高校專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)預(yù)算績(jī)效自評(píng)體系構(gòu)建研究

孫睿軒

(南京鐵道職業(yè)技術(shù)學(xué)院 財(cái)務(wù)處,江蘇 南京 210031)

自黨的十六屆三中全會(huì)提出推行預(yù)算績(jī)效管理改革以來(lái),國(guó)家持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。2018年,中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》,對(duì)新時(shí)代預(yù)算績(jī)效管理工作的開(kāi)展提出新要求。2021年,財(cái)政部出臺(tái)《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引(試行)》(財(cái)預(yù)〔2021〕101號(hào)),針對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定提出了指導(dǎo)意見(jiàn);政府收支分類(lèi)改革為績(jī)效目標(biāo)的歸類(lèi)提供了框架,助推績(jī)效公開(kāi)的標(biāo)準(zhǔn)化;項(xiàng)目支出的定額標(biāo)準(zhǔn)改革為預(yù)算績(jī)效管理一體化創(chuàng)造了條件。2019年,“雙高計(jì)劃”明確要求建設(shè)學(xué)校“任務(wù)不變、預(yù)算不變”,并對(duì)“雙高”建設(shè)單位實(shí)施中期績(jī)效評(píng)價(jià),增強(qiáng)高校的預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。

高校預(yù)算績(jī)效管理作為國(guó)家預(yù)算績(jī)效管理的重要組成部分,是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求,是提升學(xué)?，F(xiàn)代治理能力的應(yīng)有之義,是提升高校發(fā)展水平的重要載體。構(gòu)建完善的預(yù)算績(jī)效管理體系,需系統(tǒng)設(shè)計(jì)學(xué)校預(yù)算管理決策機(jī)制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、考評(píng)機(jī)制等,改進(jìn)院校治理,形成良好發(fā)展環(huán)境,為高校高質(zhì)量發(fā)展提供良好土壤。目前,高校預(yù)算績(jī)效管理水平參差不齊,績(jī)效指標(biāo)與預(yù)算投入關(guān)系梳理不清晰,存在概念混淆、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不科學(xué)、評(píng)分規(guī)則不客觀等問(wèn)題,績(jī)效自評(píng)流于表面,未真正發(fā)揮作用,其根本原因在于未建立一套科學(xué)、合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

一、預(yù)算績(jī)效自評(píng)體系的構(gòu)建原則

(一)總體構(gòu)建原則

學(xué)校應(yīng)結(jié)合共性績(jī)效指標(biāo)框架,構(gòu)建符合預(yù)算管理及學(xué)校特點(diǎn)的績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系。關(guān)鍵在于應(yīng)立足自身教學(xué)、科研活動(dòng)的實(shí)際,以建設(shè)“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理、社會(huì)監(jiān)督、開(kāi)放辦學(xué)”的現(xiàn)代大學(xué)為目標(biāo),以強(qiáng)化與完善人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新為任務(wù),符合學(xué)校事業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃,建立財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)相結(jié)合、定量指標(biāo)與定性指標(biāo)相結(jié)合的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系。從頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目論證、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、 結(jié)果分析等階段,突出結(jié)果導(dǎo)向,細(xì)化重點(diǎn)考核實(shí)績(jī)。

(二)績(jī)效自評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則

從自評(píng)指標(biāo)整體來(lái)看,績(jī)效自評(píng)指標(biāo)應(yīng)是項(xiàng)目的全方位評(píng)價(jià),包括自評(píng)指標(biāo)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、制度現(xiàn)狀、論證流程、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效產(chǎn)出;從自評(píng)指標(biāo)之間的關(guān)系來(lái)看,各指標(biāo)之間應(yīng)當(dāng)相互獨(dú)立,避免含義上的重復(fù);從自評(píng)指標(biāo)個(gè)體來(lái)看,指標(biāo)選擇應(yīng)注重關(guān)鍵性,結(jié)合學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃,篩選出最具代表性的關(guān)鍵性指標(biāo),將關(guān)鍵性績(jī)效指標(biāo)納入考核體系,通過(guò)對(duì)績(jī)效指標(biāo)的考評(píng)和監(jiān)控,有效促進(jìn)目標(biāo)的達(dá)成。自評(píng)指標(biāo)的設(shè)置最終為績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用服務(wù),因此需盡量使用定量指標(biāo),以便清晰反映評(píng)價(jià)結(jié)果。各指標(biāo)的評(píng)分辦法應(yīng)與指標(biāo)設(shè)置同時(shí)進(jìn)行,以確保評(píng)價(jià)階段的客觀性。

