優(yōu)化政府投資項目管理對策研究
——以G 省為例

●蘇 露

一、引言

投資是支撐我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。 中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，要積極擴大有效投資、適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。 在國家積極財政政策下，政府投資項目的數(shù)量與規(guī)模呈積極增長態(tài)勢，但也暴露了一些管理問題， 影響了國家方針政策的落實，造成資源浪費、干部腐敗等后果，已引起了各級領(lǐng)導(dǎo)的重視。2019 年7 月我國實施的《政府投資條例》將政府投資管理納入了法治軌道，各省陸續(xù)出臺了地方政府投資管理辦法，不過仍有部分省份未出臺。 從已有文獻(xiàn)看，研究政府投資項目某一環(huán)節(jié)較多而全生命周期較少； 從縣級層面研究較多而省級層面較少； 由于我國政府投資制度制定較晚， 針對政策有效性的研究相對不足， 尤其缺少對案例本身大數(shù)據(jù)的實踐研究。 本文以G 省政府投資項目為調(diào)研對象，從省級層面，結(jié)合項目全過程各階段工作實際，以問題為導(dǎo)向，有針對性地提出優(yōu)化政府投資項目管理對策，供地方政府出臺投資管理辦法、 職能部門加強監(jiān)管、企業(yè)提高管理水平提供參考。

二、 政府投資項目管理情況——以G 省為例

（一）政府投資項目情況

據(jù)統(tǒng)計，2016—2022 年期間G省累計獲得中央預(yù)算內(nèi)投資883.77億元，累計項目8437 個，極大支持了G 省補短板、惠民生、調(diào)結(jié)構(gòu)的需求。G 省堅持政策為大、項目為王，狠抓政府投資項目管理，在“十四五”規(guī)劃及擴大有效投資相關(guān)行動方案中，謀劃了一批傳統(tǒng)和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，2021 年以來省級層面統(tǒng)籌推進(jìn)重大項目共7781 個， 涉及總投資140555.34 億元， 其中：2021 年2281個項目總投資40365.2 億元；2022 年2972 個項目總投資53703.72 億元；2023 年2528 個項目總投資46486.42億元。

從G 省政府投資項目運行管理現(xiàn)行情況看，政府投資項目建設(shè)程序復(fù)雜、周期長，從參與管理的政府職能部門看，涉及發(fā)改委、自然資源、環(huán)保、消防、氣象、人防、住建等部門；從政府參與管理事項看， 涉及事務(wù)較多，主要包括：發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地規(guī)劃、城建規(guī)劃；政府投資項目建議書審批； 用地預(yù)審選址意見書；正式用地手續(xù)；環(huán)境影響評價、節(jié)能審查意見、地震安全性評價、地質(zhì)災(zāi)害危險性評價、洪水影響評價、水土保持方案、氣候可行性認(rèn)證、壓覆礦產(chǎn)資源審批、文物勘探、政府投資項目可行性研究報告審批或企業(yè)投資項目核準(zhǔn)；政府投資項目初步設(shè)計審批和概算核定各類工程設(shè)計方案審查、建設(shè)工程用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證； 超高層建設(shè)抗震設(shè)計審批；施工圖審查消防設(shè)計文件審批、 防雷裝置設(shè)計審批；施工許可證；工程建設(shè)質(zhì)量備案；竣工驗收等。從各環(huán)節(jié)看，需要考慮因素多，如市場預(yù)測資源條件、場址選擇、經(jīng)濟(jì)評價、社會評價、風(fēng)險分析、資金籌措；預(yù)期功能；建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)；投資控制其他各類約束條件；項目單位的工程需求與國家強制性標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)；工期、質(zhì)量、安全、預(yù)算控制等。

（二）調(diào)研策劃與實施

本文選取“十三五”以來G 省政府投資項目為樣本，采取線上問卷調(diào)查、實地督查和訪談、查閱資料等方式，調(diào)研項目實施管理情況及存在問題、原因和建議。 線上問卷調(diào)查主要針對2020 年度中央預(yù)算內(nèi)投資項目， 共回收有效問卷1107份，涉及總投資4196.86 億元，均為公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目；點面結(jié)合督查項目400 多個，訪談了政府職能部門、施工單位、設(shè)計及監(jiān)理機構(gòu)等相關(guān)人員26 名。

