內部控制視域下加強地方政府債務風險管理的對策

●賈天悅 周元康

近年來， 由于地方政府公共物品供給不斷增長， 財政支出壓力越來越大； 加上現(xiàn)行省以下財政管理體制尚處在改革完善之中， 地方政府過度債務問題日益突出， 一定程度上加劇了財政和金融的系統(tǒng)性風險（牛霖琳等，2021）。地方債務運行狀況已經(jīng)成為中央和地方政府非常關注的經(jīng)濟現(xiàn)象。黨的二十大報告提出， 提高防范化解重大風險能力， 嚴密防范系統(tǒng)性安全風險。 加強地方政府債務風險管理是增強財政可持續(xù)性、 推動經(jīng)濟高質量發(fā)展的重要舉措。

一、 目前地方政府債務風險管理存在的問題

（一）地方政府債務風險防范意識不強

隨著地方公共物品需求的不斷增長，地方政府事權的不斷擴大，地方政府面對的支出壓力和財政收支缺口越來越大， 地方政府面對不斷增大的投資需求和財力資源的嚴重不足， 只有維持較高的地方債務。 超出財力范圍并不斷加大政府投資力度是地方政府債務風險形成的首要原因， 而這些風險若不進行防范將會給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大損失。 規(guī)范有力的地方政府債務管理制度的實施， 離不開良好的內部控制意識。 部分地方政府領導在任期政績觀的支配下， 債務風險管理和控制意識薄弱，忽視債務風險管理，不斷超越自身財政狀況， 出現(xiàn)過度舉債的情況。 若一個地方長期出現(xiàn)過度舉債， 只關注政績而忽視債務風險的危害性， 不僅會影響財政政策的穩(wěn)定性，還會影響經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。就部分地方政府而言， 可能還存在對債務風險的認知能力不足等問題， 債務管理工作中重視顯性債務忽視隱性債務，未能摸清隱性債務的實際情況。過度地方債務對政治、 經(jīng)濟和社會造成負面影響，也對地方政府信用、財政運行、國民經(jīng)濟等帶來較大的風險。長期以來， 債務風險管理的問責機制沒有真正建立起來， 債務管控的終身責任制也缺乏可操作性強的落實機制，地方政府的債務風險防范意識亟待加強。

（二）地方政府債務風險內部控制體系不夠完善

地方政府過度負債形成的債務風險，既有客觀的財政分權體制、投融資體制等原因， 也有地方政府自身的風險意識薄弱問題。 但從內部控制角度看，地方政府長期出現(xiàn)過度舉債，一定程度上存在內部控制體系不健全不完善的現(xiàn)象。借鑒內部控制理論框架，從內部控制目標及要素構成角度分析地方政府債務風險內部控制建設， 發(fā)現(xiàn)目前地方政府債務風險內部控制體系建設可能存在如下問題：一是控制環(huán)境保障不夠。 部分地方政府領導者新發(fā)展理念貫徹不夠， 債務風險意識相對欠缺； 債務風險直接管理人員專業(yè)素質不高， 對新技術下的地方債風險管理方法掌握不夠扎實。 二是債務的風險評估體系沒有建立，缺乏一整套關于風險識別和風險報告的預警體系。 一些地方債務管理制度尚不健全， 地方債風險評價體系的有效性不高；債務應急處理工作組織不到位，省、市在風險評估中的分工不明確。 三是控制活動流于形式，沒有通過規(guī)范性和程序性的制度設計規(guī)避未來債務風險。 四是信息溝通不夠順暢，只關注顯性債務，忽視隱性債務，債務信息透明度不夠。 債務信息共享機制不健全， 影響了地方政府對隱性債務風險的有效管理。 五是監(jiān)督機制不健全，存在隱性債務及非標債務融資監(jiān)督不到位的現(xiàn)象。 地方債務風險的監(jiān)管部門未能做到協(xié)同監(jiān)管， 直接影響了債務風險的防范效果。

