農(nóng)田建設(shè)補助資金管理探討
——基于某省農(nóng)田建設(shè)補助資金及項目情況調(diào)研

●董志強 謝慧馨

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基。 習(xí)近平總書記高度重視耕地保護工作，早在2013年的中央農(nóng)村工作會議上就指出“像保護大熊貓一樣保護耕地”， 近幾年來一再做出抓好耕地保護和加快推進高標準農(nóng)田建設(shè)的重要論述，2022年中央農(nóng)村工作會議上再次強調(diào)“堅決守住18 億畝耕地紅線， 逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標準農(nóng)田”。為了全面準確掌握農(nóng)田建設(shè)補助資金使用情況，及時總結(jié)和發(fā)現(xiàn)資金使用過程中存在的問題，更好地發(fā)揮財政資金的綜合效益，某地監(jiān)管局成立調(diào)研組，深入市、縣等5 個產(chǎn)糧主產(chǎn)區(qū)，通過聽取匯報、調(diào)閱資料、現(xiàn)場調(diào)查、走訪群眾、座談交流等方式，對該省近三年農(nóng)田建設(shè)補助資金使用和高標準農(nóng)田建設(shè)情況開展了專題調(diào)研。

一、 該省高標準農(nóng)田建設(shè)的主要成效

“五谷者，萬民之命，國之重寶”，通過中央、省、市（縣）各級財政資金的累計投入，截至2022 年9 月末，某省累計建成高標準農(nóng)田4,030 萬畝，其中2019—2021 年完成高標準農(nóng)田建設(shè)858.65 萬畝 （含高效節(jié)水灌溉131.4 萬畝）。 越來越多的高標準農(nóng)田投入使用，有效地提高糧食綜合生產(chǎn)能力、 推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級、增強農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平、改善農(nóng)田生態(tài)環(huán)境。 產(chǎn)糧大縣備受鼓舞，種糧大戶信心倍增，2021 年， 省糧食產(chǎn)量達到807.84 億斤，增長率居全國前十大產(chǎn)糧省首位， 總產(chǎn)量居全國第5位， 有力地保障了國家糧食安全，確?！爸袊埻搿倍说酶巍⒀b得更滿。

（一）提高了糧食綜合生產(chǎn)能力

該省按照“灌排設(shè)施配套、土地平整肥沃、田間道路暢通、農(nóng)田林網(wǎng)健全”等標準建設(shè)，將耕地集約化、中低產(chǎn)田改造成旱澇保收的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)田，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，培優(yōu)了耕地質(zhì)量，增強了農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力,鞏固和提升了糧食綜合生產(chǎn)能力，建成后的高標準農(nóng)田, 畝均糧食增產(chǎn)10%—20%。

（二）推進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級

該省通過高標準農(nóng)田建設(shè)，解決了田間基礎(chǔ)設(shè)施不配套、 耕地碎片化、種植管理粗放等問題，有效促進了農(nóng)業(yè)規(guī)?；藴驶?、數(shù)字化、精益化經(jīng)營，帶動了農(nóng)業(yè)機械化向智能化轉(zhuǎn)型升級，加快了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體培育，通過“田、土、水、路、林”等綜合治理，減少田間耕作成本5%—15%，主要糧食作物耕種收綜合機械化率達91%，顯著提升了農(nóng)業(yè)的綜合效益和競爭力， 推動了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。

（三）增強了農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平

通過大力開展高標準農(nóng)田建設(shè)，2019—2021年該省累計新建（改造）塘壩37 座、取水?dāng)r河閘（壩）44 座、 灌溉機電井7，670 眼、 農(nóng)田排水溝渠158 公里及橋涵閘等配套建筑物7，903 座，襯砌灌溉水渠934 公里，硬化田間道路1，846.81 公里，架設(shè)農(nóng)田輸配電3，825 公里， 增強了高標準農(nóng)田供水、排水、排澇、農(nóng)田道路、農(nóng)田防護等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平， 改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件， 確保糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、旱澇保收。

