成本—收益視角下府際生態(tài)治理合作的類型與機(jī)制
——以長三角示范區(qū)為例

毛春梅，姚清

(河海大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京，211100)

長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)(以下簡稱“示范區(qū)”)是我國區(qū)域生態(tài)一體化發(fā)展的先行區(qū)。在推進(jìn)長三角區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程中，生態(tài)合作治理一直是促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展的重要措施。2019 年中共中央政治局出臺的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》指出：深化長三角跨區(qū)域合作，率先實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治、基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)普惠共享，推動區(qū)域一體化發(fā)展從項目協(xié)同走向區(qū)域一體化制度創(chuàng)新，為全國其他區(qū)域一體化發(fā)展提供示范。作為區(qū)域生態(tài)合作治理的先行區(qū)，示范區(qū)先后發(fā)布了一系列跨界生態(tài)聯(lián)保專項方案，以推進(jìn)生態(tài)環(huán)境共同保護(hù)與協(xié)同治理。在實踐過程中，示范區(qū)持續(xù)推進(jìn)跨界河流水污染合作治理、生態(tài)合作建設(shè)和生態(tài)文化旅游圈共同打造等工程，為區(qū)域生態(tài)合作治理積累了寶貴經(jīng)驗。

生態(tài)問題具有跨區(qū)域、跨領(lǐng)域的復(fù)雜特征，傳統(tǒng)的屬地生態(tài)治理模式難以應(yīng)對跨界生態(tài)問題，府際合作遂成為解決這些問題的重要途徑[1]。府際合作驅(qū)動因素的探究、合作類型的歸分及合作機(jī)制的選擇等，都取決于地方政府對成本和收益的權(quán)衡。因此，文章基于成本—收益視角，選擇示范區(qū)內(nèi)太浦河流域水污染治理、東航路—康力大道工程建設(shè)、古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈打造等案例，解析區(qū)域生態(tài)治理中不同府際合作類型的成本—收益特征，分析不同合作類型的合作動力機(jī)制，以期拓展府際合作的研究視角，為進(jìn)一步推動區(qū)域生態(tài)合作治理提供有益參考。

一、文獻(xiàn)綜述

府際合作是區(qū)域生態(tài)治理的有效途徑之一[2]，隨著府際合作的推進(jìn)，府際合作類型日益多樣化，學(xué)術(shù)界對此提出了多種歸分方式。哈耶克根據(jù)合作秩序演化理論[3]，將府際合作類型劃分為共處共生型、互惠互利型、共創(chuàng)共享型三種[4]；庫曼、唐文玉等認(rèn)為，府際合作是一種區(qū)別于社會自治和科層治理的模式，可以分為權(quán)威型與民主型兩種[5-6]；費(fèi)奧克提出了府際合作中出現(xiàn)的四種制度性集體行動(ICA)問題，包括地方政府利益協(xié)調(diào)中的問題、規(guī)模經(jīng)濟(jì)條件下的問題、共有產(chǎn)權(quán)情況下的問題以及外部性情況下的問題[7]，據(jù)此府際合作可劃分為與之相一致的互補(bǔ)型、共建型、分配型和補(bǔ)償型四種類型[8]。就長三角地區(qū)而言，吳軍、孫偉等認(rèn)為，府際合作涵蓋了旅游合作等具體事務(wù)[9]，形成了三級合作和統(tǒng)分結(jié)合的協(xié)調(diào)機(jī)制[10]；陳雯等根據(jù)長三角區(qū)域合作的發(fā)展過程和治理路徑，將區(qū)域府際合作類型分為專題區(qū)域合作、跨區(qū)域園區(qū)合作和毗鄰地區(qū)合作三類[11]；張鵬等從合作主體、管理體制、空間治理、利益分享等角度，對跨區(qū)域合作園區(qū)的類型進(jìn)行了探討和研究[12]。綜上所述，學(xué)者們從多個角度對府際合作的類型進(jìn)行了劃分和探討，但針對區(qū)域生態(tài)治理領(lǐng)域的府際合作類型尚未進(jìn)行歸分。

