工傷保險基金先行支付的目的、條件與追償

■文／向春華

工傷保險基金先行支付是《社會保險法》創(chuàng)設(shè)的一項制度。十余年來，該制度運(yùn)行并不順暢，既有制度及規(guī)則不夠完善、理解存在分歧的原因，亦與我國社保費(fèi)征繳率不盡如人意存在密切關(guān)系。無論如何，該制度對保護(hù)工傷職工及其家庭的合法權(quán)益、貫徹以人民為中心的發(fā)展理念具有重要意義，在制度的貫徹實(shí)施上，只能繼續(xù)前行，日臻完善。

工傷保險基金先行支付的目的與意義

工傷保險基金先行支付制度的實(shí)施狀況與兩種認(rèn)知存在關(guān)聯(lián)：一是在未參保的前提下，工傷保險基金先行支付可能損害已參保職工的利益，有失公平；二是可能影響基金安全，特別是在工傷保險基金已經(jīng)出現(xiàn)虧空的地區(qū)，實(shí)施工傷保險基金先行支付的客觀可能性受到極大制約。此兩種認(rèn)知均與對工傷保險基金先行支付制度的目的和意義認(rèn)識不足有關(guān)。

工傷保險基金先行支付制度的基本目的在于保障工傷職工及其遺屬工傷權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，避免因為給付不足、給付不能而使其基本生活難以為繼乃至損害其生命與健康的狀況。工傷保險作為社會保險項目，雖然采用保險模式，但與商業(yè)保險的營利屬性存在本質(zhì)差異，其以保障功能為主，并不強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)的等價性。從保障功能出發(fā)，即需要充分考慮工傷職工及其遺屬權(quán)益的實(shí)現(xiàn)——注意是“充分”而非“優(yōu)先”?！俺浞帧钡暮x在于，在窮盡其他救濟(jì)措施仍無法獲得保障的情形下啟動先行支付；“優(yōu)先”則無需窮盡其他救濟(jì)措施。在“充分”保障的模式下，未參保時，用人單位仍承擔(dān)第一性給付義務(wù)，工傷保險基金承擔(dān)第二性給付義務(wù)；在“優(yōu)先”保障模式下，工傷保險基金承擔(dān)第一性給付義務(wù)。

從法理來看，基于工傷保險的社會保險屬性及其保障功能，工傷保險待遇的給付并不必然與工傷保險繳費(fèi)相關(guān)聯(lián)，更不存在對價關(guān)系。例如德國相關(guān)法案認(rèn)為，勞動者工傷保險待遇的獲得是基于其勞動給付義務(wù)的履行，是公民社會權(quán)利的體現(xiàn)，而非基于工傷保險繳費(fèi)——雖然該繳費(fèi)提供了制度運(yùn)行的財務(wù)基礎(chǔ)。當(dāng)然，德國模式并不一定是我國學(xué)習(xí)或借鑒的對象，但至少提供了一種制度模式可以用來解釋繳費(fèi)與給付的關(guān)系。從這一視角來看，工傷保險基金對未參保者的先行支付并非不公平。反之，在國家強(qiáng)力推行這一社保制度、高度重視勞動者權(quán)益保護(hù)、高度重視人民的生命權(quán)和健康權(quán)的時代背景下，勞動者的工傷權(quán)益仍然不能得到有效保障，工傷勞動者仍然可能陷入赤貧乃至損害生命健康的境地，這才是極大的不公平。

如果工傷保險制度運(yùn)行的財務(wù)基礎(chǔ)不足以支持先行支付制度，確實(shí)會損害已參保職工的權(quán)益，但該問題不應(yīng)在我國工傷保險制度運(yùn)行過程中發(fā)生。首先，我國現(xiàn)代工傷保險制度從20 世紀(jì)80 年代末期開始試點(diǎn)，90 年代中期開始在全國推進(jìn)，2004 年開始實(shí)施《工傷保險條例》，至2011 年7 月1 日《社會保險法》施行時，工傷保險制度已經(jīng)實(shí)施近20 年，經(jīng)過長期發(fā)展，包括征繳在內(nèi)的制度運(yùn)行已經(jīng)夯實(shí)。其次，隨著工傷保險費(fèi)征繳職能移交稅務(wù)機(jī)關(guān)，基于稅務(wù)機(jī)關(guān)在稅務(wù)登記、個人收入申報等方面的強(qiáng)勢地位，其有職責(zé)、有權(quán)力、有責(zé)任、有手段最大限度杜絕工傷保險未參保現(xiàn)象的發(fā)生。最后，在建立和完善工傷保險省級統(tǒng)籌，工傷保險費(fèi)應(yīng)征盡征的情形下，即便工傷保險基金存在風(fēng)險，也會得到有效化解。在征繳與給付分離的制度框架下，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)忠實(shí)履行自己的職責(zé)，全力保障工傷職工及其遺屬的工傷權(quán)益，這既是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的政治責(zé)任，也是促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定、推進(jìn)社會治理轉(zhuǎn)型的必然要求，在本質(zhì)上也有利于工傷保險制度的良性發(fā)展。

