盤活用好編制資源 助力高質量發(fā)展

●王琳 曹瓊

太原市不斷探索創(chuàng)新編制資源管理機制，通過以“調”為主、盤活存量，以“增”為輔、保障重點，以“管”為本、提升效益，在政策范圍內優(yōu)化編制配置，盤活利用編制資源，提升編制使用效益。

編制資源是重要的政治資源、執(zhí)政資源。盤活用好編制資源，不斷提升各類編制資源使用效益，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，是機構編制工作的目標和方向。近年來，山西省太原市不斷探索創(chuàng)新編制資源管理機制，堅持以“調”為主、以“增”為輔、以“管”為本，通過開源節(jié)流、靈活調配、周轉使用等方式，在政策范圍內優(yōu)化編制配置，盤活利用編制資源取得一定成效。

一、主要做法

（一）以“調”為主，盤活存量。堅持以“瘦身”促“強體”、以“健身”促“強基”，在各項改革中綜合分析研判，統(tǒng)籌使用各類編制資源。一是“減上補下”，統(tǒng)籌下沉市縣兩級編制資源，充實基層一線。在2018年黨政機構改革中，精減市縣兩級編制，用于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作力量，其中，市級向全市街道直接調劑下放財政撥款事業(yè)編制150名，縣級向鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）調整充實行政和事業(yè)編制808名。在2020年事業(yè)單位重塑性改革中，市級再次精減編制，為縣區(qū)補充增加編制1391名，使全市101個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）事業(yè)編制平均達到35名，推動基層編制資源有序增長和精準下沉。二是“調弱增強”，加強單位間、區(qū)域間編制調配力度。在事業(yè)單位改革中，整合市級同質同類事業(yè)單位，下大力氣內部挖潛盤活沉淀的編制資源。比如，整合17個生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)測類事業(yè)單位，組建生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與科學研究中心，整合14個統(tǒng)計調查監(jiān)測類事業(yè)單位，組建市統(tǒng)計局調查監(jiān)測中心，整合22個公園類事業(yè)單位，組建公園服務中心，提升事業(yè)單位整體服務保障效能；撤并市級事業(yè)編制少于10名的150個“小散弱”事業(yè)單位，精簡整合全市信息類、培訓類、后勤類事業(yè)單位75個，留出更多編制資源用于為社會提供公益服務的事業(yè)單位。堅持“編隨事走”原則，在相對集中行政許可權改革中，將各部門承擔審批職責科室的編制一并劃轉至市審批服務管理局；在行政復議體制改革中，將市公安局、市人社局、市市場監(jiān)管局等部門承擔行政復議職責科室的編制一并劃轉至市司法局機關，確保了編制配備與工作任務相適應。同時開展縣域編制統(tǒng)籌，針對各縣區(qū)經濟社會發(fā)展特點帶來的用編需求差異，按照常住人口、經濟發(fā)展等6個指標因素，共計統(tǒng)籌調劑事業(yè)編制1600余名，向人口集中流入較快、城鎮(zhèn)人口數(shù)量較大的城區(qū)調劑，向經濟體量大、發(fā)展速度快的城區(qū)傾斜，向設行政區(qū)劃較晚、編制相對薄弱的城區(qū)充實，切實加強區(qū)域間編制資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)編制資源的績效相協(xié)、均衡匹配。三是“截長補短”，對長期閑置編制按比例收回，補充編制短缺單位。在日常機構編制管理中，充分發(fā)揮實名制系統(tǒng)的作用，加強對人員編制情況的動態(tài)監(jiān)測，掌握單位空編情況，定時進行分析判斷，保證其編制“用起來、活起來”。比如，為推進太原國家區(qū)域醫(yī)療中心建設，通過實名制系統(tǒng)對全市各事業(yè)單位空編情況分析判斷，從市衛(wèi)健委所屬公立醫(yī)院空編中調劑300名編制，其他部門所屬事業(yè)單位空編中調劑166名編制，有效保障了市中心醫(yī)院與北京大學第一醫(yī)院合作共建國家區(qū)域醫(yī)療中心的編制需求。四是“拆大并小”，優(yōu)化鄉(xiāng)級編制資源配置。在鄉(xiāng)級行政區(qū)劃調整中，根據(jù)經濟社會發(fā)展需要，從轄區(qū)人口多、經濟發(fā)展快的街道拆分出的2個新街道，所需編制由區(qū)直部門調劑解決；整合撤銷6個人口少、經濟總量小的鄉(xiāng)并入鄰近鎮(zhèn)（街道），節(jié)約出的編制資源補充到工作任務重的街道，實現(xiàn)公共服務資源的優(yōu)化布局，滿足城鄉(xiāng)居民基本公共服務需求。