（三）地方政府債務風險監(jiān)管力度不夠

地方政府債務風險監(jiān)管的依據(jù)是《預算法》等法律法規(guī)， 所以地方政府債務風險監(jiān)管離不開地方政府法治觀念養(yǎng)成。 地方政府需要依法規(guī)避風險，地方政府債務風險形成及償還的全過程都需要加強法制教育。 部分地方政府債務風險的根源其實在于地方政府執(zhí)行預算“軟約束”，認為可以享受財政支出擴張、過度舉債帶來的權利和收益，而不愿意承擔償還債務的義務，對自己任期內形成的地方政府債務，或是往上轉移，或是轉移給下任政府來償還。 之所以地方政府債務管理存在一定隱患， 就是目前尚未建立有效的債務風險評價和預警機制， 難以實現(xiàn)對未來地方債務的全員全過程全方位監(jiān)管。 不少地方政府對債務風險監(jiān)管力度不夠， 對已經(jīng)形成的債務缺乏一個總體監(jiān)管規(guī)劃，重視事后監(jiān)管，忽視事前事中監(jiān)管。 地方政府債務清償責任不夠明確，沒有很好地運用大數(shù)據(jù)等先進技術手段加強對債務資金的動態(tài)監(jiān)管，沒有形成規(guī)范的地方債務風險監(jiān)控機制，有可能會出現(xiàn)一些地方政府債務融資行為不規(guī)范、 債務風險不斷增大的現(xiàn)象。 此外，在地方政府過度債務形成的債務風險處理上， 財政監(jiān)督及懲戒的機制不夠健全，財政風險責任沒有壓實，一定程度弱化了地方政府債務風險監(jiān)管部門的監(jiān)管效率， 影響地方政府財政的可持續(xù)發(fā)展。

（四）地方政府債務風險評估工作不夠扎實

日益突出的地方債風險問題， 需要對地方政府債務運行狀況進行適時評估， 特別是地方政府債務的規(guī)模、范圍及使用。 根據(jù)內部控制規(guī)范要求，對此類經(jīng)濟活動風險， 需要實施專門有效的風險評估和控制方法。 依據(jù)過去已經(jīng)形成的地方政府債務，對未來的債務風險進行科學判斷， 評估債務未來發(fā)展趨勢。 但目前不少地方政府發(fā)行了大規(guī)模的債券，由于對未來風險缺乏科學的預判， 做不到對風險趨勢的科學研判。 地方政府債務風險評估流程不夠完善，評估組織不夠健全，評估人員資質和能力達不到要求，甚至一些地方出現(xiàn)工作人員徇私舞弊等違法違紀行為。 一些地方債務資金使用中，還存在重建設輕運營的情況，導致可能出現(xiàn)隱性債務。 這些地方政府債務風險評估工作不夠扎實的現(xiàn)象， 實際上是地方債管理內部控制不健全的表現(xiàn)。 目前地方債信息披露不夠全面且標準不統(tǒng)一， 影響了債務信用評級的準確性（祿丹等，2023）。 特別是目前一些新理念，如ESG（Environmental、Social and Governance） 在信用評級中的運用仍在探索之中， 一定程度上影響了致力于“雙碳”目標實現(xiàn)的地方政府債務信用評級。 此外，地方政府債務管理體系不夠完善， 跨部門的協(xié)同監(jiān)管機制不夠健全， 多頭監(jiān)管和重復監(jiān)管的現(xiàn)象仍然存在，也會制約未來風險評估工作的順利開展。

二、內部控制對加強地方政府債務風險管理的積極作用

內部控制制度著眼于制衡思想， 在其分析框架中對現(xiàn)有地方債務風險的形成及具體風險點進行梳理，可以有針對性地剖析地方政府債務風險，推動地方政府債務良性運行，實現(xiàn)地方財政可持續(xù)性，更好發(fā)揮財政在中國式現(xiàn)代化進程中的基礎性作用。

（一）有利于促進地方財政可持續(xù)

財政是國家治理的基礎， 在實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化過程中發(fā)揮支柱性作用。 增強財政可持續(xù)性，是助力中國式現(xiàn)代化的重要舉措。 當前，有效防范公共風險是地方財政可持續(xù)性的應有之義。 在地方政府債務風險形成的各個環(huán)節(jié)，嵌入內部控制要素，可以分清輕重緩急，有針對性地統(tǒng)籌各類資源，提高資金使用效率。 通過防控措施穩(wěn)住經(jīng)濟總盤子，發(fā)揮財政資金引導作用，通過PPP 模式，帶動就業(yè)和刺激經(jīng)濟；發(fā)揮財政工具的杠桿效應， 充分調動微觀經(jīng)濟主體的積極性，增強市場活力。財政可持續(xù)性目標實現(xiàn)，需要守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險。 當前，經(jīng)濟社會發(fā)展需要財政的大力支持， 部分地方政府存在過度舉債及償債能力不足等現(xiàn)象， 一定程度上產生了地方政府債務風險。 構建防范化解政府債務風險的長效機制， 需要充分考慮地方政府財力及債務的可持續(xù)差異。地方政府在新增債務時，需要貫徹量力而行原則，合理控制地方債規(guī)模，充分考慮償債能力和各種可能存在的債務風險； 加大財政信用管理，做好貸款回收管理，特別是針對不良貸款的清理回收，需要嚴格核銷程序，最大限度保護資金安全。通過對地方債務事前、事中和事后的控制、管理及處置工作，提升地方政府債務風險防范能力，進而有效提升地方財政可持續(xù)性。