府際合作在區(qū)域生態(tài)治理過程中的達(dá)成，受地方政府決策力、溝通力和執(zhí)行力等因素的影響。這些影響因素共同促使地方政府參與區(qū)域生態(tài)治理合作[13]，進(jìn)而保護(hù)區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同發(fā)展[14]。目前學(xué)界對區(qū)域生態(tài)治理的府際合作動力研究主要集中在政府、市場、社會三個方面：

政府對區(qū)域生態(tài)合作治理產(chǎn)生了重要影響[15]。一方面，中央政府為地方政府之間的合作提供了推動力，表現(xiàn)在中央政府的整體規(guī)劃、政治動員、政府績效評估等方面[16]。此外，中央政府還通過人事調(diào)配、發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整、政策優(yōu)惠等措施促成地方政府之間達(dá)成合作關(guān)系[17]。另一方面，地方政府自發(fā)產(chǎn)生合作動力，即內(nèi)源性合作動力，這些內(nèi)源性動力對區(qū)域地方政府的合作具有決定性作用[18]。具體而言，地方政府基于地方發(fā)展的訴求，主動采取相應(yīng)的政策進(jìn)行支持與干預(yù)，不斷深化區(qū)域生態(tài)治理的府際合作程度。然而，以政府為主導(dǎo)的合作模式不能長久采用，也不適宜推廣[19]。

要使地方政府間的合作持續(xù)發(fā)揮作用，各參與主體需探索一個符合市場規(guī)律、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)注入活力的府際合作模式。因此，基于市場的府際合作模式的采用[20]，有助于實現(xiàn)區(qū)域間生態(tài)資源的互補(bǔ)和品牌共創(chuàng)[21]，從而有助于府際合作的可持續(xù)進(jìn)行。進(jìn)一步而言，由于區(qū)域生態(tài)資源分布的差異以及市場的驅(qū)動，地方政府通過整合資源提高了區(qū)域整體的競爭力，帶來可觀的經(jīng)濟(jì)和社會效益[22]。

地方政府能否夠合作成功不是由某一因素決定的，而是各種因素共同作用的結(jié)果[23]。區(qū)域內(nèi)相似的歷史、文化等因素都會提升各合作主體的認(rèn)同感和信任程度[24]，從而驅(qū)動地方政府參與區(qū)域生態(tài)合作治理。

由此可見，學(xué)者們已對區(qū)域生態(tài)治理的府際合作動力進(jìn)行了分析，但尚未將區(qū)域生態(tài)治理的府際合作動力機(jī)制與合作類型聯(lián)系起來，缺少對不同合作類型的合作動力機(jī)制的分析。本文擬基于府際合作的成本—收益的權(quán)衡邏輯，將區(qū)域生態(tài)治理的府際合作類型進(jìn)行歸分，依托示范區(qū)的典型實踐案例，揭示不同合作類型的特征，對不同生態(tài)合作治理類型的合作動力進(jìn)行分析，以期拓展府際合作的研究視角和豐富府際合作的研究。

二、區(qū)域生態(tài)治理不同合作類型的成本—收益特征

(一) 成本—收益權(quán)衡邏輯

區(qū)域生態(tài)合作治理是地方政府在成本—收益權(quán)衡的基礎(chǔ)上做出的理性選擇，與地方政府屬地管理所考慮的成本—收益不同，生態(tài)合作治理情境中的收益是基于府際合作而產(chǎn)生的[25]。在成本—收益分析框架中，區(qū)域生態(tài)治理合作成本(C)包括進(jìn)行生態(tài)環(huán)境治理的生產(chǎn)成本(Ca)和達(dá)成生態(tài)合作治理的交易成本(Cb)，即C=Ca+Cb。

