書 評 |從另一個角度看香港規(guī)劃、土地管理及房地產(chǎn)發(fā)展

書籍作者

馮邦彥

出版社： 東方出版中心

出版時間： 2007年1月

近年來，我國房地產(chǎn)發(fā)展受到高度關(guān)注，業(yè)界也有很多爭論。由于我國的房地產(chǎn)發(fā)展有很多經(jīng)驗來自我國香港，于是筆者重新找出一本多年前出版的《香港地產(chǎn)業(yè)百年》，仔細閱讀后感觸頗深。本書作者是暨南大學經(jīng)濟學院院長馮邦彥，于1987年至1994年期間在香港擔任香港東南經(jīng)濟信息中心經(jīng)濟分析員，此后一直圍繞香港的經(jīng)濟發(fā)展寫作出書。本書對于當下的城市規(guī)劃工作者具有較大的參考價值。

1 關(guān)于香港的土地管理制度

本書第一章《土地制度的確立和早期城市建設(shè)》詳細介紹了香港的土地管理制度。這些制度借鑒了英國的土地管理制度，并結(jié)合香港的實際情況，一邊開發(fā)建設(shè)，一邊建立起來。

1840年6月，英國發(fā)動鴉片戰(zhàn)爭，占領(lǐng)香港島；1842年，中英簽訂《南京條約》，香港被割讓。然而早在1841年5月1日，英國商務代表義律便開始實行第一次香港土地公開招標拍賣，可見英商對海外土地開發(fā)的巨大迫切性。從這個時點來看，香港土地拍賣的實施，迄今已逾180年。1843年6月26日，《南京條約》正式生效，此后香港仿照英國土地制度建立了一套有效而獨特的土地管理制度。

香港回歸前的土地管理制度，主要有以下4個特點：一是兩權(quán)分離。當時土地所有權(quán)屬于英國王室，土地使用權(quán)允許自由有償轉(zhuǎn)讓。也就是說，土地的使用權(quán)由使用者向英國王室租用，所以土地使用權(quán)的租讓簡稱“土地批租”。其中，由于香港島、九龍和新界分屬不同條約所約定，權(quán)屬有所不同，批租方式也不同。當時香港島的所有權(quán)是英國王室，租期一般是75年，到期后再予以續(xù)期。九龍和新界為英國向清政府租借，這些土地批租年限是99年，到期后歸還清政府。二是政府對土地發(fā)展保持有效的管制。政府管制土地開發(fā)的主要手段有批租契約（規(guī)定年限、用途、面積比率、車位數(shù)、高度等）、建筑物條例（規(guī)定審批的要求）、城市規(guī)劃條例（制定分區(qū)發(fā)展大綱圖）等。三是制定各項法律以保障土地交易各方的合理權(quán)益和市場的正常運作。例如《土地登記條例》規(guī)定了土地業(yè)權(quán)的登記辦法。四是在土地管理中建立起一套稅收制度。土地的稅項主要包括賣地收入、地租、差餉（按戶征收，用于維持警察開支）、物業(yè)稅（出租物業(yè)需要每年繳納的稅收）。

可見，香港自開埠之初，便已將土地作為重要的資源來進行開發(fā)運作。其中，“兩權(quán)分離”解決了土地所有者和使用者之間的關(guān)系問題，使土地得以進入市場進行流通；“公開拍賣、價高者得”則確保土地進入最有實力的買家手里，實現(xiàn)最高效率的使用；一系列規(guī)劃、法規(guī)維護了市場規(guī)則的穩(wěn)定性，保障了土地的經(jīng)濟價值；一套復雜的稅收制度，特別是按年繳納的物業(yè)稅，使得土地拍賣不是一錘子買賣，而是一項可以長期獲益的行為。

2 關(guān)于房地產(chǎn)公共政策和政府作為

本書第四章《公屋的大規(guī)模興建和香港的城市發(fā)展》，集中介紹了回歸前香港政府機構(gòu)在房地產(chǎn)領(lǐng)域的公共政策以及政府主導的建設(shè)行為。香港從開埠到第二次世界大戰(zhàn)（以下簡稱“二戰(zhàn)”）前的房地產(chǎn)發(fā)展，基本上都是自由市場行為占主導地位。二戰(zhàn)期間由于來港避難人數(shù)激增，導致大量“寮屋”“木屋”的產(chǎn)生，其居民多達30萬人，占總?cè)丝诘?5%。二戰(zhàn)以后，面臨城市發(fā)展和大量“寮屋”“木屋”的安全問題，政府管理部門于1950年代至1980年代對城市規(guī)劃和建設(shè)進行了一系列干預和引導。

