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    基層治理創(chuàng)新的動力機制研究

    2023-12-25 15:40:41譚銳姿
    關(guān)鍵詞:動力機制

    譚銳姿

    摘 要:北京市“吹哨報到”機制是基層治理創(chuàng)新的典范,通過實現(xiàn)基層政府權(quán)責(zé)對等,有效解決“最后一公里”的問題,改變條塊分割現(xiàn)象?;趯Ρ本┦小按瞪趫蟮健钡木唧w分析,發(fā)現(xiàn)問題導(dǎo)向、執(zhí)政理念以及權(quán)責(zé)對等、監(jiān)督考核、權(quán)力下沉分別成為基層治理創(chuàng)新的內(nèi)在動力和外在壓力?!按瞪趫蟮健睂τ诨鶎又卫砟芰退降奶嵘哂兄匾梃b意義,而整合權(quán)責(zé)關(guān)系、強化黨建引領(lǐng)、發(fā)揮信息技術(shù)治理優(yōu)勢,是促進基層社會治理機制長效運行的有效措施。

    關(guān)鍵詞:“吹哨報到”;基層治理創(chuàng)新;動力機制;條塊分割

    一、問題的提出

    基層是整個國家的基石,是黨和政府密切聯(lián)系群眾的“最后一公里”,是社會生活的“微單元”。它既是社會利益的發(fā)生源,也是社會矛盾的聚合源。自黨的十八屆三中全會以來,基層政府的社會治理創(chuàng)新活動不斷開展。2018年,北京市為促進基層政府的行政能力提升,推行“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”(以下簡稱“吹哨報到”)的工作機制,在各個區(qū)展開試點探索。實踐表明,“吹哨報到”有效地解決了政府組織體系間條塊沖突的突出問題,在全國范圍內(nèi)成為基層治理創(chuàng)新的典范?;鶎诱疄槭裁礋嶂杂谏鐣卫韯?chuàng)新?其動因為何?北京市基層政府緣何推進“吹哨報到”機制創(chuàng)新?這對我國基層治理創(chuàng)新有何啟示?為了回答這些問題,本文以基層治理創(chuàng)新為研究視角,對北京“吹哨報到”的動力機制進行分析,系統(tǒng)梳理基層治理創(chuàng)新的動力要素,并為提升我國基層治理能力和水平提供經(jīng)驗與啟示,以期為化解條塊矛盾、推進基層治理創(chuàng)新提供參考經(jīng)驗。

    二、“吹哨報到”改革創(chuàng)新的行動邏輯

    (一)案例描述

    北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)位于北京市東北邊緣,歷史上以金礦資源聞名,不法分子上山挖金盜采的事件屢禁不絕。大金山采礦區(qū)關(guān)停后,非法盜采金礦、盜挖山體、盜偷砂石等惡性事件仍時有發(fā)生,不僅破壞生態(tài),還造成極大安全隱患。認真調(diào)研后,平谷區(qū)摸出了“病根”:盜挖盜采多發(fā)生在基層,鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線最容易發(fā)現(xiàn),卻沒有執(zhí)法權(quán);執(zhí)法部門雖然有權(quán),但管理重心偏高,很難及時深入一線發(fā)現(xiàn)和解決問題;協(xié)調(diào)執(zhí)法部門下到一線,往往聲勢一過就死灰復(fù)燃。即便是多部門聯(lián)合執(zhí)法時,因為條塊分割、管理分散,常常出現(xiàn)“你來他不來”“腰來腿不來”的狀況。因此,急需破除傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)多級管理與條塊分割的弊端,創(chuàng)新社會治理體制機制。

    2017年年初,一聲“集結(jié)哨”響起,由時任金海湖鎮(zhèn)黨委書記擔任黨支部書記和總指揮,公安、水務(wù)、規(guī)劃自然等16個區(qū)級職能部門一把手任指揮部成員和支部委員的專項行動組成立了,執(zhí)法主導(dǎo)權(quán)下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一“吹哨”,16個執(zhí)法部門必須在30分鐘內(nèi)響應(yīng),隨叫隨到。具體措施包括:一是建立臺賬考核制度。賦予臨時黨支部“吹哨權(quán)”和考核權(quán),對各部門“報到”和執(zhí)法情況進行考核。二是建立“吹哨報到”流程。按照“一門主責(zé)、其他配合”,“部門要求、鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實”等原則,分解問題、明晰權(quán)責(zé),逐步構(gòu)建起“1+3”的4級“吹哨報到”流程,“1”是指“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報到”,“3”是指村級吹哨職能科室執(zhí)法力量報到,科室主責(zé)、其他配合,鎮(zhèn)級要求、村級落實;建立“10個1”資源保障機制,即一個黨組織、一個常設(shè)機構(gòu)、一批移動執(zhí)法人員、一本權(quán)責(zé)清單、一級強有力的基層黨組織、一支執(zhí)法隊伍(村級網(wǎng)格員)、一套工作運行機制、一套多網(wǎng)融合的信息指揮系統(tǒng)、一套考核評價體系和一個固定辦公場所。很快,一度猖獗的盜挖盜采違法行為得到了根治。