合作收益(R)包括本地收益(Ra)、共同收益(Rb)和公共收益(Rc)。就參與生態(tài)合作治理的地方政府而言，首先，需產(chǎn)生本行政區(qū)直接獲得的收益，即本地收益(Ra)。這類收益是轄區(qū)所獨(dú)有的收益，對每一個參與主體而言具有獨(dú)享性。以流域污染合作治理為例，上游政府的本地收益表現(xiàn)為下游政府向其支付生態(tài)補(bǔ)償所獲得的經(jīng)濟(jì)收益；而下游政府的本地收益體現(xiàn)為水質(zhì)改善帶來的生態(tài)環(huán)境收益。其次，生態(tài)合作治理可以給合作共同體(各地方政府)帶來共同收益(Rb)，即任一合作主體都可以獲得因參與生態(tài)合作治理而產(chǎn)生的收益，具體包括經(jīng)濟(jì)收益、政治收益、社會收益、生態(tài)收益等。共同收益可以在合作共同體內(nèi)進(jìn)行分配，具有可分享性，如區(qū)域生態(tài)旅游文化圈帶來的經(jīng)濟(jì)效益由參與合作的各地方政府共同享有。最后，區(qū)域生態(tài)合作治理還能產(chǎn)生一種公共收益(Rc)。這種收益源自生態(tài)環(huán)境改善所產(chǎn)生的正外部性，不僅可以由參與合作的轄區(qū)享有，還可以被其他未參與生態(tài)治理的周邊地區(qū)享受。據(jù)此，區(qū)域生態(tài)合作治理的總收益由共同收益、公共收益和所有參與合作的地方政府的本地收益之和組成。其中，參與合作的地方政府本地收益總和為∑Rai=Ra1+Ra2+Ra3+…+RaN(N為參與生態(tài)合作治理的地方政府個數(shù))。區(qū)域生態(tài)合作治理中的總收益可以表達(dá)為R=Rb+Rc+∑Rai(i=1, 2,3, …,N)，詳見表1。

表1 區(qū)域生態(tài)合作治理的成本—收益構(gòu)成

區(qū)域生態(tài)治理的府際合作能否達(dá)成，取決于合作收益是否大于合作成本。為方便分析，假設(shè)區(qū)域生態(tài)治理的成本在地方政府之間是完全均等的，即每個地方政府所承擔(dān)的成本為Ci=C/N(N為參與生態(tài)合作治理的政府個數(shù)，Ci為第i個政府所承擔(dān)的成本)。各地方政府所享受的合作收益包括本地收益、共同收益和公共收益，其中，本地收益具有獨(dú)享性，公共收益具有不可分割性，而共同收益具有可分享性。各地方政府獲得的具體份額，需要依據(jù)雙方達(dá)成的利益分配機(jī)制進(jìn)行分配。為方便分析，假設(shè)共同利益在不同政府間是完全均等分配的，即每個地方政府獲得的共同收益為Rbi=Rb/N(N為參與生態(tài)合作治理的政府個數(shù)，Rbi為第i個政府分配所獲得的共同收益)。因此，參與生態(tài)合作治理的地方政府所獲得的生態(tài)收益包括本地收益、分配后的共同收益和公共收益，即Ri=Ra+Rbi+Rc。如果要促成合作，各地方政府合作所獲的合作收益就要大于其所承擔(dān)的成本，即Ri＞Ci。

(二) 生態(tài)治理的府際合作類型歸分

本文根據(jù)地方政府在區(qū)域生態(tài)治理中的合作初始狀態(tài)，對區(qū)域生態(tài)治理合作類型進(jìn)行歸分。合作初始狀態(tài)是指區(qū)域生態(tài)合作治理之初，地方政府間呈現(xiàn)的利益狀態(tài)。合作初始狀態(tài)有三種：一方受益，而另一方受損；各方利益不均；參與方共同盈利。這三種狀態(tài)形成三種不同的區(qū)域生態(tài)合作治理類型，即損失盈利型、比較利益型和共創(chuàng)共享型[8,26]。針對不同的生態(tài)合作治理類型，地方政府會根據(jù)成本—收益的權(quán)衡，選擇不同的合作機(jī)制，以實現(xiàn)合作共贏的目標(biāo)，詳見表2。

