未雨綢繆，提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性

■文／張燕婷

老年人口數(shù)量的增長、勞動(dòng)年齡人口的減少會(huì)影響?zhàn)B老保險(xiǎn)制度的收支平衡。從供需角度來看，老年撫養(yǎng)系數(shù)增加，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重；從收支角度來看，養(yǎng)老金支出不斷擴(kuò)大，養(yǎng)老金缺口問題突出；從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式來看，人口老齡化加劇給單一的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險(xiǎn)制度帶來巨大挑戰(zhàn)。同時(shí)，隨著經(jīng)濟(jì)全球化不斷走向深入，全球范圍內(nèi)勞動(dòng)力成本的競(jìng)爭日趨激烈，企業(yè)減負(fù)要求迫切，這在一定程度上擠壓了養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)征繳空間。此外，就業(yè)形式日趨多元化、靈活化和家庭結(jié)構(gòu)小型化，都給養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。因此，準(zhǔn)確把握養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的內(nèi)涵，以及進(jìn)一步提高我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，具有重要意義。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的內(nèi)涵

可持續(xù)的概念是由環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家在20 世紀(jì)80 年代提出來的，旨在說明自然資源及開發(fā)利用程度之間的平衡。他們主張這一代人不應(yīng)該超出自身再生能力去使用可再生資源，對(duì)于不可再生資源，則要依靠科技進(jìn)步找到可替代能源，盡可能少地去消耗。世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)將可持續(xù)定義為：發(fā)展要確保既能滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需要的能力。

20 世紀(jì)90 年代初，可持續(xù)的概念被應(yīng)用到公共財(cái)政領(lǐng)域，通常會(huì)在老齡化背景下對(duì)公共政策涉及的財(cái)政可持續(xù)問題進(jìn)行分析?？茖W(xué)話語體系中也涌現(xiàn)出不同方法來定義財(cái)政可持續(xù)，其中一種研究方向是代際核算，這是一種比較代際稅負(fù)的方法。歐盟各機(jī)構(gòu)普遍采用《穩(wěn)定與增長公約》中的標(biāo)準(zhǔn)來評(píng)估公共財(cái)政的可持續(xù)性。另外一些研究則關(guān)注目前公共養(yǎng)老金支出或養(yǎng)老金總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，并將它與未來發(fā)展預(yù)測(cè)進(jìn)行比較。

1994 年，世界銀行首次提出養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的概念。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的內(nèi)涵得以豐富、完善和發(fā)展。世界銀行的養(yǎng)老保險(xiǎn)專家羅伯特·霍爾茨曼認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性是指養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃現(xiàn)在和未來的財(cái)務(wù)穩(wěn)定性，這與一國總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出有關(guān)。在總體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的約束下，可持續(xù)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在沒有任何不當(dāng)舉措的情況下，應(yīng)該能夠提供事先承諾的權(quán)益待遇。簡單來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展是指在人口年齡結(jié)構(gòu)既定的情況下，費(fèi)率可負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金水平相對(duì)穩(wěn)定，并且能夠長期保持財(cái)務(wù)收支平衡。

一些學(xué)者從代際公平的角度研究養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。他們認(rèn)為，如果沒有充足的資金支付到期養(yǎng)老金，或者為了應(yīng)對(duì)養(yǎng)老金支付，需要付出超出人們支付能力的高成本，或者需要將更沉重的支付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下一代或下幾代，或者因不可避免的老齡化和人口長壽趨勢(shì)而導(dǎo)致償付能力出現(xiàn)問題等，那么這樣的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是不可持續(xù)的。

國際上一些學(xué)者曾提出養(yǎng)老保險(xiǎn)政治可持續(xù)和社會(huì)可持續(xù)的概念。巴爾認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)最應(yīng)該關(guān)注長期可持續(xù)要求與短期政治壓力、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)之間的沖突，重點(diǎn)是在政治可持續(xù)和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)之間尋求平衡。政治可持續(xù)取決于養(yǎng)老金水平、領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡以及人們的風(fēng)險(xiǎn)分散選擇。經(jīng)濟(jì)可持續(xù)取決于為滿足未來養(yǎng)老待遇所提供的政策資金支持和待遇調(diào)整的政治可行性。阿倫認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)改革需要考慮養(yǎng)老待遇的充足性和財(cái)政可負(fù)擔(dān)性。他認(rèn)為，社會(huì)可持續(xù)是廣義上的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)，它至少應(yīng)包括養(yǎng)老金的充足性，離開充足性去討論可持續(xù)性沒有意義。