一是公屋建設(shè)。從1954年到1964年的10年間，建造了第一批和第二批徙置大廈，一共94棟，解決了50萬居民的固定居所。1964—1971年，興建了第三批至第六批徙置大廈，居住人口增加到118萬人，廉租屋邨居民也達到40萬人以上。1973—1982年，又推動了新一輪的“十年建屋計劃”，成立了新的“香港房屋委員會”，統(tǒng)籌不同系統(tǒng)的各類公屋。這10年間，香港房屋委員共計為200萬香港市民提供了公共房屋。到1997年，在全港650萬居民中，居住在出租公屋以及政府補助出售單位的人口達331萬人，占總?cè)丝诩s51%。

二是新市鎮(zhèn)開發(fā)。香港的新市鎮(zhèn)概念主要來源于英國19世紀的“花園城市”理念，通過在近郊區(qū)建設(shè)“自給自足”“均衡發(fā)展”的市鎮(zhèn)，來解決大都市中心區(qū)污染和人口密集等問題。1954年，港府建造大量公屋的計劃面臨土地緊缺的矛盾，于是開啟了“新市鎮(zhèn)計劃”。最早建設(shè)的是觀塘、荃灣新市鎮(zhèn)。1970年代的“十年建屋計劃”，大大加快了新市鎮(zhèn)的開發(fā)。沙田新市鎮(zhèn)是城市規(guī)劃的典范，整個計劃事先經(jīng)過周密的規(guī)劃，總面積約3 700 hm?，其中800 hm?是填海而成，計劃為100萬人提供居住和就業(yè)機會。1980年代以后，港府繼續(xù)推進新一代新市鎮(zhèn)開發(fā)，建設(shè)馬鞍山、將軍澳、天水圍、東涌等新市鎮(zhèn)。到1997年，香港的9個新市鎮(zhèn)總共容納了270萬人口，占全港總?cè)丝诘?1.5%。

三是市區(qū)重建計劃。1980年代，港府檢討城市發(fā)展模式和方向，形成“回到港口”策略，其中重要工作之一就是“市區(qū)重建計劃”。由于早期缺乏城市規(guī)劃導致市區(qū)土地混雜、建筑凌亂、社區(qū)設(shè)施不足、交通堵塞等問題，再加上建筑逐漸老化，嚴重影響了市區(qū)寶貴的土地資源的合理利用。1987年，港府頒布《土地發(fā)展公司條例》，成立法定機構(gòu)“土地發(fā)展公司”。這是一家不隸屬于港府的獨立公共法定機構(gòu)，必須遵循“審慎的商業(yè)原則”，實行自負盈虧。從1988年到1998年，土地發(fā)展公司前后10年間開展了52個重建項目，其中15項完成。全部計劃可提供1 270萬平方英尺（約118萬m?）住宅、915萬平方英尺（約85萬m?）商業(yè)寫字樓、97萬平方英尺（約9萬m?）政府團體設(shè)施、82萬平方英尺（約7.6萬m?）休憩用地。

四是戰(zhàn)略規(guī)劃和法定圖則。1984年，港府制定了第一份《全港發(fā)展策略》，提出兩個發(fā)展方案：一是以新界西北及海港西部為發(fā)展重點，二是以海港西部為發(fā)展重點。后來基本按照第一個方案發(fā)展。1986年、1988年、1990年港府多次檢討“全港發(fā)展策略”。1987年港府啟動制定《都會計劃》。這是一份全面的總綱規(guī)劃，于1991年獲得通過。這時期，香港已逐步成為亞太金融、貿(mào)易及旅游中心，制造業(yè)轉(zhuǎn)移也強化了香港作為貿(mào)易轉(zhuǎn)口港的地位，葵涌貨柜碼頭和啟德機場漸趨飽和，港府研究確定在大嶼山以北的赤鱲角興建一個新的國際機場，在大嶼山新建一個新的貨柜碼頭。需要注意的是，無論是發(fā)展策略，還是都會計劃，都不是政府投資的實施性計劃，而是由政府制定、為所有參與城市發(fā)展的機構(gòu)或個人提供的發(fā)展指引。