（三）調(diào)研結(jié)果統(tǒng)計分析

1.從總體建設(shè)進(jìn)度看。據(jù)問卷統(tǒng)計，未開工項目占20.33%，已開工在建項目占64.5%，已竣工在驗收項目占10.02%， 已竣工完成驗收項目占5.15%。從實地督查及在線監(jiān)測看，建設(shè)進(jìn)度總體偏慢，表現(xiàn)為未按時開工、建設(shè)進(jìn)度慢、支付率低、逾期未建成。 如A 市2020 年共79 個重大項目， 截至當(dāng)年11 月底未開工零支付項目仍有20個，占項目總數(shù)25.32%，占總投資35.21%；建設(shè)慢項目有18 個，占項目總數(shù)22.8%，投資完成率44.91%；支付進(jìn)度較慢項目有13 個，支付率僅為47.7%。 據(jù)統(tǒng)計，2016—2022 年期間，G 省的中央預(yù)算內(nèi)投資項目逾期未建成項目共581 個。 根據(jù)“已支付資金占完成投資比例低于50%的， 列為資金支付率低預(yù)警項目” 監(jiān)管要求，2021—2022年共38 個在建項目已完成投資資金支付率低于50%。 說明《政府投資條例》等相關(guān)制度執(zhí)行的有效性不足。

2.從未開工項目看。 據(jù)問卷統(tǒng)計主要有6 類問題，其中：未完成開工前手續(xù)的占43.69%；設(shè)計方案編制滯后占12.16%， 建設(shè)方案已報未批占6.31%，項目用地未交付使用占3.6%，項目選址未確定占1.81%，其他如天氣不好、用地指標(biāo)不足等原因占32.43%。67%以上的問題反映為手續(xù)申報滯后或?qū)徟实汀?訪談情況反映，開工滯后原因是部分業(yè)主由非專業(yè)人員做前期工作，遞交材料不合格，或選址變更、勘探不到位，設(shè)計圖紙頻繁變更。 說明對項目的跟蹤指導(dǎo)、服務(wù)不到位、工作效率低。

3.從已開工項目看。 據(jù)問卷統(tǒng)計，主要有10類問題，其中：設(shè)計變更調(diào)整占16.78%，征地拆遷工作未完成占14.48%， 施工力量不足占14.25%，項目受到阻撓占9.2%，資金撥付不到位占8.74%，配套資金不到位占7.36%，中央資金撥付不到位占7.36%，施工配套設(shè)施不完善（水電路等未通）占4.83%，項目管理不規(guī)范占3.22%，天氣等其他原因占13.78%。 實地督查發(fā)現(xiàn)的主要問題有：一是程序缺失、違規(guī)。部分在建項目尚未完成用地報批、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、施工許可等基本建設(shè)程序； 建設(shè)用地存在未批先供、批而未供現(xiàn)象；有些項目邊設(shè)計、邊施工，變更和返工次數(shù)較多，未經(jīng)竣工驗收就交付使用；違規(guī)招投標(biāo)， 如施工合同日期早于招投標(biāo)完成時間，部分項目以邀標(biāo)或議標(biāo)代替公開招投標(biāo)，或擅自縮小招標(biāo)范圍，僅對主體工程招標(biāo)，配套附屬工程直接發(fā)包；工程變更時，業(yè)主、施工方與監(jiān)理方未按規(guī)定現(xiàn)場簽證；驗收不規(guī)范，如隱蔽工程不驗收， 竣工財務(wù)決算編報不及時， 據(jù)統(tǒng)計有899個已竣工項目超過3 個月未編報竣工財務(wù)決算；在建工程未及時轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)問題比較集中，據(jù)統(tǒng)計，2021 年G 省開展在建工程轉(zhuǎn)固專項整治工作前，原有已使用未轉(zhuǎn)固在建工程總量達(dá)211.31億元，基礎(chǔ)設(shè)施無產(chǎn)權(quán)或產(chǎn)權(quán)不明晰將對不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）工作推進(jìn)造成不利影響。二是支出把關(guān)不嚴(yán)、資金使用效率不高。 工程進(jìn)度款支付依據(jù)要素不全，如工程量結(jié)算表無相關(guān)制表、審核人簽字。 據(jù)統(tǒng)計，有257 個在建項目的工程進(jìn)度款支付違反 “不低于已完工程價款的60%”規(guī)定；審計報告反映有7 個項目多計工程款1.45 億元；據(jù)統(tǒng)計，2016—2019 年均中央預(yù)算內(nèi)投資資金閑置沉淀資金共18724 萬元， 各年分別為2169 萬元、2917 萬元、8184 萬元、5454萬元，其中2017 年度中央預(yù)算內(nèi)投資預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度雖達(dá)到83.5%， 但結(jié)轉(zhuǎn)資金高達(dá)20.17 億元，涉及項目910 個。 三是會計核算不規(guī)范。 未按項目單項工程或未分項目設(shè)置 “專項核算”，既不利于單項工程成本查詢與控制， 也給后續(xù)各項目辦理竣工決算、 確認(rèn)固定資產(chǎn)造成不必要麻煩。 說明項目、財務(wù)管理人員資金管理意識差，不熟悉政策，執(zhí)行制度不到位，為主觀因素造成居多，政府部門應(yīng)予以重視，需加強檢查、指導(dǎo)、督辦。