（四）改善了農(nóng)田生態(tài)環(huán)境

該省通過田塊整治、地力培肥、林網(wǎng)建設(shè)和集成推廣綠色高產(chǎn)高效種植等措施， 調(diào)整優(yōu)化農(nóng)田生態(tài)格局，增強農(nóng)田生態(tài)防護能力，減少農(nóng)田水土流失，降低農(nóng)業(yè)面源污染，理順農(nóng)田平面結(jié)構(gòu)，改善農(nóng)田利用方式，促進了農(nóng)村生產(chǎn)環(huán)境連片整治，推進了生態(tài)宜居建設(shè)。

二、資金投入及項目管理情況

（一）資金投入及使用情況

2019—2021 年該省累計投入農(nóng)田建設(shè)資金1,656,734 萬元，其中：中央財政資金1,264,682 萬元，省級財政資金368,032 萬元，市、縣財政資金24,020 萬元； 累計使用農(nóng)田建設(shè)資金784,724 萬元，資金使用率47.37%。

（二）項目建設(shè)情況

2019—2021 年該省農(nóng)田建設(shè)任務(wù)逐年增加，從350 萬畝/年到500 萬畝/年（含黑土地保護建設(shè)任務(wù)120 萬畝）， 三年累計建設(shè)任務(wù)1，230 萬畝，其中中央農(nóng)田建設(shè)補助資金高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)1，048 萬畝，中央預(yù)算內(nèi)資金高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)201 萬畝， 黑土地保護建設(shè)120 萬畝； 累計完成932.35 萬畝（含黑土地保護建設(shè)73.7 萬畝），完成率75.8%， 其中高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)完成率77.4%。

（三）項目管理的主要程序

高標準農(nóng)田建設(shè)是由各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門主管的一個包含多行業(yè)的工程類建設(shè)項目， 建設(shè)管理環(huán)節(jié)多、流程長，一個項目從立項到竣工，至少需要25 個環(huán)節(jié)，全部時間需要2—3 年時間。 其中：項目審批8 個環(huán)節(jié)， 主要包括各市縣上報年度建設(shè)任務(wù)需求、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳下達建設(shè)任務(wù)指標、各市縣編制、上報初步設(shè)計報告、下達初步設(shè)計批復(fù)文件、省（市）農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳（局）批復(fù)項目實施計劃等；項目實施建設(shè)8 個環(huán)節(jié)，主要包括辦理環(huán)境影響評價審批、 申請財政投資評審機構(gòu)進行招標控制價評審、發(fā)布招標（施工、監(jiān)理）公告、工程開標等；項目驗收9 個環(huán)節(jié)，主要包括工程質(zhì)量第三方機構(gòu)檢測、市縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門初步驗收、財政投資評審機構(gòu)進行決算評審、竣工決算審計等。

三、存在的主要問題

（一）制度標準不健全、痛點多，難以形成有效的運行工作機制

一是項目設(shè)計缺少規(guī)范、概（預(yù)）算定額等依據(jù)。 高標準農(nóng)田項目涉及“田、土、水、路、林、電、技、管”等8 個方面，由于沒有統(tǒng)一集成的行業(yè)設(shè)計規(guī)范，只能參照其他行業(yè)規(guī)范執(zhí)行，如：灌溉與排水工程參照水利部門制定的《灌溉與排水設(shè)計標準》《堤防工程設(shè)計規(guī)范》等，田間路與溝渠交叉的農(nóng)道橋設(shè)計參照《公路橋涵設(shè)計通用規(guī)范》等，農(nóng)田輸電配電工程參照電力行業(yè)部門設(shè)計規(guī)范等。 由于“參照”的原因，在設(shè)計評審、質(zhì)量監(jiān)督、驗收檢查等環(huán)節(jié)，出現(xiàn)專家理解不一致、檢查尺度不統(tǒng)一等現(xiàn)象。