（二）以“增”為輔，保障重點。強化保障省委、市委確定的中心工作，確保省委、市委的“指揮棒”指向哪里，機構編制資源就投向哪里、保障到哪里。一是完善編制周轉池體系，提升“增”的底氣。在編制總量只減不增的前提下，為滿足經濟社會發(fā)展的需要，建立“動態(tài)調整、周轉使用、人編捆綁、人走編收”的人才引進編制周轉體系。以市級人才引進編制周轉池為主，以教育系統(tǒng)和衛(wèi)生系統(tǒng)兩個專項編制周轉池為輔，構成全市編制周轉體系的核心，各縣（市、區(qū)）設置人才引進編制周轉庫，暢通市縣兩級周轉編制的流轉渠道，根據(jù)各縣（市、區(qū)）實際引才情況進行柔性配套，并對配套的人才引進編制實行“專編專用、兜底保障、有減有增、動態(tài)調整”，累計為縣（市、區(qū)）配套周轉編制700余名，為市縣兩級人才引進提供了堅實的編制保障。二是開展用編科學論證，把牢“增”的方向。圍繞黨中央、山西省委部署的進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔、加強文物保護和考古工作、強化應急管理工作力量、維護省城金融穩(wěn)定等重點任務，針對相關部門提出的用編需求，進行深入調研，開展科學論證，確需編制保障的，統(tǒng)籌使用行政和事業(yè)編制，形成報告報市委編委審批。比如，以市委編委名義給市教育局、市金融辦等部門核增行政編制；給市文物保護研究院核增事業(yè)編制，充實文物保護專業(yè)力量；給市應急局和市應急管理綜合行政執(zhí)法支隊分別核增行政和事業(yè)編制，全面加強安全生產監(jiān)管編制保障。三是嚴格用編審核，保證“增”的質量。一方面，圍繞市委、市政府中心工作和重大決策部署，以編制資源的“流動”帶動人才資源的“聚集”，服務全市打造“人才高地”戰(zhàn)略，對機關事業(yè)單位核定編制數(shù)、實有人員數(shù)、空編數(shù)、領導配備情況、退休人數(shù)、人員結構等進行全面分析研判，充分考慮招錄招聘、市場調劑等方式，嚴格審核機關事業(yè)單位新增人員用編計劃，切實提高編制使用效率。另一方面，在對相關部門調整編制的文件中明確核增編制用于相關專業(yè)人才招錄招聘，不得擠占挪用，并對核增編制的使用跟蹤問效，確保編制真正、及時用于專業(yè)人才的引進，使編制能夠實現(xiàn)精準投放，解燃眉之急。