三、原因分析

（一）重大項目建設(shè)要素缺乏保障，項目儲備不足

資金、 土地等要素的緊缺給政府項目管理工作開展造成一定局限性， 影響政府投資的可持續(xù)性。 資金不足仍是制約項目儲備重要因素，前期工作往往花費較大而工作經(jīng)費無穩(wěn)定保障，部分項目長期未能竣工，癥結(jié)就在于超出了財政資金承受能力。 地方財力有限，尤其市縣一級依靠中央轉(zhuǎn)移支付較多， 加上各級有交集的事權(quán)支出界限劃分較為模糊， 導(dǎo)致履責(zé)所需資金難以保障。 部分項目存在用電難、排污難，用地指標(biāo)少，拆遷難度大，一直是反映強烈的突出問題，直接導(dǎo)致前期工作滯后。 符合申報條件的項目儲備不多，部分在建項目非儲備項目，可行性研究不透，選址、設(shè)計方案等頻繁變更，影響項目后續(xù)建設(shè)進(jìn)度， 如2019 年全區(qū)448 個新開工項目中就有361 個項目為非預(yù)備項目， 與建設(shè)進(jìn)度慢等問題密切相關(guān)。

（二）制度不夠健全，缺乏制度指引和約束

一是制度缺失。 尚未形成一套完整的、行之有效的管理政府投資項目運行方式或?qū)嵤┘?xì)則，對政府投資項目管理缺乏制度指引和約束，容易造成決策失誤、前期和審批流程不規(guī)范、監(jiān)督不到位等一系列問題。 部分現(xiàn)行制度中標(biāo)準(zhǔn)不明確，如制度規(guī)定“簡化部分政府投資項目審批手續(xù)”，但未明確可簡化的標(biāo)準(zhǔn)、范圍，自由裁量權(quán)大，導(dǎo)致職能部門為了“免責(zé)”，實際并未簡化手續(xù)。 一些園區(qū)項目，實際建設(shè)是由多個業(yè)主分別負(fù)責(zé)，園區(qū)打包項目在前期工作申報、審批中對項目建成后實際產(chǎn)出內(nèi)容、污染物排放、能耗需求等不明確，導(dǎo)致環(huán)境評價、節(jié)能評估結(jié)論失真， 形成監(jiān)管空白。 二是責(zé)任約束制度不健全。 對投資決策失敗的追責(zé)缺乏實踐操作標(biāo)準(zhǔn)，常以誡勉談話代替黨紀(jì)、 政紀(jì)處分， 未達(dá)到懲戒、警示效果。 招投標(biāo)環(huán)節(jié)違法違規(guī)及其造成后果的，在招投標(biāo)制度中沒有明確規(guī)定如何追責(zé)。制度剛性約束不足， 使政府投資項目管理趨于形式化。