二是竣工資料編制缺少統(tǒng)一的規(guī)定標準。 竣工資料包括建設(shè)單位、設(shè)計單位、施工單位、監(jiān)理單位、 質(zhì)量檢測單位等參建單位的所有工程建設(shè)檔案資料，是反映項目建設(shè)全過程的最重要文件。竣工資料編制是非常耗時、耗力的工作，由于沒有全國統(tǒng)一的標準，資料整理階段“來回返工”，個別項目需要大半年時間， 直接影響項目驗收等后續(xù)工作及時開展。

三是該省2020 年制定的《XX 省農(nóng)田建設(shè)項目管理實施辦法》對設(shè)計、監(jiān)理資質(zhì)要求過高。 辦法規(guī)定測繪應(yīng)具有測繪乙級及以上資質(zhì)， 勘察設(shè)計應(yīng)同時具有巖土工程勘察專業(yè)丙級及以上資質(zhì)和水利工程設(shè)計專業(yè)乙級及以上資質(zhì)， 監(jiān)理單位應(yīng)具有監(jiān)理綜合資質(zhì)。 按此標準，該省內(nèi)符合條件的設(shè)計單位大約為2—3 家， 監(jiān)理單位僅有1 家，國內(nèi)具有這類資質(zhì)的設(shè)計、監(jiān)理單位也不多。 近幾年中標的設(shè)計、監(jiān)理單位多為外省企業(yè)，缺少在本省設(shè)計、監(jiān)理的實踐經(jīng)驗，尤其是受疫情影響，外省設(shè)計、監(jiān)理人員跨省到該省參與設(shè)計、監(jiān)理工作不方便，嚴重影響項目設(shè)計和工程建設(shè)進度。

（二）資金投入標準低、撥付慢，高標準農(nóng)田低水平建設(shè)

一是資金投入不足。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部要求各省高標準農(nóng)田建設(shè)畝均投資不低于1,500 元/畝，鼓勵各省提高畝均投資標準，個別省為3,000 元/畝。 而該省只有1,300 元/畝，已建高標準農(nóng)田大部分都是低標準，僅能對項目區(qū)部分田間道路、灌排渠道、農(nóng)田防護、農(nóng)田輸配電進行建設(shè)，仍有一些基礎(chǔ)設(shè)施因缺少資金無法建設(shè)。 按標準測算，該省完全達到高標準農(nóng)田建設(shè)標準每畝投資需要2,700 元（中西部平原區(qū)）至3,500 元（東部丘陵山區(qū)）左右。

二是市縣財政為應(yīng)對“三?！焙汀耙咔榉揽亍钡葎傂灾С鲂枰?， 長期占用高標準農(nóng)田建設(shè)補助資金， 該省3 年平均資金撥付進度47.37%，2019—2021 年度的工程進度款均未按時撥付，撥付率逐年降低，個別市縣2021 年撥付率甚至為零（例如，某市2019 年撥付率77.53%，2020 年撥付率降至16.12%，2021 年撥付率為0%），工程建設(shè)完全依靠施工單位墊資進行，設(shè)計費、監(jiān)理費也未支付，不僅影響了項目設(shè)計、施工建設(shè)、項目管理等工作，潛在地影響了工程質(zhì)量。同時，由于工程進度款滯撥，部分地方出現(xiàn)了“工程建設(shè)中途停工、農(nóng)民工欠薪集體上訪、施工單位拖欠材料款、群體信訪事件頻發(fā)”等現(xiàn)象，引發(fā)諸多社會不穩(wěn)定因素，降低了政府的社會公信力。

三是政府投資拉動經(jīng)濟增長的作用沒有發(fā)揮出來。財政農(nóng)田建設(shè)補助資金分提前下達和預(yù)算批復(fù)后下達，時間都在項目年初，由于項目當(dāng)年未開工建設(shè)和資金不撥付等原因，當(dāng)年投入的財政資金需要延后2—3 年才能形成政府投資效益， 降低了財政政策對經(jīng)濟建設(shè)增長的拉動作用。