（二）有利于規(guī)范地方政府債務舉債行為

目前我國已經(jīng)出臺了一系列規(guī)范地方政府債務管理的制度措施，如專項債券項目資金績效管理辦法、地方政府債券審批和分配辦法等。 但是仍有部分地方政府存在違法違規(guī)舉債行為，導致了地方政府債務風險（溫來成等，2022）。 究其原因主要是一些地方政府領導沒有貫徹新發(fā)展理念，政績觀不正確；沒有充分考慮地方還款能力，審核把關不嚴；部分金融監(jiān)管部門，沒有嚴格落實管控要求，違規(guī)提供融資； 部分地方政府沒有嚴格落實問責機制，對一些違規(guī)融資行為處理不嚴。修訂后的《預算法》對地方政府舉債行為進行了嚴格規(guī)范，明確了只有政府部門才能舉借地方債務，行政事業(yè)單位不能作為舉債主體借債。各行政事業(yè)單位通過完善自身內部控制制度，強化自身約束，清晰管理流程，維護《預算法》對舉債行為的要求。完善的內部控制制度有利于規(guī)范各類單位的經(jīng)濟行為， 強化制衡原則，有效規(guī)避各種違法違規(guī)舉債行為。內部控制制度建設有利于提升政府治理能力， 規(guī)范政府權力運行，改進政府提供的各類公共物品質量，提升單位管理水平。 內部控制制度嵌入地方政府債務管理之中，建設制衡有力、 運轉高效安全的內部控制體系，可以有效規(guī)范地方政府舉債行為，加大地方政府違規(guī)債務的處罰力度，預防地方財政風險。

（三）有利于實現(xiàn)債務資金的安全高效目標

內部控制在地方政府債務資金管理過程中，要起到保護資金安全的作用，要保證相關信息真實完整可靠。舉借的地方債務資金在配置到各級各類國有企業(yè)及行政事業(yè)單位后，要保障其高效使用離不開嚴密的內部控制制度。這些單位通過規(guī)范流程控制體系、設置不相容崗位等內部控制制度，完善授權和審批機制， 促進地方債務資金使用的高效安全，提升地方債務資金績效水平。 內部控制制度的核心是制衡理念，而制衡機制的構建對于政府債務資金的安全具有重大意義。地方債務風險管理的核心是債務風險防范。提高地方政府債券項目資金使用效應，發(fā)揮債務資金的穩(wěn)投資、促發(fā)展的作用，推動債務資金管理的安全、規(guī)范、有效。 具體來說，就是要規(guī)范債務發(fā)行和使用管理，通過全生命周期管理，確保債務資金安全、公開、高效；加大對金融機構相關資金的監(jiān)管力度， 提高信貸投放約束度，嚴控地方政府低效債務項目的資金投放；加強債務信息公開數(shù)據(jù)庫建設，推動債務信息共享，提高債務分析預測水平， 不斷完善地方政府債務公開機制；做好債務風險等級管理工作，強化地方債務運行監(jiān)測，防止債務風險的累積和惡化，堅持守牢不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線， 更好化解地方政府債務風險，實現(xiàn)債務資金的安全高效目標。