（三）項目推進(jìn)機制不夠完善，協(xié)調(diào)聯(lián)動合力不強

一是全局性協(xié)調(diào)指揮機制不夠完善。 項目涉及的區(qū)直各行業(yè)主管部門、職能部門之間“并聯(lián)”協(xié)同工作機制尚未完善，廳級部門對各市縣的向下指導(dǎo)、 對國家各部委的向上協(xié)調(diào)責(zé)任未明確、壓實，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目審批和跨部門、跨區(qū)域推進(jìn)項目建設(shè)缺少“發(fā)力點”，協(xié)調(diào)聯(lián)動合力不強。 信息反饋分散、鏈條過長，如重大項目基本建設(shè)程序履行情況、建設(shè)進(jìn)度、推進(jìn)難點堵點等信息向上傳遞的渠道，仍主要通過縣（市、區(qū)）行業(yè)主管部門—發(fā)展改革局—設(shè)區(qū)市發(fā)展改革委（重大辦）、行業(yè)主管部門—?。ㄗ灾螀^(qū)）重大辦、行業(yè)主管部門，反饋渠道不集中，環(huán)節(jié)多、鏈條長， 造成項目實際情況及需求信息傳遞不夠及時，削弱了統(tǒng)籌合力。

二是項目全生命周期跟蹤管理、 服務(wù)不夠。部分項目審批事項復(fù)雜，政府部門指導(dǎo)不到位，在施工條件、項目投產(chǎn)運營跟蹤服務(wù)方面，未形成較好的機制， 對項目全生命周期關(guān)鍵節(jié)點和要素需求缺乏持續(xù)梳理、總結(jié)，“一項目一策”前瞻性不足。 在落實相關(guān)扶持優(yōu)惠政策執(zhí)行中，由于落實責(zé)任部門分散、各政策出臺時間跨度大、政策出臺背景及目的各不相同等情況， 對優(yōu)惠扶持政策落實情況未形成追蹤機制。 部分項目調(diào)度任務(wù)未能及時落實責(zé)任單位， 調(diào)度信息滯后，如某廳直管的市縣實施項目，已累計支付工程款達(dá)30%，卻仍未將調(diào)度任務(wù)轉(zhuǎn)給項目業(yè)主。部分地市項目資金下達(dá)遲或撥付慢， 部分項目撥付時間超3 個月。

三是業(yè)財脫節(jié)，協(xié)作力不強。未建立健全完善的項目建設(shè)管理體系， 項目財務(wù)管理與建設(shè)管理脫節(jié)。一方面，財務(wù)人員對項目全過程相關(guān)工作尤其是項目前期工作參與度不夠，財會監(jiān)督不到位，未能及時發(fā)現(xiàn)超批復(fù)或超概算投資、 違規(guī)招標(biāo)、合同訂立不規(guī)范等問題，不了解項目進(jìn)度情況，導(dǎo)致出具的財務(wù)報告信息與項目實際相差甚遠(yuǎn)。另一方面，項目人員不熟悉財務(wù)知識，缺乏與財務(wù)部門的溝通，未能按財務(wù)要求及時收集報賬依據(jù)，事后又無法彌補，從而影響工程建設(shè)進(jìn)度。

（四）政務(wù)審批環(huán)節(jié)多，耗時長

從時間維度看， 政府投資項目全生命周期包括論證立項、招投標(biāo)、施工、竣工、驗收階段；從要素維度看，包括質(zhì)量、投資、進(jìn)度、范圍、人力、采購、溝通、風(fēng)險管理；從主體維度看，有政府職能部門、業(yè)主、設(shè)計、監(jiān)理、施工方、供應(yīng)商。從審批程序看，涉及部門多、審批環(huán)節(jié)多，據(jù)A 項目業(yè)主提供資料，項目開工前共需取得項目建議書批復(fù)等32項行政審批文件。 一個項目從立項到開工建設(shè)要經(jīng)過?。ㄗ灾螀^(qū)）、市、縣三級（涉及基本農(nóng)田項目要上報國務(wù)院），一般涉及發(fā)改委、住建、國土資源、財政、環(huán)保、水利、氣象、人防、消防等9 個部門22 個審批環(huán)節(jié)。 特別是一些涉及?。ㄗ灾螀^(qū)）、市及多個部門的交叉審批項目， 辦妥全部審批手續(xù)耗時更長。