（三）以“管”為本，提升效益。建立健全各類編制資源管理機制，嚴格管理全市編制資源的使用，把規(guī)?？刂圃诤侠?、可持續(xù)的范圍內，持續(xù)提升編制資源使用效益。一是統(tǒng)籌優(yōu)化結構，市委編辦全面統(tǒng)籌各部門用編計劃，對于市場調劑用編計劃年初統(tǒng)一申報、公開招聘，免費師范生、醫(yī)學生和文物全科生用編計劃進行專項申報，軍轉及隨軍家屬安置用編開展上門服務，人才引進用編計劃開辟綠色通道，增加高層次專業(yè)技術人才用編比例，不斷優(yōu)化事業(yè)單位人才結構，提升事業(yè)單位公益服務能力。二是保障團隊強引領，在學前教育領域，編制優(yōu)先保障管理人員和優(yōu)秀骨干教師，積極發(fā)揮優(yōu)質公辦幼兒園引領輻射作用，探索集團化辦園模式，形成了興華、康樂、清源、育蕾等多個學前教育集團，托管50余所幼兒園，提供優(yōu)質學位1.3萬余個，以高質量的編制資源投入，有效激發(fā)機構編制保障的撬動作用。三是總量備案行業(yè)管，根據(jù)教育事業(yè)現(xiàn)狀和發(fā)展需要，義務教育領域實行“局管校聘”“縣管校聘”，在確保教師編制達標的基礎上，為教育行政部門核定中小學教職工編制總量，由其統(tǒng)一管理配置，根據(jù)學生人數(shù)變化，對各學校教職工人員編制進行動態(tài)調整，增強用人自主權。四是市屬區(qū)管鄉(xiāng)街用，在綜合執(zhí)法領域，設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的執(zhí)法中隊，編制由市級統(tǒng)一管理，人員日常管理由區(qū)級負責，辦公地點在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），工作協(xié)調指揮權、人員任免考核建議權歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委，使每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）可統(tǒng)籌使用的執(zhí)法人員數(shù)量平均達到20多人，基層實現(xiàn)“編制不為我所有，但為我所用”的效果，有效下沉編制資源。

二、制約進一步提升編制使用效益的原因分析

（一）核定編制數(shù)量與城市發(fā)展規(guī)模之間不相適應。隨著省會城市經濟社會發(fā)展，人口、企業(yè)大量涌入，教育、醫(yī)療、行政審批、基層執(zhí)法等多個領域的行政事項持續(xù)增長，編制需求缺口持續(xù)擴大。

（二）部分單位仍存在“編制萬能論”的思維定式。由于缺乏對機構編制工作法定化的認識，部分單位仍存在片面強調本部門、本單位工作的重要性和特殊性，只想通過增加編制來招聘人員，甚至超出本單位部門“三定”規(guī)定職能設置招聘專業(yè)分類。個別單位認為編制是自己的資源，即使是在職能調整后，部分職能減少的部門也不愿配合機構編制部門進行相應的減編，做“加法”容易，做“減法”很難，相應也導致了職能增加的部門出現(xiàn)“事多編少”的現(xiàn)象，編制統(tǒng)籌困難。

（三）行政編制和事業(yè)編制的統(tǒng)籌路徑不明確。行政編制和事業(yè)編制在招考方式、適用范圍、管理模式、審批權限、經費來源等多個方面存在不同，機構編制部門進行編制統(tǒng)籌仍面臨不少實際困難。例如，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政編制和事業(yè)編制實行“分類管理、統(tǒng)籌使用”。在實際工作中，行政人員“當領導”，事業(yè)人員“作干事”。又如，縣域綜合行政執(zhí)法實行“局隊合一”運行模式，但實際工作中，往往是行政人員“坐機關”，事業(yè)人員“跑一線”。統(tǒng)籌使用效果不佳，本質上是由于行政編制和事業(yè)編制人員待遇有差別、晉升通道不同、工作中行政職責履行等方面還缺少政策性研究。

（四）跨區(qū)域跨部門調配編制還缺少比較成熟的制度安排。市級機構編制部門在統(tǒng)籌編制資源時需要充分考慮各縣（市、區(qū)）以及各部門單位之間的實際工作情況，及時動態(tài)統(tǒng)籌、跨區(qū)域跨部門調配編制資源，才能平衡好發(fā)展與需求之間的關系。但是目前無論是在省級還是市級，往往只能在各類改革中借勢借力進行調配，從制度體制上對跨區(qū)域跨部門編制調配作出安排仍有一定難度。