1951年，在長遠發(fā)展規(guī)劃制定前，港府已認識到中短期地區(qū)規(guī)劃的重要性和緊迫性。根據(jù)1939年通過的城市規(guī)劃條例，港府正式成立城市設(shè)計委員會（后改稱“城市規(guī)劃委員會”），并在工務署下的地政測量處設(shè)立城市設(shè)計科，專責協(xié)助城市設(shè)計委員會制定法定的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃圖則。地區(qū)發(fā)展規(guī)劃圖則分為“法定圖則”和“政府內(nèi)部圖則”兩類。法定圖則根據(jù)城市規(guī)劃條例制定，由城市設(shè)計委員會批準，具備法律效力；政府內(nèi)部圖則是較為詳細的設(shè)計藍圖，沒有法律效力。到1958年，城市設(shè)計科已經(jīng)對香港市區(qū)七成以上地區(qū)開展分區(qū)規(guī)劃。配合港府新市鎮(zhèn)計劃的推進，1961年，涵蓋荃灣、葵涌、青衣區(qū)的發(fā)展大綱草圖正式公布，沙田的法定發(fā)展大綱圖也獲批準。配合市區(qū)重建計劃，1960年制定了東北九龍發(fā)展藍圖、中區(qū)重建計劃藍圖等。

可以說，香港的城市規(guī)劃管理制度的特點，是地區(qū)性規(guī)劃早于戰(zhàn)略性規(guī)劃，并建立了一套十分嚴謹?shù)膱D紙系統(tǒng)和管理制度。這一套制度也為今天各大城市控制性詳細規(guī)劃的編制、審批和管理提供了非常重要的藍本。在全國各大城市從增量發(fā)展逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪堪l(fā)展的階段，香港的法定圖則、地區(qū)規(guī)劃詳圖修改以及市區(qū)重建等機制，也逐步在廣州、深圳等城市推廣開來。

3 關(guān)于香港地產(chǎn)業(yè)的起起伏伏

本書的大部分篇幅十分詳盡地闡述了香港從開埠之初到1997年長達一百多年的發(fā)展歷程中，房地產(chǎn)業(yè)從起步到壯大、從繁榮到危機所經(jīng)歷的幾次大幅度上升和下跌的巨大變遷。

香港開埠早年，英國商人開始對香港進行開發(fā)利用。怡和洋行最先進入香港購買土地，建設(shè)貨倉、工廠、房屋。1886年，英國商人遮打與怡和洋行合作創(chuàng)辦了九龍倉，在九龍半島興建碼頭、倉庫，在尖沙咀海旁擁有大片的土地。1900年，英商太古洋行在鲗魚涌興建太古船塢、太古糖廠，旗下太古輪船公司是中國沿岸及長江內(nèi)河航運的壟斷寡頭。1889年英商遮打與怡和洋行董事注冊成立香港置地公司，主要開發(fā)業(yè)務集中在中環(huán)地區(qū)。

1947年，戰(zhàn)后百廢待興，香港地產(chǎn)業(yè)經(jīng)歷第一次繁榮。地產(chǎn)商吳多泰發(fā)明“分層出售”的售樓制度。霍英東在“分層出售”的基礎(chǔ)上，進一步發(fā)明“分期付款”的方式，他首創(chuàng)了香港第一份售樓說明書——《九龍油麻地公眾四方街新樓分層出售說明書》?！胺謱映鍪?、分期付款”制度后來被形象地稱為“賣樓花”方式。這種創(chuàng)新的方式同時解決了房地產(chǎn)開發(fā)商和購房者的資金問題，大大降低了土地開發(fā)和房產(chǎn)交易的門檻，引發(fā)第一次繁榮。

