由下而上統(tǒng)籌目標(biāo)，整體推進(jìn)生態(tài)修復(fù)。協(xié)作涉及的部門有生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)等，保障系統(tǒng)運(yùn)行的機(jī)制為科技支撐、激勵(lì)機(jī)制、實(shí)施保障、監(jiān)督考核等[4]，壓實(shí)各部門的生態(tài)修復(fù)責(zé)任，加強(qiáng)跨區(qū)域協(xié)作，保障生態(tài)修復(fù)的順利落地。

3 國土空間治理視角下土地整治與生態(tài)修復(fù)的核心工作

3.1 制定目標(biāo)任務(wù)，構(gòu)筑社會(huì)生態(tài)安全屏障

首先，制定核心的目標(biāo)任務(wù)，基于人與自然和諧共生的要求，在保障國土空間資源可持續(xù)供給的條件下，確立自然、安定、和諧的發(fā)展目標(biāo)。其次，注重生態(tài)修復(fù)頂層及整體設(shè)計(jì)，將分散的治理主體、治理區(qū)塊、治理要素等進(jìn)行關(guān)聯(lián)串聯(lián)，一體化系統(tǒng)推進(jìn)整治與修復(fù)工作[5]。再次，突顯以問題為導(dǎo)向，重點(diǎn)治理環(huán)境污染、生態(tài)退化、土地荒廢等突出問題。最后，提升生態(tài)服務(wù)效能，結(jié)合生態(tài)修復(fù)需要，完善生態(tài)保護(hù)修復(fù)法規(guī)制度建設(shè)，盡量減少生態(tài)修復(fù)過程中社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不良影響，保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，構(gòu)筑全社會(huì)生態(tài)安全屏障。

3.2 完善管控體系，構(gòu)建縱橫向協(xié)同機(jī)制

生態(tài)修復(fù)以國土空間治理為依托，從整個(gè)生態(tài)保護(hù)的大局入手，以生態(tài)修復(fù)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，從國家至省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐級編制專項(xiàng)規(guī)劃，由上而下統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計(jì)工程項(xiàng)目，有序銜接生態(tài)修復(fù)各項(xiàng)工作，構(gòu)建完善的生態(tài)修復(fù)管控體系，全面覆蓋區(qū)域內(nèi)的生態(tài)修復(fù)工作。在生態(tài)修復(fù)管控體系構(gòu)建中，從管控的縱橫向入手，采取源頭管控，明確各層級生態(tài)修復(fù)、生態(tài)服務(wù)責(zé)任，并且在工作過程中采取過程管理機(jī)制，加強(qiáng)末端治理，橫向?yàn)榭绮块T合作，縱向?yàn)楸O(jiān)控生態(tài)修復(fù)過程，采用績效考核措施，形成對生態(tài)修復(fù)工作與服務(wù)的監(jiān)督、激勵(lì)、約束等效用。

3.3 創(chuàng)新修復(fù)工程模式，加大空間整治力度

根據(jù)生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間與城鎮(zhèn)空間的不同特征，基于構(gòu)筑國家生態(tài)安全屏障、維護(hù)自然資源利用持續(xù)性、保障生態(tài)服務(wù)和資源供給安全等需要，進(jìn)行修復(fù)工程模式的創(chuàng)新，開展形式多樣的整治修復(fù)工程[6]。一是生態(tài)空間，主要包括沿海岸線、濱海濕地、河湖水系等，針對生態(tài)空間的突出問題，在自然恢復(fù)的基礎(chǔ)上，采取人工修復(fù)措施，解決生態(tài)系統(tǒng)退化、污染、破碎等問題。二是農(nóng)業(yè)空間，修復(fù)的重點(diǎn)內(nèi)容主要有耕地修養(yǎng)、生態(tài)退耕、生物多樣性保護(hù)，構(gòu)建生態(tài)網(wǎng)絡(luò)及生態(tài)廊道等，修復(fù)受損土地，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，保護(hù)及恢復(fù)陸地生態(tài)系統(tǒng)。三是城鎮(zhèn)空間，生態(tài)修復(fù)的工作內(nèi)容是全域土地治理、生態(tài)修復(fù)、加強(qiáng)人居環(huán)境整治與打造綠色公共空間等，解決城鎮(zhèn)綠色空間不足的問題，調(diào)整內(nèi)部空間，完善城市生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)系統(tǒng)彈性。

3.4 建立長效保障機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)修復(fù)戰(zhàn)略

為了激發(fā)地方政府與社會(huì)進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的積極主動(dòng)性，長效化開展生態(tài)修復(fù)工作，需充分發(fā)揮財(cái)政的資金保障作用，建立長效化的保障機(jī)制，持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)修復(fù)戰(zhàn)略，破除生態(tài)修復(fù)資金不足、修復(fù)工作動(dòng)力不夠等問題[7]。首先，地方財(cái)政設(shè)置專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)區(qū)域內(nèi)生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀、生態(tài)修復(fù)資金需求，編制生態(tài)修復(fù)財(cái)政預(yù)算，保障生態(tài)修復(fù)資金能夠及時(shí)充足到位。其次，以地方政府為主導(dǎo)，建立多元化的資金籌措機(jī)制，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，積極引進(jìn)社會(huì)資本，整合產(chǎn)業(yè)發(fā)展與環(huán)境治理資金，做好生態(tài)修復(fù)資金的保障工作。再次，出臺優(yōu)惠政策，如稅收、扶持、獎(jiǎng)補(bǔ)等，調(diào)動(dòng)市場參與生態(tài)修復(fù)的熱情，深挖、釋放市場潛能，實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)的市場化運(yùn)作。最后，完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、生態(tài)狀況調(diào)查、生態(tài)監(jiān)測，以及生態(tài)修復(fù)監(jiān)督、考核、激勵(lì)等一系列制度建設(shè)，奠定生態(tài)修復(fù)的制度基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

國土空間治理統(tǒng)籌謀劃國土空間資源的可持續(xù)發(fā)展，逐步構(gòu)建了“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系，涵蓋了主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等，實(shí)現(xiàn)各類空間的融合統(tǒng)一規(guī)劃?；诳臻g治理的視角，積極推進(jìn)土地整治與生態(tài)修復(fù)，促進(jìn)土地整治與生態(tài)修復(fù)深度融合發(fā)展，整合土地整治與生態(tài)修復(fù)的合力，打造一體化、系統(tǒng)化、科學(xué)化、全面化的整治與修復(fù)新格局，以獲取最佳的國土空間治理效益。