綜合國內(nèi)外有關(guān)研究，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性有狹義和廣義之分。狹義的可持續(xù)性主要是指財(cái)務(wù)可持續(xù)，或者說是長期基金收支平衡；廣義的可持續(xù)性應(yīng)該包括政治可持續(xù)或社會(huì)可持續(xù)，比如，公眾對(duì)政府或養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任程度，如果人們對(duì)制度沒有信心，那么制度的覆蓋面和繳費(fèi)端都會(huì)受到影響，必然會(huì)對(duì)財(cái)務(wù)可持續(xù)產(chǎn)生消極影響。

可持續(xù)性是制度目標(biāo)和重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)通常與制度的目標(biāo)設(shè)定聯(lián)系在一起，可持續(xù)性是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要目標(biāo)和重要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)之一。

霍爾茨曼指出，強(qiáng)制性的公共養(yǎng)老金計(jì)劃應(yīng)提供一個(gè)充足、可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)且穩(wěn)健的待遇水平，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)首先按照以下主要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，即改善福利水平的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)充足性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性、穩(wěn)健性。在此基礎(chǔ)上，基于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)退休后收入保障和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的作用，再按照次要標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)價(jià)，包括：減少勞動(dòng)力扭曲、對(duì)儲(chǔ)蓄的貢獻(xiàn)、對(duì)金融市場(chǎng)發(fā)展的貢獻(xiàn)等。馬蒂爾認(rèn)為，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)該有5 個(gè)主要目標(biāo)，包括：預(yù)防貧困、確保體面的生活水平、男女平等、代際公平和財(cái)務(wù)可持續(xù)性。這也是評(píng)價(jià)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度或者一個(gè)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革舉措的重要標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟委員會(huì)將待遇充足性、財(cái)務(wù)可持續(xù)性和對(duì)變化的適應(yīng)性作為判斷養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長期可持續(xù)的三大原則。建立歐洲共同體的條約中對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度目標(biāo)的描述可以歸納為三個(gè)大目標(biāo)，即充足性、財(cái)務(wù)可持續(xù)性和體系現(xiàn)代化，三大目標(biāo)又細(xì)分為11 個(gè)子目標(biāo)，子目標(biāo)還包括19 個(gè)更加具體的目標(biāo)，比如充足性包括3 個(gè)子目標(biāo)，分別是避免社會(huì)排斥、讓人們維持一定的生活水平以及促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)；避免社會(huì)排斥這個(gè)子目標(biāo)又細(xì)化出3 個(gè)小目標(biāo)，分別是預(yù)防老年貧困、讓老年人共享國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果、給老年人機(jī)會(huì)去積極參與公共社會(huì)文化生活。這些指標(biāo)在一定程度上涵蓋了狹義和廣義上的可持續(xù)性問題。

加拿大咨詢公司的一份研究報(bào)告認(rèn)為，一個(gè)理想的養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃應(yīng)該滿足6 個(gè)要求：計(jì)劃參與者都能在合理的年齡退休并領(lǐng)取到適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金；計(jì)劃發(fā)起者的人力資本目標(biāo)正在被實(shí)現(xiàn)；每代人都能得到預(yù)期的養(yǎng)老待遇；每代人都能得到實(shí)際價(jià)值相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，而不論他們所處的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和利率狀況如何；每一代納稅人為養(yǎng)老金項(xiàng)目作出的貢獻(xiàn)接近，無論是計(jì)算實(shí)際價(jià)值還是未來預(yù)算；效率優(yōu)化，既能使領(lǐng)取養(yǎng)老金所需繳費(fèi)最小化，又能平衡代際風(fēng)險(xiǎn)。報(bào)告認(rèn)為，評(píng)估養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，研究者應(yīng)該嘗試去確認(rèn)這個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度正在邁向理想狀態(tài)還是背離理想狀態(tài)。