1960年代中期，香港地產(chǎn)業(yè)發(fā)生第一次大危機?！百u樓花”的方式雖然可以降低房地產(chǎn)開發(fā)和居民買房的門檻，使得戰(zhàn)后快速增長的人口及大量的住房需求得以滿足，但也帶有明顯的負面效應，導致大量的資金涌入房地產(chǎn)市場。銀行給房地產(chǎn)的借貸比例畸高，由于銀行擠兌導致地產(chǎn)危機。1965年，香港地價、樓價、租金開始大幅度暴跌，地價跌幅高達50%—70%。1967年，地價又普遍下跌50%左右。

1970年代，香港地產(chǎn)業(yè)進入新的繁榮發(fā)展階段。香港置地、九龍倉、太古等地產(chǎn)商利用香港繁榮發(fā)展的契機，在中環(huán)、尖沙咀、東區(qū)分別開展了巨大的城市綜合性物業(yè)開發(fā)，并成為歷史悠久、規(guī)模巨大、實力超強的綜合性房地產(chǎn)開發(fā)商。此后，憑借在黃金地段擁有的大量商業(yè)、寫字樓、酒店等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的持續(xù)運營，又積累起物業(yè)管理運營方面非常顯著的經(jīng)驗優(yōu)勢，迄今仍然在城市綜合開發(fā)運營方面具有極大的影響力。值得注意的是，在1960年代嚴重的房地產(chǎn)危機中，一批新興的地產(chǎn)商人如李嘉誠、郭得勝、李兆基、鄭裕彤、王德輝等，以其高瞻遠矚的戰(zhàn)略眼光，看好香港整體經(jīng)濟和地產(chǎn)業(yè)的長遠前景，在地產(chǎn)危機中及時把握時機，大量吸納賤價拋售的地產(chǎn)物業(yè)，在一次財富發(fā)生重大轉(zhuǎn)移的危機中，一舉奠定了其日后在香港地產(chǎn)業(yè)大展宏圖的基礎(chǔ)。

1997年，亞洲金融風暴引發(fā)香港地產(chǎn)業(yè)危機。當時整體經(jīng)濟收縮，各大小公司的財務狀況普遍惡化，部分過度冒進的公司被迫清盤、倒閉或大幅收縮業(yè)務。受金融風暴的影響，百貨零售、飲食、酒樓、酒店、旅游業(yè)等均受到嚴重影響，香港地產(chǎn)行情不斷下行，很多地產(chǎn)商宣布旗下地塊停工或放緩發(fā)展。1998年5月，香港推出一系列救市措施，如延長樓花預售期，取消4項限制轉(zhuǎn)售或炒賣樓花措施，簡化按揭計劃等。但是，樓市情況仍然沒有轉(zhuǎn)好，6月23日宣布即時停止賣地9個月。1998年私人屋村售價已比1997年第二季度高峰期下跌約50%。在地價、樓價大幅下挫的情況下，地產(chǎn)商面臨沉重的資金壓力，紛紛以減價售樓或減持套現(xiàn)資金。以往香港的地產(chǎn)商在銷售新樓盤上有一定的默契，盡量避免“撞盤”，但在危機面前，這一規(guī)則已被破壞，各大地產(chǎn)商爭相出貨，形成互相對撼、樓價大跌的骨牌效應，其慘烈程度為歷年所罕見。

從香港開埠到香港回歸以前，香港地產(chǎn)業(yè)至少經(jīng)歷了兩次暴漲和兩次暴跌，其漲跌幅度遠遠超過一般工薪階層所能承受的范圍。在此過程中，既造就了一批房地產(chǎn)新貴，也有大量冒險者破產(chǎn)出局。在房地產(chǎn)暴漲時，工薪階層不堪房價畸高之苦，在房地產(chǎn)暴跌時，又使得辛勤積累的財富一夜消失。這個過程不得不引人深思。

4 規(guī)劃建設(shè)行業(yè)的生命力

回顧香港地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的起起伏伏，可以發(fā)現(xiàn)，時至今日，很多大規(guī)模的港資企業(yè)仍然活躍在城市規(guī)劃和建設(shè)領(lǐng)域。為什么香港的開發(fā)企業(yè)能夠擁有穿越周期的能力，始終保持旺盛的生命力，也許可以從其規(guī)劃建設(shè)的理念方面得到答案。