    專項行動結(jié)束后,2017年9月,北京市委常委會決定將這一做法提升為形象易懂的“吹哨報到”工作機制。2018年1月,北京市委、市政府出臺《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》,并在全市開展局部試點工作。2019年1月1日起,北京市全面推廣“吹哨報到”,并且將“街鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記吹哨”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭罕姶瞪凇薄?/p>

    據(jù)統(tǒng)計,2018年,北京網(wǎng)格中心受理疏解整治促提升工作相關(guān)訴求23 787件,同比下降16.55%,特別是“開墻打洞”“地下空間整治”“棚戶區(qū)改造”“直管公房清理”“拆除違法建設(shè)”和“生活性服務(wù)業(yè)品質(zhì)提升”6類群眾訴求降幅最大,同比降幅均在20%以上;以往高發(fā)的“廢棄家具設(shè)備”和“施工渣土”類問題同比分別下降35.9%和23.9%。實踐表明,北京市“吹哨報到”機制有效解決了基層社會治理體系中權(quán)責(zé)關(guān)系模糊不清、政府組織體系間條塊分割的問題。

    (二)動力機制

    第一,內(nèi)在動力方面。

    一是問題導(dǎo)向。問題的界定和構(gòu)建是北京市“吹哨報到”機制創(chuàng)新的源頭。北京市“吹哨報到”機制的構(gòu)建充分體現(xiàn)了黨和政府對基層治理問題的主動回應(yīng)?!按瞪趫蟮健睓C制源于北京市平谷區(qū)政府謀求解決金礦、河道等公共資源遭到盜采、占有和破壞等生態(tài)環(huán)境治理問題的做法。隨著“吹哨報到”機制的不斷推廣,各基層政府結(jié)合實際拓展到不同的治理領(lǐng)域,通過識別和界定各種屢禁不絕的街頭問題以及“最后一公里”服務(wù)供給問題,列出基層治理問題清單,分析問題成因及機理,找到問題的源頭,尋找合法、合理的治理方式(孫柏瑛、張繼穎,2019)。堅持問題導(dǎo)向,使基層政府更加注重民生和重點領(lǐng)域問題,積極主動突破科層制慣性,解決條塊分割帶來的問題。

    二是執(zhí)政理念。北京基層治理“吹哨報到”機制創(chuàng)新是實踐“以人民為中心”“全心全意為人民服務(wù)”執(zhí)政理念的必然結(jié)果,也是新時代背景下黨組織通過改革創(chuàng)新適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。習(xí)近平總書記多次強調(diào)貫徹黨的群眾路線的重要性,在新時代,如何實現(xiàn)人民群眾對美好生活的追求是衡量黨和政府執(zhí)政理念的重要指標?!按瞪趫蟮健敝塾诨鶎诱腿嗣袢罕娮钇谂谓鉀Q的問題,黨組織采用群眾路線方法,通過自下而上的方式收集民意并作出積極回應(yīng)。同時,倡導(dǎo)公眾積極參與社會治理,創(chuàng)新街巷長、小巷管家、黨員志愿者服務(wù)等形式,形成黨建引領(lǐng)多元共治的基層治理新格局。