（四）有利于提升財政績效管理水平

在地方政府債務形成和地方債務風險管理過程中，融入內部控制理念和要素，有助于強化地方債務資金風險防范，識別部分隱形或有債務，提高財政績效管理水平。 地方各級政府通過建立科學、規(guī)范的債務資金績效評價指標體系，構建反映使用責任和使用效果的地方政府債務資金管理機制，可以充分發(fā)揮地方債務的功能導向，實現(xiàn)績效財政的目標。 一方面，構建地方政府債務資金績效管理機制，進一步規(guī)范地方政府債券的發(fā)行、使用及償還等一系列管理制度，做實做細地方政府專項債項目的事前績效評估工作，對其實施必要性、公益性進行考察，對其償債計劃可行性進行充分論證；另一方面， 財政部門與項目部門在項目實施過程中，能夠對資金預算執(zhí)行和目標實現(xiàn)情況進行實時監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)和糾正存在的問題，開展項目生命周期跟蹤問責機制，落實最終的債務項目資金績效評價結果的運用，實現(xiàn)債務資金的提質增效。

三、 內部控制視角下加強地方政府債務風險防范的對策

（一）增強地方政府債務風險管理的內部控制意識

地方政府及相關部門要充分貫徹新《預算法》及發(fā)行地方債券相關規(guī)定，加大對地方債政府債務管理相關部門及人員的培訓力度，提升相關部門及人員的內部控制意識，使其充分認識到債務風險管理的緊迫性。 財政部門要切實履行地方政府債務監(jiān)督的權力，定期開展對地方政府債務相關部門控制情況的評估檢查，營造良好的內部控制環(huán)境，促進地方政府債務風險管理內部控制的有序開展。 樹立正確的政績觀，秉承適度舉債的思想。 地方政府過度債務給經(jīng)濟社會帶來的負面影響，已經(jīng)引起各級政府的高度重視。 增強地方政府債務管理內部控制意識，需要地方政府樹立正確的政績觀，在地方政府債務管理的決策、舉債、債務資金使用、債務清償、債務資金績效管理等債務管理全過程，認識到內部控制機制構建的重要性。 地方政府既要保證公共物品和服務高質量供給，又要實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展任務（熊運蓮，2019）。 這種情況下要求地方政府按照新發(fā)展理念科學舉債， 嚴格預算約束；財政部門要改變原來地方政府債務權責不夠明確的狀況，加強舉債論證分析，體現(xiàn)內部控制思想，構建能夠反映地方政府債務動態(tài)變化的風險預警指標，為有效防范地方政府債務風險提供依據(jù)。

（二）在地方政府債務風險管理中嵌入內部控制要素

如前所述， 之所以出現(xiàn)地方政府債務風險，與地方政府舉債行為不規(guī)范有很大關系。 從地方政府債務風險內部控制要素構成角度來看，有效的內部控制包含內部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息溝通與內部監(jiān)督等要素，它們相互聯(lián)系、互相支撐，共同構成對地方債債務風險防范目標實現(xiàn)的有機整體。

1.認識地方政府債務管理所處的復雜內部控制環(huán)境。 如前所述，地方政府債務產生的成因之一是地方政府所面臨的不夠完善的財政管理體制。 目前的分稅制財政管理體制雖然明確了中央和地方的財力分配關系，但省以下財力分配機制仍然不夠健全， 地方政府事權的不斷擴大與收入的局限性，使得地方會出現(xiàn)較大的隱性債務風險。 當?shù)胤绞罩С霈F(xiàn)嚴重矛盾的時候，地方政府領導在任期政績觀的支配下， 可能會通過建投公司等融資平臺籌措資金，導致地方政府債務規(guī)模失控。 因此，為了真正有效防范地方政府債務風險，避免出現(xiàn)地方政府債務危機，需要不斷完善防范地方政府債務風險的相關法律法規(guī)。

2.加強地方政府債務風險評估。 部分地方政府領導缺乏債務風險防范意識，忽視地方政府債務風險的種類及等級，難以實施針對地方政府債務風險的識別、評估及應對等流程，一定程度上影響了地方債務風險的可控性及安全性。 為此，需要成立地方政府債務風險評估專業(yè)機構，梳理地方政府債務的種類、形成原因、舉債規(guī)模及風險等級，深入評估各類地方政府債務的重要風險點， 分類評價其影響，提出應對策略。 考慮到大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術的廣泛應用，需要構建地方政府債務信息共享平臺，推動地方債務風險評估的數(shù)智化。