三、思考及建議

（一）完善機構編制配備標準?？茖W合理地配備編制資源才能充分發(fā)揮機構編制對經濟社會發(fā)展的服務保障作用。這就需要機構編制部門客觀分析研判本地經濟趨勢、文化發(fā)展、社會民生等多方事業(yè)發(fā)展對編制資源的實際需求，按照相關配備標準及時動態(tài)調整。目前雖然已經有關于中小學教職工編制、疾病預防控制中心、城市社區(qū)衛(wèi)生服務機構和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制標準，但制定時間多在10年以上，亟需進行修訂完善。而且，涉及公共文化、社會服務、基層治理、綜合執(zhí)法等單位機構編制標準仍需根據(jù)實際探索研究。建議通過完善機構編制標準體系，按標準估算滿足城市發(fā)展所需編制數(shù)量，科學合理核定編制總額。

（二）強化機構編制工作法定化。從思想層面樹立“編制資源是黨的政治資源”的理念，強化編制資源的政治屬性，打破編制“區(qū)域所有、部門所有”的固化思維，為編制資源依法有效流動創(chuàng)造良好氛圍。持續(xù)推動將機構編制法規(guī)制度學習培訓納入市縣兩級黨校主體班次教學課程，引導各級各部門黨員干部深入學習貫徹《中國共產黨機構編制工作條例》《中共山西省委機構編制管理規(guī)定》《機構編制違規(guī)違紀違法行為處理和問責規(guī)則（試行）》等機構編制黨內法規(guī)。同時，加大對各部門落實機構改革政策和機構編制法規(guī)制度及文件的監(jiān)督檢查力度，嚴肅查處擠占挪用、弄虛作假等違規(guī)違紀行為，強化機構編制剛性約束，構建全鏈條、閉環(huán)運行的機構編制管理制度體系。

（三）落實“編制分類管理，人員統(tǒng)籌使用”制度。制定完善縣級綜合行政執(zhí)法領域“局隊合一”制度機制，在局長兼任執(zhí)法隊隊長的基礎上，明確和理順機關各科室與綜合執(zhí)法隊在執(zhí)法工作中的責任分工，比如，執(zhí)法檢查權可由機關各科室和綜合執(zhí)法隊根據(jù)分工依法行使；行政處罰權、行政強制權由綜合執(zhí)法隊統(tǒng)一行使，機關各科室不得實施；行政執(zhí)法監(jiān)督權由機關相關科室按照“三定”規(guī)定依法行使，統(tǒng)籌好行政事業(yè)兩類執(zhí)法力量，不斷強化綜合行政執(zhí)法工作。制定完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政事業(yè)人員統(tǒng)籌使用制度機制，在“五辦一站兩中心”管理體制基礎上，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作特點，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責進行全面梳理歸納，定編定崗定人，做到人崗相適、人盡其才、才盡其用，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）有限的編制和人員資源發(fā)揮出最大效能。

（四）省級層面建立跨地區(qū)動態(tài)調編機制。充分考慮地區(qū)之間差異和實際需求，優(yōu)化編制資源區(qū)域布局。暢通區(qū)域間編制流動渠道，在省域范圍內聚合省級、各市分散閑置編制，形成省域一體、余缺調劑的存量編制管理機制，打破行政區(qū)域、行業(yè)部門間編制壁壘，形成需求引領、基數(shù)不變、存量整合、動態(tài)供給的編制管理新模式。暢通區(qū)域間人才流動渠道，比如充分利用編制周轉池、人才安置等措施，加大農村和城市教育資源交流，讓農村地區(qū)教師有機會進入城市地區(qū)任教，防止編制資源固化、閑置浪費，同時解決城市地區(qū)教師不足和農村地區(qū)教師超編的問題。

（五）發(fā)揮機構編制使用效益評估“指揮棒”作用。探索完善部門機構編制使用效益評估方法，以“嚴查”明情況，對照相關規(guī)定及時發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位在職責履行、效能發(fā)揮方面存在的問題；在此基礎上以“嚴評”明對策，充分評價考量編制資源在實際配備和管理規(guī)范下發(fā)揮的效果和作用，形成評估結果，作為改進機構編制管理的重要依據(jù)，實現(xiàn)對各部門編制資源的動態(tài)調整，推動形成高效使用編制資源的良性機制。