（五）專業(yè)力量不足，項目管理水平較低

一是財政評審人員不足。 調(diào)研反映對招投標(biāo)工作耗時影響最為突出的是財政評審慢問題，評審工作量大、任務(wù)重、人員不足，導(dǎo)致評審過程歷時漫長，如某市防洪堤項目，報送材料超5 個月仍未開展評審。二是項目管理人員缺乏。體制內(nèi)項目專業(yè)技術(shù)人才少， 難以滿足政府投資項目逐年增加的現(xiàn)實需求，尤其是基層單位，嚴(yán)重缺少項目管理經(jīng)驗和專業(yè)人員， 前期工作效率低且難以達(dá)到應(yīng)有的深度， 實施過程疏于對工程的管理和質(zhì)量把控，且檔案意識淡薄，常因資料缺失無法辦理支付、結(jié)算、決算手續(xù)。 部分施工方對報賬要求不了解，甚至產(chǎn)生畏難情緒，直接放棄對尾款的申報，導(dǎo)致決算工作無法開展。 三是財務(wù)人員業(yè)務(wù)水平不高。尤其是基層的財務(wù)人員，因較少接觸基建項目財務(wù)核算工作，日常也缺乏相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)、專業(yè)的培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，導(dǎo)致項目財務(wù)信息不真實、完整、準(zhǔn)確，最終影響資產(chǎn)確認(rèn)準(zhǔn)確性。

四、優(yōu)化政府投資項目管理對策建議

（一）四個強化，建立健全政府投資項目管理制度

一是強化政府投資決策管理。 按照財權(quán)來源和事權(quán)明確各級政府支出責(zé)任， 落實項目投資主體責(zé)任。 細(xì)化和規(guī)范審批、建設(shè)程序，完善政府投資制衡機制。二是強化預(yù)算約束。項目申報必須明確資金來源并提供證明， 避免為爭取上級政府投資資金、 在未落實配套資金的情況下超出本級財政承受能力申報項目； 預(yù)算編制要結(jié)合項目庫管理，編制、調(diào)整和調(diào)劑預(yù)算必須依托項目庫，無項目，不預(yù)算，不得脫離項目庫變動預(yù)算指標(biāo)。 嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，嚴(yán)控建設(shè)成本。三是強化政府投資年度計劃管理。及時更新項目庫信息，政府投資年度計劃要與本級年度預(yù)算、中期財政規(guī)劃匹配。四是強化項目實施管理。 根據(jù)事權(quán)匹配、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的要求，明確權(quán)責(zé)，制定實用性和可操作性強的項目內(nèi)部流程。嚴(yán)格實行項目法人責(zé)任制、重大事項報告制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制、合同管理制等；加強項目全生命周期跟蹤管理；建立完善項目檔案制度， 避免出現(xiàn)資料缺失無法辦理決算手續(xù)現(xiàn)象；有效提高在建工程轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)效率，為順利推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）工作夯實資產(chǎn)底座。

（二）提高認(rèn)識，加強項目前期工作管理

一是提前謀劃，加強項目儲備管理。緊密圍繞中央和?。ㄗ灾螀^(qū)）重大發(fā)展戰(zhàn)略布局謀劃項目。關(guān)注國家宏觀政策和投資投向、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升服務(wù)功能、 深化開放格局等形勢精準(zhǔn)把握政府投資項目謀劃方向；對適宜項目進(jìn)行論證包裝，加強摸底，有針對性地篩選競爭力強、能實施、社會效益高，且預(yù)算執(zhí)行優(yōu)秀的投資項目，納入政府投資項目儲備籃子； 各級發(fā)改部門切實增強項目申報審核工作的責(zé)任感和使命感， 合理編制三年滾動投資計劃，實施項目動態(tài)管理，堅決反對盲目鋪攤上項目。 二是規(guī)范申報，重視可行性研究和設(shè)計階段工作。充分論證項目的必要性、科學(xué)性、可行性、社會效益等，考慮當(dāng)前，立足長遠(yuǎn)，充分考慮各項要素指標(biāo)能否落實，籌措資金是否有保障等因素。 重視可研和設(shè)計階段工作，特別是項目主管部門，從項目設(shè)計之初就要深入項目全程參與，確保可研和設(shè)計成果質(zhì)量，避免項目實施后頻繁變更。