提高養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)性的建議

經(jīng)過幾十年的改革與發(fā)展，特別是第三支柱個(gè)人養(yǎng)老金的落地實(shí)施，標(biāo)志著我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險(xiǎn)體系已基本形成。盡管我們已經(jīng)采取了很多改革舉措，在一定程度上增強(qiáng)了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性，但從當(dāng)前和未來較長一段時(shí)期來看，我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在可持續(xù)性方面仍面臨較大挑戰(zhàn)。

一是亟需構(gòu)建一套養(yǎng)老金可持續(xù)性評(píng)估指標(biāo)體系并開展定期評(píng)估。從黨的十八大報(bào)告到黨的二十大報(bào)告，對(duì)社會(huì)保障事業(yè)“可持續(xù)”發(fā)展的要求貫穿始終。黨的十八大報(bào)告明確了將“全覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”作為推進(jìn)社會(huì)保障制度改革的基本方針，提出把保證制度可持續(xù)性作為重點(diǎn)之一；黨的十九大報(bào)告完整地闡明了我國要建立一個(gè)什么樣的社會(huì)保障體系，主要任務(wù)是“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)”；黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。

養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展不僅是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題，更是政治問題、民生問題。目前，我們還沒有形成一套完整的、科學(xué)合理的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，已有研究大多是基于精算模型和一定的參數(shù)假設(shè)，對(duì)轉(zhuǎn)軌成本、隱性債務(wù)、收支缺口等進(jìn)行測(cè)算，這都是基于狹義上的財(cái)務(wù)可持續(xù)視角進(jìn)行的分析。筆者認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)加入反映廣義可持續(xù)的有關(guān)指標(biāo)，比如人們對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的信任程度等。另外，除制度參數(shù)外，還應(yīng)加入制度環(huán)境相關(guān)指標(biāo)，比如宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人口發(fā)展指標(biāo)等，旨在更加科學(xué)合理、客觀全面地反映養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)程度。

二是多措并舉不斷提高我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)性。從世界范圍來看，可持續(xù)性較好的國家，特別注重財(cái)政補(bǔ)貼回旋余地，同時(shí)積極采取措施應(yīng)對(duì)人口結(jié)構(gòu)變化，比如實(shí)施漸進(jìn)式延遲法定退休年齡、待遇領(lǐng)取與當(dāng)年平均預(yù)期壽命掛鉤等。我們應(yīng)充分立足本國國情實(shí)際，不斷完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌制度，在更大范圍內(nèi)調(diào)劑化解風(fēng)險(xiǎn)；積極發(fā)展補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，真正實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)多層次、多支柱均衡發(fā)展；不斷健全籌資和待遇調(diào)整機(jī)制，完善基本養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，從制度運(yùn)行機(jī)理上逐項(xiàng)進(jìn)行完善。只有結(jié)構(gòu)改革和參量改革并駕齊驅(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度才能在可持續(xù)發(fā)展的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

三是在采取措施著力提高養(yǎng)老金制度可持續(xù)性的同時(shí)，要特別注意平衡其充足性。充足性和可持續(xù)性是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度評(píng)價(jià)中非常重要的兩個(gè)維度，他們并不沖突，更像是硬幣的兩面，目前還沒有一個(gè)國家能夠做到這兩者的完美平衡，即在這兩項(xiàng)上得分都很高或者說兩項(xiàng)排名都靠前。比如，安聯(lián)集團(tuán)發(fā)布的《2020 年度養(yǎng)老金指數(shù)報(bào)告》顯示，印度尼西亞在可持續(xù)性方面排名第一，但在充足性方面幾乎是最差的，排名第60位；新西蘭在充足性方面排名第一，但在可持續(xù)性方面只是中等水平，排在第30 位。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)改革需要充分考慮養(yǎng)老待遇的充足性，目的是在制度約束條件下，能夠最大限度地實(shí)現(xiàn)消除貧困和收入平滑，這也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的初衷。如果不能確保養(yǎng)老待遇的充足性，也無法實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正的財(cái)務(wù)可持續(xù)，或者說即使實(shí)現(xiàn)了財(cái)務(wù)上的可持續(xù)，也是沒有意義的。■