(三)績(jī)效自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置原則

績(jī)效自評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置需要以預(yù)算績(jī)效概念為核心,結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)劃標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)等,從學(xué)校自身實(shí)際情況出發(fā)。一方面,制訂標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)注重相應(yīng)資金投入可以達(dá)到的目標(biāo),盡可能在成本投入帕累托改進(jìn)的基礎(chǔ)上設(shè)置目標(biāo),并不斷改進(jìn),最終形成標(biāo)準(zhǔn);另一方面,考評(píng)指標(biāo)要盡量準(zhǔn)確、完整地反映被考核對(duì)象的績(jī)效,能對(duì)業(yè)務(wù)管理進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)。

(四)績(jī)效自評(píng)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置原則

績(jī)效自評(píng)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置應(yīng)遵循關(guān)鍵性原則,權(quán)重的設(shè)計(jì)不在于模型設(shè)計(jì)的復(fù)雜性,而應(yīng)當(dāng)更加關(guān)注關(guān)鍵指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果,應(yīng)以學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展為指揮棒、年度任務(wù)分解指標(biāo)為基礎(chǔ),根據(jù)相關(guān)法規(guī)及文件,使用模型工具,設(shè)定各層級(jí)指標(biāo)的基準(zhǔn)指數(shù),依次對(duì)各層級(jí)權(quán)重(一級(jí)指標(biāo)權(quán)重、二級(jí)指標(biāo)權(quán)重及三級(jí)指標(biāo)權(quán)重)進(jìn)行分解,完成預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的設(shè)計(jì)。

二、專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效自評(píng)體系構(gòu)建實(shí)證

(一)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算績(jī)效自評(píng)指標(biāo)設(shè)置

專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算績(jī)效自評(píng)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)在關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)任務(wù)的同時(shí)注重項(xiàng)目建設(shè)的學(xué)校治理能力。《中央部門(mén)項(xiàng)目支出核心績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引(試行)》在執(zhí)行結(jié)果的基礎(chǔ)上,僅對(duì)預(yù)算執(zhí)行指標(biāo)、成本指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)提出了設(shè)置建議。實(shí)際上,專(zhuān)項(xiàng)績(jī)效指標(biāo)不僅應(yīng)反映專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)的產(chǎn)出及效益指標(biāo),更應(yīng)有效反映學(xué)校在專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)治理中存在的問(wèn)題?？傊?指標(biāo)設(shè)置應(yīng)全面反映項(xiàng)目建設(shè),與全面預(yù)算管理要求相對(duì)應(yīng),突出項(xiàng)目的全過(guò)程、全方位、全覆蓋。一方面,設(shè)置階段性指標(biāo)時(shí),以項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程為主線,將專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)流程劃分為管理環(huán)境建設(shè)、項(xiàng)目可行性及必要性和經(jīng)濟(jì)性論證、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、結(jié)果分析等五部分,并重新整合為頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目論證、預(yù)算管理、績(jī)效分析等四個(gè)階段性績(jī)效指標(biāo)。 另一方面,將各階段性指標(biāo)進(jìn)行深入分解,如將頂層設(shè)計(jì)指標(biāo)分解為組織結(jié)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè),將預(yù)算管理指標(biāo)分解為預(yù)算編制質(zhì)量、收入結(jié)構(gòu)、執(zhí)行率等,全面反映專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)狀況及治理情況。二級(jí)指標(biāo)是根據(jù)一級(jí)指標(biāo)提煉的具體指標(biāo)值,如歸口管理部門(mén)、籌資增長(zhǎng)率、預(yù)算調(diào)整率、核算差異率、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)等。三級(jí)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)結(jié)合專(zhuān)項(xiàng)內(nèi)容。以師資隊(duì)伍建設(shè)為例,需結(jié)合學(xué)校師資隊(duì)伍建設(shè)任務(wù),考慮師資培訓(xùn)、高層次人才引進(jìn)、普通職工招聘、人才項(xiàng)目建設(shè)等業(yè)務(wù)內(nèi)容,設(shè)置正向指標(biāo),如:教師培訓(xùn)人次、引進(jìn)高層次人才數(shù)等產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo),師資建設(shè)項(xiàng)目驗(yàn)收通過(guò)率、高層次人才引進(jìn)增長(zhǎng)率、新建名師(技能大師)工作室等產(chǎn)出質(zhì)量指標(biāo),各類(lèi)經(jīng)費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行符合率、領(lǐng)取安家費(fèi)人員的服務(wù)時(shí)間等經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo),自培正高及博士人數(shù)、核心論文發(fā)表數(shù)量、承擔(dān)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目等社會(huì)效益及可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)。同時(shí)設(shè)置師德師風(fēng)問(wèn)題教師人數(shù)、副高(博士)及以上人員離職率等反向指標(biāo)。建立正向指標(biāo)與反向指標(biāo)相結(jié)合、共性與個(gè)性相結(jié)合的三級(jí)績(jī)效指標(biāo)體系,從點(diǎn)到面全方位反映專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)情況,完成與“三全”(全過(guò)程、全方位、全覆蓋)預(yù)算管理要求相契合的“一個(gè)階段、三級(jí)指標(biāo)”預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置,為預(yù)算績(jī)效自評(píng)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)奠定基礎(chǔ)。