（三）深化放管服改革，提高行政效能

一是明確標(biāo)準(zhǔn)范圍， 規(guī)范和指導(dǎo)聯(lián)合審批。制定分類簡化審批手續(xù)的具體辦法，防止自由裁量權(quán)，增強審批權(quán)威性；持續(xù)梳理、總結(jié)關(guān)鍵節(jié)點和要素，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化、可執(zhí)行，減材料、減費用、減時限。強化服務(wù)意識，定期組織聯(lián)合審批活動，集中答疑解惑，全程指導(dǎo)項目前期工作。 二是創(chuàng)新資金下達(dá)方式，提高效率。 對已明確的投資計劃，建立投資資金預(yù)告示制度，保障地方加快推進(jìn)前期工作，提高地方工作積極性；根據(jù)項目所屬事權(quán)，減少項目下達(dá)層級，壓縮資金下達(dá)時限，有效避免資金在各個環(huán)節(jié)的滯留。 三是完善項目推進(jìn)機制，加大統(tǒng)籌力度。 完善項目涉及的區(qū)直各行業(yè)主管部門、職能部門之間“并聯(lián)”協(xié)同工作機制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目審批和跨部門、跨區(qū)域推進(jìn)項目建設(shè)。 統(tǒng)一規(guī)范信息統(tǒng)計口徑、標(biāo)準(zhǔn)，減少環(huán)節(jié)、縮短反饋鏈條，及時傳遞項目實際情況及需求信息，實現(xiàn)信息交換與共享無阻礙，及時公開信息、運用信息，提升監(jiān)管效率和能力。 四是推進(jìn)財評制度改革，提高評審效率。 適度放開財政評審門檻，制定中介機構(gòu)的準(zhǔn)入條件和明細(xì)規(guī)定， 建立中介機構(gòu)庫，推行“委托中介初審+評審中心復(fù)審”評審模式，改變財政評審“大包大攬”的局面。

（四）加強要素調(diào)度，破瓶頸解難題

及時疏通堵點難點，協(xié)調(diào)解決困難問題。 一是保用地需求。 建立科學(xué)用地指標(biāo)分配體系，優(yōu)先保障重點戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的用地需求。 加大閑置土地清理力度，完善征拆補償政策，破解征拆難題，確保重點項目的用地需求。二是促融資落地。 加快完善資金要素保障機制。積極爭取中央各類資金支持，探索運用多種融資模式， 用好專項債、PPP、 不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等政策，鼓勵金融機構(gòu)針對重大項目創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，創(chuàng)新市場化運作模式，探索“專項債+REITs”融資模式，積極吸收社會資本。三是強配套機制。 設(shè)立項目前期工作經(jīng)費，尤其是列入項目庫的項目，確保項目資金一到即可開工；不同財力地區(qū)的項目投資實行差異化配套資金政策，尤其是降低或取消貧困地區(qū)硬性配套要求。 四是科學(xué)整合資金。 調(diào)整項目資金管理部門的職能和改變縱橫交織的管理機制，整合項目資金以減少資金交叉和重復(fù)，提高民生資金管理的行政效能。 加強部門預(yù)算編制工作，具有相同建設(shè)內(nèi)容的項目資金進(jìn)行有機整合，集中資金投入到具有明顯優(yōu)勢的項目，使有限的資金形成“拳頭”，提高資金使用效率。 整合碎片化資金，改變部分項目資金不足、部分項目卻存在大額結(jié)余資金的現(xiàn)狀。

（五）更新理念，創(chuàng)新項目管理模式

一是促進(jìn)業(yè)財融合，建立協(xié)同意識。 樹立大局意識，建立業(yè)財融合思維模式，加強溝通交流信息，財務(wù)要站在業(yè)務(wù)角度思考問題，通曉項目管理的規(guī)范流程，提前介入，并運用財務(wù)管理工具深度參與項目管理與決策，更好地服務(wù)于項目建設(shè)，保障項目順利實施。 二是積極推行EPC 和專業(yè)代建制。 轉(zhuǎn)變項目管理理念和思路，探索非政府部門為主的新型建設(shè)管理方式，建立公正的市場參與機制，借助外部智慧，從專業(yè)化的角度促進(jìn)管理能力和水平的提高。而推行EPC 和代建制是有效改進(jìn)政府投資項目管理的途徑之一，借助委托代理的優(yōu)勢，選擇專業(yè)的市場化管理主體對具體化事項進(jìn)行管理，政府部門對項目進(jìn)行總體控制。 三是構(gòu)建全生命周期績效管理機制。 科學(xué)設(shè)置績效指標(biāo)增強績效可評性，明確各階段的績效評價重點， 發(fā)揮績效管理目標(biāo)導(dǎo)向作用，建立全過程績效管理運行機制，有效進(jìn)行約束和激勵，進(jìn)一步加強和規(guī)范政府投資項目管理。