    第二,外在壓力方面。

    一是權(quán)責(zé)對等?!按瞪趫蟮健睓C制是在基層治理主體面臨治理任務(wù)逐漸增加但缺少足夠權(quán)力的雙重壓力下形成的。長期以來,我國政府體制存在科層條塊分割的問題,上級政府的“條”對下級政府對應(yīng)的“塊”擁有領(lǐng)導(dǎo)權(quán),上級政府具備專業(yè)執(zhí)法權(quán),卻又因執(zhí)法權(quán)分散和遠離現(xiàn)場,無法第一時間發(fā)現(xiàn)問題;下級基層政府部門接近群眾,能切實發(fā)現(xiàn)執(zhí)法問題,但存在執(zhí)法力量不足的問題。由此造成的結(jié)果是條塊部門在解決基層事務(wù)時出現(xiàn)“看得見的管不了,管得了的看不見”的矛盾(周振超,2019)。為了解決基層政府權(quán)責(zé)不對等問題,2019年11月,《北京市街道辦事處條例》明確街道辦事處的職能定位,規(guī)范黨政關(guān)系、政社關(guān)系和條塊部門之間的關(guān)系。2020年11月,北京市委、市政府發(fā)布《北京市街道黨工委和辦事處職責(zé)規(guī)定》,明確規(guī)定了街道黨工委和辦事處的具體職責(zé),細化其職責(zé)邊界,避免職能部門私自下放工作任務(wù)、街道與職能部門職能交叉等問題,強化各部門的責(zé)任壓力。建立以“塊塊吹哨”驅(qū)動“條條報到”的治理機制,有效緩解壓力型體制下基層政府治理責(zé)任大和治理資源不足之間的矛盾。

    二是監(jiān)督考核。“吹哨報到”采用績效評估和行政問責(zé)的方式,運用“績效清單”或“警示清單”對出現(xiàn)偏差的行為進行糾正。根據(jù)《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機制創(chuàng)新,實現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”的實施方案》,完善基層考核評價制度,街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)對區(qū)政府職能部門及其派出機構(gòu)的考核結(jié)果,應(yīng)占被考核部門績效權(quán)重的三分之一左右?!按瞪趫蟮健睓C制的監(jiān)督考核設(shè)計改變了以往自上而下單一的考核方式,增加了屬地街鄉(xiāng)對區(qū)職能部門及派出機構(gòu)、街鄉(xiāng)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、社區(qū)的分類考核體系,引入群眾的滿意度評價(于慶豐,2018)。此外,“吹哨報到”機制全面引入北京“12345市民熱線”以工單辦理情況為基礎(chǔ)的績效考核體系,將市民熱線問政的聯(lián)系率、解決率和滿意率作為各個委辦局、城郊區(qū)和街鄉(xiāng)工作業(yè)績量化考核的新標準。進而建立起日報、周報、月報和專報等制度,形成周期性績效考核排名機制,輔之以“書記點評會”等政治助力。

    三是權(quán)力下沉。權(quán)力下沉作為城鄉(xiāng)基層治理的普遍趨勢,給予基層更多的自主支配權(quán)和資源,能夠有效解決基層治理問題(王叢虎、喬衛(wèi)星,2021)。北京在290個街鄉(xiāng)成立實體化綜合執(zhí)法中心,由街鄉(xiāng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔任執(zhí)法中心主任,派駐人員由街鄉(xiāng)負責(zé)日常管理。以街鄉(xiāng)城管執(zhí)法隊為主體,公安、消防、交通、工商和食藥5個部門分別派駐1~2人,規(guī)劃國土、園林和文化等部門明確專人隨叫隨到,人員、責(zé)任和辦公場地相對固定,這被基層稱為“三在一聽”,即在哪吃飯、在哪干活、在哪考核和聽哪指揮,便于協(xié)同行動。

    三、“吹哨報到”機制的經(jīng)驗與啟示

    (一)整合政府組織體系間權(quán)責(zé)關(guān)系

    基層政府面臨著治理任務(wù)和治理資源不匹配的難題,要提高基層治理能力就必須賦予基層足夠的權(quán)力和資源,實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等(王叢虎、喬衛(wèi)星,2021)?!按瞪趫蟮健睓C制優(yōu)化了基層政府資源配置,有效解決了條塊分割問題。

    一是明晰基層政府職責(zé)定位。通過創(chuàng)設(shè)制度機制等法律形式進一步明確各級政府的權(quán)力和責(zé)任邊界,明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責(zé)任務(wù);通過創(chuàng)建責(zé)任清單等形式明確基層治理的責(zé)任機制并優(yōu)化責(zé)任追究機制,切實理順各級政府間關(guān)系,減少部門間的推諉扯皮。有助于減輕基層負擔,提升基層治理工作的整體效能。