工傷保險基金先行支付的條件

在何種條件下，工傷保險基金應(yīng)當(dāng)先行支付？對此的認(rèn)識分歧成為制約先行支付制度實(shí)施的現(xiàn)實(shí)障礙。

第一，何謂“用人單位未依法繳納工傷保險費(fèi)”？實(shí)踐中對此存在分歧?！渡鐣ｋU法》第四十一條第一款規(guī)定，“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費(fèi)”是先行支付的前提條件。最高人民法院行政審判庭《關(guān)于趙祖坤訴重慶市巫山縣社會保險局行政給付一案的答復(fù)》〔（2017）最高法行他16 號〕規(guī)定，“用人單位未依法繳納工傷保險費(fèi)”的情形，包括用人單位未為職工參加工傷保險，自始未繳納工傷保險費(fèi)和用人單位為職工參加了工傷保險后未按時足額繳納工傷保險費(fèi)兩種情形。有觀點(diǎn)認(rèn)為，“未依法繳納工傷保險費(fèi)”應(yīng)指用人單位已經(jīng)參加了工傷保險，但未為工傷職工繳費(fèi)，不包括用人單位未為職工參加工傷保險的情形。無論從體系解釋，還是目的解釋分析，用人單位未為職工參加工傷保險都應(yīng)屬于“未依法繳納工傷保險費(fèi)”。

第二，何謂“不支付”？“用人單位不支付”是“先行支付”的基本條件?！渡鐣ｋU基金先行支付暫行辦法》（人力資源社會保障部令第15 號，以下簡稱《暫行辦法》）第六條第二款規(guī)定了4 種情形：一是用人單位被依法吊銷營業(yè)執(zhí)照或者撤銷登記、備案的；二是用人單位拒絕支付全部或者部分費(fèi)用的；三是依法經(jīng)仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執(zhí)行文書的；四是職工認(rèn)為用人單位不支付的其他情形。首先，這4 種情形是并列的，只要具備其中任何一種情形即構(gòu)成“不支付”。其次，“用人單位不支付”包括明示的拒絕，如以語言、文字等形式明確拒絕，也包括默示拒絕，如工傷職工書面通知用人單位在一定期限內(nèi)支付，用人單位未給予任何回應(yīng)且在該期限內(nèi)未予支付的，構(gòu)成默示拒絕。

第三，從程序上來說，工傷保險基金先行支付應(yīng)依當(dāng)事人申請而發(fā)生，屬于依申請的行政行為。工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不能主動適用先行支付制度。申請人申請先行支付須提供用人單位不支付的證據(jù)，如錄音、視頻資料、文字材料、電子材料等；申請中必須明確是“先行支付”，而非要求工傷保險基金直接支付。

工傷保險基金先行支付后的追償

工傷保險基金先行支付后的追償，對于該制度的實(shí)施具有重要影響。在現(xiàn)階段，追償成功率會影響基金安全，這也是工傷保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)拒絕先行支付的普遍動機(jī)。更重要的是，追償成功率亦是督促用人單位依法參保繳費(fèi)的重要手段，極低的追償成功率會形成“劣幣驅(qū)逐良幣”的不利效果，對用人單位的參保積極性形成反向激勵。目前，追償制度存在較多缺陷，需要進(jìn)一步改革完善。

第一，《社會保險法》第四十一條第二款規(guī)定，用人單位不償還從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇的，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以依照本法第六十三條的規(guī)定追償。由于該法第六十三條規(guī)定實(shí)施困難，導(dǎo)致追償舉步維艱。主要問題包括：社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的職權(quán)不明、金融機(jī)構(gòu)拒絕配合、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與行政部門的銜接程序不明、社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與司法機(jī)關(guān)的銜接程序不清晰等。

第二，交叉型追償?shù)姆稍V訟程序不明。例如，在個人起訴用人單位的訴訟程序中，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是否應(yīng)當(dāng)參與訴訟以及訴訟地位如何，均無規(guī)定。

第三，《暫行辦法》第十一條第二款規(guī)定，先行支付后個人獲得相關(guān)給付的，應(yīng)當(dāng)退還先行支付待遇，個人拒不退還的，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以從以后支付的相關(guān)待遇中扣減其應(yīng)當(dāng)退還的數(shù)額，或者向人民法院提起訴訟。受制于行政訴訟的機(jī)制制約，法院通常不會受理社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的起訴。

第四，《暫行辦法》第十四條規(guī)定，社會保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向用人單位追償工傷保險待遇發(fā)生的合理費(fèi)用以及用人單位逾期償還部分的利息損失等，應(yīng)當(dāng)由用人單位承擔(dān)。用人單位拒絕承擔(dān)時缺乏有效的追償手段。

第五，在現(xiàn)實(shí)中，部分用人單位會鉆先行支付制度的空子，未依法為職工參加社會保險，并在職工發(fā)生工傷后，注銷企業(yè)或者通過轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等方式逃避追償責(zé)任。對此，一方面，市場監(jiān)督管理部門在進(jìn)行商事主體注銷登記時，應(yīng)嚴(yán)格依法辦理，要求申請人提供承諾書等法律文件；另一方面，社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)應(yīng)積極依照《公司法》等法律法規(guī)，追加商事主體的股東、投資人作為追償對象。

第六，追償事務(wù)費(fèi)時、費(fèi)力、費(fèi)錢，法律關(guān)系復(fù)雜，需要從職責(zé)、人力、機(jī)制（包括購買服務(wù)）等多方面賦權(quán)、賦能，使社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)可以追償、有能力追償、有追償積極性、有追償壓力，從而為先行支付制度的順利推進(jìn)掃除后顧之憂。■