一是公交優(yōu)先的交通體系。香港人口密度極高，城市道路狹小，公共交通成為主要出行方式，約占機動化出行的90%。港鐵是香港公共交通的主體，共有10條線路，包括觀塘線、荃灣線、港島線、東涌線、將軍澳線、迪士尼線、東鐵線、馬鞍山線、西鐵線以及機場快線，全長約213 km，共87個車站。香港地鐵站點密度在世界上屈指可數(shù)。同時，地鐵站點還與其他巴士線路形成便捷換乘體系，港鐵、專營巴士和其他輔助方式（非專營巴士、公共小型巴士、港鐵巴士、輕鐵、電車、輪渡等）分別占40%、34%和26%的公共交通份額，組成完善的公共交通系統(tǒng)。在地面道路上，公交專用道星羅棋布，覆蓋大多數(shù)道路，公共交通通行權(quán)大大優(yōu)先于社會車輛。

二是圍繞地鐵站點上蓋的TOD開發(fā)理念。1970年，香港置地競得香港島中區(qū)新填海地段，興建了52層高的康樂大廈，建成寫字樓和商場可租用面積超過69萬平方英尺（約6.4萬m?），這是當時亞洲最高建筑物，雄視維多利亞海灣。此后，香港置地開展了長達10年的中區(qū)重建計劃，建成大量超高層商務樓宇，包括有高達47層的置地廣場、告羅士打大廈。香港置地在自營物業(yè)之間，架起“空中人行天橋”，天橋不僅與物業(yè)相連，還與天星小輪碼頭等城市基建聯(lián)通。這一舉措由此開啟了摩天大樓群之間建造空中穿梭步道的建設(shè)風潮。如今我國香港地鐵站點TOD建設(shè)的經(jīng)驗已被廣泛學習借鑒，遍布于全國各大城市，成為一種普遍的規(guī)劃建設(shè)模式。

三是香港的新市鎮(zhèn)開發(fā)模式。1974年，太古地產(chǎn)宣布，關(guān)閉太古船塢，在土地面積高達230萬平方英尺（約21萬m?）的太古船塢興建商業(yè)中心、學校、戲院和住宅樓宇等綜合性屋村，并將該屋村命名為“太古城”?！疤懦恰比抗步?0幢高尚住宅大廈，超1萬個住宅單位，以及一個規(guī)模巨大的商業(yè)購物中心，總面積達300萬平方英尺（約28萬m?）。太古城歷時10年基本建成，將一個占地宏大的太古船塢，轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼?萬人口的港島著名高尚住宅區(qū)、全港規(guī)模最大的私人屋村、港島東區(qū)的展覽和購物娛樂中心。這樣一種集商業(yè)、辦公、休閑娛樂和居住為一體的綜合性新城的開發(fā)模式，此后風靡全國，在各城市新城、新區(qū)建設(shè)過程中不斷得以復制。

四是郊野公園和遠足徑建設(shè)。香港山地較多，依托山體建設(shè)郊野公園，保護自然環(huán)境，控制城市開發(fā)無序蔓延，取得了矚目的成績。香港的郊野公園和特別地區(qū)總占地443 km?，遍布全港各處，每年前往郊野公園的游客超過1 000萬人次。郊野公園最吸引人的活動方式是遠足。香港共有4條大型遠足路徑。其中，最著名的是麥理浩徑，全長100 km，分為10個路段，沿途經(jīng)過香港很多著名景點，路徑上建設(shè)有步道、驛站、觀景臺等活動設(shè)施。今天，全國各大城市也興起了遠足徑的規(guī)劃和建設(shè)，形成一種全新的風潮。

回顧香港地產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如何保持活力、穿越周期的答案不言而喻。城市規(guī)劃和建設(shè)工作應該要與其背后的金融屬性適當分離，把工作的重心集中到人居環(huán)境建設(shè)的本原。城市建設(shè)的本質(zhì)就是為人提供舒適健康的生活、交通、工作、休閑環(huán)境，這是亙古不變的基本原理?？梢园l(fā)現(xiàn)，現(xiàn)階段我國人民群眾對美好生活向往的需求，還遠遠沒有得到滿足。建設(shè)更加美好城市的任務還十分艱巨，城市規(guī)劃師仍然任重而道遠。