（六）管控結(jié)合，強化監(jiān)督管理

一是明確監(jiān)督職責(zé)，分清責(zé)任。 明確相關(guān)部門在項目資金分配和使用管理中的日常監(jiān)督和專項監(jiān)督職責(zé)，確保不缺位、不越位。 各級各部門既是項目資金管理部門，也是監(jiān)督部門，落實聯(lián)合監(jiān)管責(zé)任。 進(jìn)一步厘清流程中各崗位和各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)邊界， 避免多頭管理職責(zé)不清的低效現(xiàn)象。 二是建立切實可行的問責(zé)制度，加大違規(guī)成本。 健全責(zé)任追究制度，明確主體責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任，尤其是細(xì)化追責(zé)的具體操作標(biāo)準(zhǔn)，減少裁決自由度，加大問責(zé)力度，充分發(fā)揮懲戒作用。 通過強化剛性約束，確保項目建設(shè)廉潔、高效、順利推進(jìn)。三是建立聯(lián)合監(jiān)督機制，發(fā)揮監(jiān)督合力。加強業(yè)務(wù)主管部門、財政、審計、紀(jì)檢部門的溝通協(xié)作，完善協(xié)同信息溝通、措施落實、成果共享、反饋整改等工作機制，發(fā)揮監(jiān)督合力，將監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化為治理效能。

（七）強化人才培養(yǎng)，夯實人才保障

一是完善人才培養(yǎng)機制。 從方式上，以培育本土人才為主， 引進(jìn)緊缺人才和高層次人才，發(fā)揮傳幫帶作用；從內(nèi)容上，要有針對性地強化項目制度法規(guī)和基建財務(wù)知識培訓(xùn)，減少技術(shù)因素導(dǎo)致的違規(guī)現(xiàn)象。 二是建立項目管理儲備人才庫。 儲備庫吸納人才應(yīng)充分考慮年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)歷程度、工作經(jīng)驗等因素，成員信息定期進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，優(yōu)化管理人才隊伍，激勵干事的積極性和主動性，降低人才流失率。 三是設(shè)立專職項目管理機構(gòu)。 整合各單位政府投資項目管理職能，將大同小異的項目都?xì)w集到一個機構(gòu)統(tǒng)一負(fù)責(zé)實施管理，確保機構(gòu)穩(wěn)定性，建立項目管理標(biāo)準(zhǔn)，逐漸形成專業(yè)化的項目管理團(tuán)隊，讓管理變得更加科學(xué)合理。

五、小結(jié)

政府投資項目管理是一個流程和組織的綜合體，既要進(jìn)行上層制度的優(yōu)化，又要協(xié)同好管理部門、投資主體，理順業(yè)財同步的流程。 在新發(fā)展理念和經(jīng)濟(jì)環(huán)境下， 政府投資項目管理中將不斷出現(xiàn)新的問題，如解決不好，將會影響政府投資項目管理質(zhì)效， 還可能導(dǎo)致國有資產(chǎn)損失。 為達(dá)到項目建設(shè)的目標(biāo)，發(fā)揮財政資金使用效益，本課題在充分調(diào)研G 省“十三五”以來政府投資項目情況的基礎(chǔ)上，注重查找制度機制、實施效率等方面問題及原因， 以問題為導(dǎo)向探尋優(yōu)化政府投資項目管理策略，精準(zhǔn)問診、精準(zhǔn)調(diào)度，靶向施策，在制度層面，提出從預(yù)算約束、投資決策、投資年度計劃、項目實施、財務(wù)竣工、績效評價、監(jiān)督管理等方面建立健全制度，加強制度約束；在推進(jìn)工作層面，從促進(jìn)業(yè)財融合、加強項目前期工作、要素調(diào)度、創(chuàng)新項目管理新模式、強化人員培訓(xùn)等方面提出建議，研究成果可應(yīng)用于建立健全政府投資項目管理制度、機制和實踐。