3.采取合適有效的控制活動。 目前不少地方政府沒有設置專門的債務管理機構，預算管理也不完善，建議設置有利于協(xié)調工作開展的地方政府債務風險管理機構，針對地方政府債務形成、債務資金使用及債務清償全過程開展風險控制活動。 同時要客觀認識地方政府債務與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系。 地方政府債務的形成與現(xiàn)行分稅制財政管理體制有關，要從根本上解決地方政府過度債務問題，需要進一步深化財政管理體制改革，推動現(xiàn)代財政制度建設。 對地方政府隱性債務，分析其成因及可能存在的風險，將其納入預算管理體系之中，推動隱性債務顯性化；完善地方政府債務擔保機制，改革地方政府投融資平臺。

4.構建暢通明晰的信息溝通機制。 在地方政府債務的形成、 資金運行及債務最終清償?shù)倪^程中，科學合理的內部控制流程和上下通暢的信息溝通渠道，是保障地方政府債務管理內部控制體系建立的關鍵因素（姜宏青等，2017）。 暢通明晰的信息溝通機制可以為地方政府債務風險識別、風險評估及后續(xù)的監(jiān)督機制建立提供合理保證。 對于從事地方政府債務風險管理的相關單位及人員而言，有效的信息及溝通可以保證他們正確履行職責。 此外，大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段，也在地方政府債務風險管理中發(fā)揮重要作用，也是地方債務風險管理內部控制的重要內容。

5.實施有效的內部監(jiān)督活動。 內部控制體系構建，是保障內部控制有效運行的重要環(huán)節(jié)，在地方政府債務風險管理內部控制目標實現(xiàn)中發(fā)揮重要作用。 而在許多地方政府過度債務形成的過程中，往往缺乏有效的問責機制。 建立地方債績效全周期管理制度，實施問責機制，明確責任主體，防止地方政府官員的短期行為。 充分發(fā)揮地方政府債務績效考核的導向作用，獎優(yōu)罰劣。 所以，為了有效防范地方政府債務風險，需要明確地方政府債務內部監(jiān)督程序，做好內部監(jiān)督制約，建立有效的內部和外部監(jiān)督機制，通過構建債務應急處理機制，實現(xiàn)全過程全方位地方政府債務管理。

（三）將政府性債務收入納入預算績效管理內部控制體系之中

地方政府實施預算績效管理是提升國家治理能力的需要，也是防范地方政府債務風險的重要手段。 地方政府債務內部控制有助于加強對權力運行的制約和監(jiān)督，繼而促進地方政府提供高質量的基本公共服務。 將政府性債務收入納入預算績效管理內部控制體系之中，一是嚴格執(zhí)行新《預算法》，規(guī)范地方政府舉債的授權審批程序，對地方債務發(fā)行主體、舉債金額、具體使用范圍等進行嚴格控制。 二是嚴格編制債務預算，將地方政府債務收入與支出情況全面納入預算編制內容；同時還要根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展情況落實清償債務資金來源及清償責任。 三是嚴格債務預算執(zhí)行。 必須嚴格執(zhí)行審批后的債務預算， 確保舉債資金用于公益性資本性支出，不得違規(guī)挪擠占用資金。四是嚴格監(jiān)督管理。各級人大及審計部門要加大對地方債務資金運行全過程的監(jiān)督管理，杜絕相關違規(guī)行為。 對債務資金使用評估績效比較差的項目， 適時提出整改意見，并對相關部門及人員進行問責，實現(xiàn)債務資金的全周期管理。

（四）構建嚴格的地方政府債務風險預警和評估機制

梳理近些年中央經(jīng)濟工作會議要求，可以看出中央高度重視地方政府債務風險預警機制 （何代欣，2019）。 要對地方政府債務風險進行科學預警及評估，首先健全相關組織機構和專業(yè)人員，組建精通財政、會計、金融、計算機等領域的具有勝任能力的評估專家團隊。 其次，針對地方政府化解債務的不同模式，尋求不同的債務化解路徑。 實際工作中，地方政府可能會采取出租出售資產方式、債務置換方式、債轉股方式、混改方式等化解債務，不同化解模式對債務清理和債務績效評級的要求有所不同。再次，設置科學規(guī)范的風險評估機制，對顯性債務和隱性債務形成機理、 機制及發(fā)展趨勢進行研判，重點掌握地方政府債務的重大風險點，并全面掌握債務風險情況。 最后，加強財政內控信息系統(tǒng)建設，完善相應信息披露制度， 提升財政風險控制能力（唐大鵬，2023）。 激勵社會民眾積極參與監(jiān)督，這需要政府部門將債務資金余額、使用方向、評估流程等信息向社會公眾公布，增強地方政府債務信息透明度。