(二)專(zhuān)項(xiàng)預(yù)算績(jī)效自評(píng)指標(biāo)的權(quán)重設(shè)計(jì)

高校預(yù)算績(jī)效自評(píng)指標(biāo)權(quán)重賦值通常使用客觀方式和主觀方式。客觀方式主要包括各類(lèi)數(shù)學(xué)模型,如均方差法等,雖然杜絕了主觀的干預(yù),但在實(shí)際計(jì)算后通常并不能真正反映主體。主觀方式主要包括層次分析法和德?tīng)柗品ā哟畏治龇ㄊ峭ㄟ^(guò)構(gòu)建層次結(jié)構(gòu)模型、相關(guān)矩陣,建立一致性校驗(yàn),從而得出賦值。該方法雖然可以使主觀性有效降低,但是存在特征值和特征向量的精確求法過(guò)于復(fù)雜的問(wèn)題,同時(shí)指標(biāo)過(guò)多時(shí),數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)量較大,權(quán)重難以確定。采用德?tīng)柗品〞r(shí),需要根據(jù)多位專(zhuān)家的訪談結(jié)果逐步確認(rèn)權(quán)重,其缺點(diǎn)是過(guò)分依賴(lài)專(zhuān)家的主觀認(rèn)識(shí)。由于權(quán)重設(shè)計(jì)直接影響自評(píng)結(jié)果,是績(jī)效自評(píng)中的重要環(huán)節(jié),應(yīng)以學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃為背景,以學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為基礎(chǔ),結(jié)合學(xué)校發(fā)展現(xiàn)狀,對(duì)項(xiàng)目全流程進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià),設(shè)定各層級(jí)指標(biāo)的基準(zhǔn)指數(shù),依次分解,得出最終指標(biāo)權(quán)重,并結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、歷史標(biāo)準(zhǔn)等設(shè)置指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。以下模型以“一個(gè)階段三級(jí)指標(biāo)”的框架為基礎(chǔ),以師資隊(duì)伍建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)為例,對(duì)各指標(biāo)權(quán)重賦值。

師資隊(duì)伍建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)階段共有四個(gè)階段性指標(biāo),滿分為100分,包括頂層設(shè)計(jì)、項(xiàng)目論證、預(yù)算管理、績(jī)效分析,每個(gè)階段權(quán)重為25%。階段性指標(biāo)分解為對(duì)應(yīng)的一級(jí)指標(biāo),根據(jù)階段性指標(biāo)的對(duì)應(yīng)情況確定權(quán)重,如表1所示。