（三）項目建設(shè)任務(wù)重、環(huán)節(jié)多，組織管理能力有待進一步提高

一是高標準農(nóng)田建設(shè)任務(wù)繁重。 該省耕地面積11,248 萬畝，糧食播種面積8,582 萬畝，全省已建成高標準農(nóng)田4,030 萬畝， 占全省耕地面積的35.8%，占全省糧食播種面積的46.9%，剩余的耕地仍然存在著基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、 抗災(zāi)能力不強、耕地質(zhì)量不高、田塊細碎化等問題，難以實現(xiàn)“旱澇保收、穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)”的目標。

二是項目建設(shè)管理環(huán)節(jié)多。 通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)一個高標準農(nóng)田項目從立項到驗收共有25 個主要環(huán)節(jié)，項目組織管理好的某縣2 年能全部完成，其他市縣均在3—4 年才能完成。 個別市縣僅項目前期審批就用了10 個月時間， 錯過當(dāng)年的有效施工時間，只能第二年開工建設(shè)。

三是參與項目建設(shè)的管理人員、技術(shù)力量都以“新人”為主，既沒有實踐管理經(jīng)驗、更不懂專業(yè)技術(shù)，在項目設(shè)計、施工組織、溝通協(xié)調(diào)等各方面都處在學(xué)習(xí)階段，各地工程進度和建設(shè)管理水平參差不齊。

（四）項目實施重建設(shè)、輕管護，已建成高標準農(nóng)田后期管護工作不到位

高標準農(nóng)田“重建設(shè)、輕管護”的現(xiàn)象較為普遍，田間工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)不清晰，建后管護責(zé)任和措施不到位等問題突出，很大程度上限制農(nóng)田水利設(shè)施的功能正常發(fā)揮。

（五）項目規(guī)劃矛盾多、阻礙大，規(guī)劃理念與農(nóng)村現(xiàn)實不匹配

一是連片開發(fā)與權(quán)屬調(diào)整的矛盾，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、集中資金、連片開發(fā)”的原則，高標準農(nóng)田建設(shè)要打破原有農(nóng)田規(guī)劃，重新調(diào)整農(nóng)田分配，但現(xiàn)實是延長土地承包期后，建設(shè)高標準農(nóng)田的耕地卻難以調(diào)整， 田塊破碎對高標準農(nóng)田建設(shè)形成障礙。二是實施主體和利益主體的矛盾，土地治理項目名義上農(nóng)民是實施主體，實際上主要是以縣級農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、水利、農(nóng)業(yè)等部門或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為主體組織實施的。 這就形成實施主體和利益主體兩張皮，項目業(yè)主不種地，種地農(nóng)民不建設(shè)，導(dǎo)致項目區(qū)農(nóng)民主動參與的積極性不高。

四、對策和建議

（一）制訂行業(yè)技術(shù)標準，優(yōu)化項目審批環(huán)節(jié)，提高項目建設(shè)管理水平

一是制訂《高標準農(nóng)田設(shè)計規(guī)范》《高標準農(nóng)田概（預(yù)）算定額》《竣工資料編制規(guī)定》等行業(yè)標準。在制訂過程中要廣泛開展調(diào)研工作， 充分征求專家、學(xué)者、基層人員等各方面的意見和建議，制定出“既有科學(xué)依據(jù)，又接地氣”的行業(yè)設(shè)計標準。

二是優(yōu)化項目管理頂層設(shè)計，壓縮審批環(huán)節(jié)。建議農(nóng)業(yè)農(nóng)村部修改完善 《農(nóng)田建設(shè)項目管理辦法》第十三、十四條規(guī)定，明確初步設(shè)計文件評審包括對概算及招標控制價的評審， 依據(jù)評審可行的項目概算直接開展施工招標， 實現(xiàn)初步設(shè)計評審和招標控制價評審一次完成， 通過合并壓縮2個審批環(huán)節(jié)， 可壓縮項目審批時間2—3 個月，保證東北地區(qū)能在當(dāng)年秋季實現(xiàn)開工建設(shè)； 建議將項目的初步設(shè)計批復(fù)和實施計劃批復(fù)合并執(zhí)行，具體的操作辦法是在初步設(shè)計報告的附件中增加項目實施計劃表，可減少一個不必要的審批環(huán)節(jié)，提高項目建設(shè)進度。 同時結(jié)合全國設(shè)計行業(yè)資質(zhì)改革的時機，修改高標準農(nóng)田項目對設(shè)計、監(jiān)理單位的資質(zhì)要求。