    二是創(chuàng)新基層賦權(quán)方式。根據(jù)權(quán)責(zé)對等原則,在下發(fā)基層治理任務(wù)的同時應(yīng)進一步放權(quán)賦能,賦予基層資源配置和政策實施的自由裁量權(quán),充分發(fā)揮基層政府的自主性和創(chuàng)造性。并且,明確權(quán)力下放后的多方權(quán)責(zé)關(guān)系,將更多資源有意識地向基層傾斜,變上層著力為基層著力,并根據(jù)基層實際情況,充分落實街鄉(xiāng)權(quán)力、調(diào)動和考核執(zhí)法部門的權(quán)力,整合執(zhí)法資源,進一步深化各項權(quán)力的運用。

    (二)強化黨建引領(lǐng)基層治理

    “吹哨報到”的成功充分體現(xiàn)了黨建引領(lǐng)基層治理的重要性,將黨建優(yōu)勢與基層治理有效融合,有助于進一步提升基層治理效能。

    一是明確黨組織在基層治理中的引領(lǐng)作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會治理的前提和基礎(chǔ),充分發(fā)揮黨組織的政治優(yōu)勢和資源優(yōu)勢,有助于指引社會組織和人民群眾共同參與社會治理,充分挖掘各類資源進行優(yōu)化整合,提高基層治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力,打造共商、共建、共治與共享的基層治理格局(狄英娜,2018)。

    二是強化黨組織動員社會力量的作用。黨的領(lǐng)導(dǎo)下的社會動員是形成社會合力的重要方式,基層黨組織既要加強對社會組織的引領(lǐng)、培育和監(jiān)督工作,形成基層黨組織、居委會、業(yè)主委員會和社區(qū)社會組織等多元主體協(xié)同治理機制;又要深入到群眾中去充分調(diào)研,了解群眾訴求,采用定期開展座談會、設(shè)置反饋信箱和建議電話等方式方法,強化人民群眾的集體意識,帶動其積極參與基層公共事務(wù)。充分發(fā)揮黨組織聯(lián)系群眾的優(yōu)勢,有利于促進組織資源共享,實現(xiàn)基層政府、社會組織和群眾之間的良性互動。

    (三)發(fā)揮信息技術(shù)治理優(yōu)勢

    科層制分工帶來的條塊分割較難解決跨部門的基層治理問題,信息技術(shù)的發(fā)展為改善我國基層治理提供了有效工具(顏克高、任彬彬,2018)?!按瞪趫蟮健睓C制利用建立綜合執(zhí)法平臺將人力、物力、財力和信息等資源統(tǒng)籌起來,為“以條補塊”治理模式提供了保障。

    一是統(tǒng)籌基層政府各類信息平臺。建立市、區(qū)級政府綜合信息平臺和跨部門信息共享平臺,打破數(shù)據(jù)壁壘,實現(xiàn)數(shù)據(jù)的集中統(tǒng)一采集和使用。進一步優(yōu)化技術(shù)治理流程,有效整合政府部門各項職能,提高工作效率,減少基層重復(fù)性工作,實現(xiàn)信息互通、綜合執(zhí)法和資源共享。

    二是利用信息技術(shù)拓寬社會參與渠道。充分利用信息技術(shù)優(yōu)勢,提高政府部門信息透明度,完善群眾信息反饋機制,使群眾反映治理問題更便捷,問題解決更高效,服務(wù)群眾工作更有針對性,實現(xiàn)基層治理服務(wù)于民的目標。

    參考文獻:

    [1]狄英娜.“街鄉(xiāng)吹哨、部門報到”:強化黨建引領(lǐng)基層治理,促進城市精細化管理的北京實踐[J].紅旗文稿,2018(23):13-15.

    [2]孫柏瑛,張繼穎.解決問題驅(qū)動的基層政府治理改革邏輯:北京市“吹哨報到”機制觀察[J].中國行政管理,2019(4):72-78.

    [3]王叢虎,喬衛(wèi)星.基層治理中“條塊分割”的彌補與完善:以北京城市“一體兩翼”機制為例[J].中國行政管理,2021(10):49-56.

    [4]顏克高,任彬彬.共建共治共享社會治理格局:價值、結(jié)構(gòu)與推進路徑[J].湖北社會科學(xué),2018(5):46-52.

    [5]于慶豐.街鄉(xiāng)吹哨部門報到的理論思考與實踐創(chuàng)新[J].前線,2018(9):62-64.

    [6]周振超.構(gòu)建簡約高效的基層管理體制:條塊關(guān)系的視角[J].江蘇社會科學(xué),2019(3):143-149.

    [責(zé)任編輯:朱松琳]

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