表1 階段性指標(biāo)權(quán)重設(shè)計(jì)

二級(jí)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置以一級(jí)指標(biāo)內(nèi)的平均二級(jí)指標(biāo)分值為基準(zhǔn)值,結(jié)合三級(jí)指標(biāo)的設(shè)置情況,采用德?tīng)柗品?某些指標(biāo)在基準(zhǔn)值10%的范圍內(nèi)上下浮動(dòng)。三級(jí)指標(biāo)權(quán)重仍以二級(jí)指標(biāo)內(nèi)的平均分值為基準(zhǔn),并根據(jù)指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置原則,最終完成預(yù)算績(jī)效自評(píng)指標(biāo)體系的構(gòu)建。

預(yù)算績(jī)效環(huán)境一級(jí)指標(biāo)分解為3個(gè)二級(jí)指標(biāo)(組織機(jī)構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè))和5個(gè)三級(jí)指標(biāo),具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)如表2所示。

表2 頂層設(shè)計(jì)階段指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

論證可行性一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)1個(gè)二級(jí)指標(biāo)、2個(gè)三級(jí)指標(biāo),論證必要性一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)1個(gè)二級(jí)指標(biāo)、1個(gè)三級(jí)指標(biāo),論證經(jīng)濟(jì)性一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、4個(gè)三級(jí)指標(biāo),具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)如表3所示。

表3 項(xiàng)目論證階段指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

預(yù)算編制質(zhì)量一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)2個(gè)二級(jí)指標(biāo)、3個(gè)三級(jí)指標(biāo),預(yù)算執(zhí)行一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)2個(gè)二級(jí)指標(biāo)、5個(gè)三級(jí)指標(biāo),具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)如表4所示。

表4 預(yù)算管理階段指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

成本一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)1個(gè)二級(jí)指標(biāo)、2個(gè)三級(jí)指標(biāo),具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)如表5所示。

表5 成本一級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

產(chǎn)出一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、12個(gè)三級(jí)指標(biāo),具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)如表6所示。

表6 產(chǎn)出一級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

效益一級(jí)指標(biāo)對(duì)應(yīng)3個(gè)二級(jí)指標(biāo)、12個(gè)三級(jí)指標(biāo),具體指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)如表7所示。

表7 效益一級(jí)指標(biāo)及其權(quán)重設(shè)計(jì)

滿意度指標(biāo)對(duì)應(yīng)1個(gè)滿意度二級(jí)指標(biāo)、1個(gè)職工滿意度三級(jí)指標(biāo),權(quán)重為2.5。

年度結(jié)束,根據(jù)各指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn),通過(guò)得分與權(quán)重相乘,計(jì)算出各指標(biāo)得分,并加權(quán)得出專(zhuān)項(xiàng)自評(píng)最終分?jǐn)?shù)。

三、結(jié) 語(yǔ)

我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理處于快速發(fā)展階段,但現(xiàn)行的各項(xiàng)規(guī)章制度尚不完備,各類(lèi)數(shù)據(jù)的共享性還不強(qiáng),預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性、規(guī)范性仍然欠缺。高校預(yù)算績(jī)效管理改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要從制度、組織、管理、技術(shù)、操作、人員等方面進(jìn)行變革。構(gòu)建科學(xué)完善的預(yù)算績(jī)效自評(píng)體系是預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵,直接影響績(jī)效成果應(yīng)用效果。學(xué)校需要圍繞人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新等四大職能構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo),財(cái)務(wù)部門(mén)與各行政職能部門(mén)要協(xié)同配合,將部門(mén)預(yù)算作為前置性牽引和過(guò)程性紐帶,真正將學(xué)校的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃、項(xiàng)目、預(yù)算有機(jī)銜接,融合部門(mén)業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、資源和資產(chǎn)管理活動(dòng),實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效一體化,構(gòu)建科學(xué)可行的預(yù)算績(jī)效自評(píng)體系,發(fā)揮資源配置的最大效益。