三是切實加強干部隊伍建設(shè)。 針對市縣項目管理機構(gòu)“缺編少人”的實際情況，制定市縣高標準農(nóng)田管理機構(gòu)人員、編制、經(jīng)費的統(tǒng)一標準。 建立對基層項目管理人員、技術(shù)力量學(xué)習(xí)培訓(xùn)、工作交流的工作機制，通過干部隊伍能力建設(shè)提高項目建設(shè)管理水平。

（二）加大補助資金投入力度，提高建設(shè)標準

該省作為農(nóng)業(yè)大省，糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)量13,657 億斤的5.92%，在保障國家糧食安全上發(fā)揮了重要的作用，建議一是加大對該省農(nóng)田建設(shè)補助資金的轉(zhuǎn)移支付力度；二是將高標準農(nóng)田建設(shè)納入一般專項債扶持范圍，擴大高標準農(nóng)田建設(shè)的資金規(guī)模；三是不斷完善政策制度，將該省通過出售耕地占補平衡指標增加的財政收入用于高標準農(nóng)田建設(shè)。 通過上述措施提高畝均投入標準，不斷夯實該省糧食生產(chǎn)的基礎(chǔ)。

（三）建立農(nóng)田建設(shè)補助資金撥付工作機制，逐步實現(xiàn)按進度付款

各級財政部門承擔(dān)高標準農(nóng)田建設(shè)資金的主要支付責(zé)任。 一是對農(nóng)田建設(shè)補助資金實行國庫集中支付的制度基礎(chǔ)上，探索實行資金專戶管理的途徑和方式， 從制度機制上保證資金的及時撥付；二是建立對農(nóng)田建設(shè)補助資金撥付情況的監(jiān)管工作機制；三是各市縣應(yīng)制定欠撥資金支付方案，通過調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強庫款調(diào)度等方式方法，逐年消化欠撥資金。

（四）豐富高標準農(nóng)田建設(shè)內(nèi)容，完善高標準農(nóng)田建設(shè)體系

各級政府部門要因地制宜，將高標準農(nóng)田建設(shè)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點相結(jié)合，將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與智能農(nóng)業(yè)機械相結(jié)合，將大型農(nóng)業(yè)機械與新型農(nóng)技農(nóng)藝相結(jié)合。 提升高標準農(nóng)田建設(shè)中智能裝備和數(shù)字化管理的比重， 依托日新月異的數(shù)字化智能裝備，實現(xiàn)智能感知、智能分析、智能控制、智能決策四位一體，從而實現(xiàn)“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)+智能機械裝備+新型農(nóng)技農(nóng)藝+數(shù)字化科學(xué)管理”全面升級。

（五）完善高標準農(nóng)田管護制度，落實相關(guān)責(zé)任人

一是完善后期管護制度。 后期管護制度必須依法制定、機制長久、簡單實用、保障有效。 二是管護責(zé)任落實到人。 按照誰收益、誰管護的原則，明確產(chǎn)權(quán)歸屬和管護主體， 落實管護責(zé)任和管護經(jīng)費，提高管護水平。 三是法律保護獎懲分明。 將建成的高標準農(nóng)田，按照《基本農(nóng)田保護條例》的有關(guān)規(guī)定實施永久保護，確立基礎(chǔ)設(shè)施與農(nóng)田維護周期，建立獎勵激勵機制，對惡意損壞基礎(chǔ)設(shè)施、破壞田地的人予以嚴懲，對高標準農(nóng)田區(qū)域出現(xiàn)“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象，嚴厲追究相關(guān)人員責(zé)任。