表2 區(qū)域生態(tài)治理的合作類型

在損失盈利型生態(tài)合作治理模式中，不同合作主體的資源稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r各異，受晉升錦標(biāo)賽的影響，各地方政府在合作過程中會選擇差異化的生態(tài)治理目標(biāo)[27]。因此，合作治理的本地收益(Ra)具有區(qū)域獨(dú)特性，共同收益(Rb)和公共收益(Rc)都表現(xiàn)為區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善。流域水污染治理是損失盈利型生態(tài)合作治理的代表。流域生態(tài)資源的外部性特征決定了流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)具有效益外溢和損失轉(zhuǎn)移的屬性：上游政府為追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能會犧牲流域的生態(tài)資源，其產(chǎn)生的流域生態(tài)功能價值折損則由下游承擔(dān)；相反，若上游政府投入資源進(jìn)行流域生態(tài)治理，不僅需要放棄一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會，還會引發(fā)下游政府產(chǎn)生“搭便車”行為，導(dǎo)致部分生態(tài)效益被下游政府所享受[28]。此時，通過建立利益補(bǔ)償機(jī)制，不僅可以將上游政府損害生態(tài)資源所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，還會對其為生態(tài)治理付出的代價進(jìn)行補(bǔ)償，以確保流域生態(tài)產(chǎn)品的持續(xù)供給。另外，下游受益各方需要分擔(dān)相應(yīng)的生態(tài)治理成本(Ca)，最終在區(qū)域各地方政府間形成優(yōu)劣互補(bǔ)、互利共贏的局面。

在比較利益型生態(tài)合作治理模式中，地方政府通過促進(jìn)生態(tài)資源的流動，實現(xiàn)各參與主體的互利共贏。生態(tài)工程建設(shè)是比較利益型生態(tài)合作治理的典型代表，各合作主體都能從中獲得效益(Rb)。然而，由于各地的土地價格存在差異，各地政府需要支付的生態(tài)治理成本(Ca)是不同的，使得不同合作主體的收益有多有少；各地工程建設(shè)的審批標(biāo)準(zhǔn)也不一，這就間接導(dǎo)致各地方政府所需支付的治理成本不同，從而使各地方政府間的收益不均。因此，地方政府需建立合理的利益談判機(jī)制，通過信息溝通、利益協(xié)商方式等建立府際信任，以此協(xié)調(diào)各方的利益，最終實現(xiàn)各地方政府的收益相對均衡[29]。

在共創(chuàng)共享型生態(tài)合作治理模式中，各合作主體充分利用區(qū)域資源的互補(bǔ)性和生態(tài)政策的創(chuàng)新性，提升區(qū)域生態(tài)產(chǎn)品的價值，從而實現(xiàn)地方政府收益的增長。區(qū)域生態(tài)旅游文化圈是共創(chuàng)共享型生態(tài)合作治理的代表，其能夠整合區(qū)域生態(tài)資源，使得各地的資源優(yōu)勢實現(xiàn)互補(bǔ)并形成規(guī)模效益，促進(jìn)各合作主體獲得共同收益(Rb)，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)、政治與社會的共同發(fā)展。具體而言，區(qū)域旅游資源的整合激發(fā)了區(qū)域生態(tài)旅游活力，增加了經(jīng)濟(jì)利益；生態(tài)旅游文化圈的建設(shè)有利于樹立區(qū)域旅游品牌，提升區(qū)域形象，增強(qiáng)區(qū)域旅游文化圈影響力；生態(tài)旅游文化圈有助于推動合作主體之間的文化交流，提升區(qū)域文化的認(rèn)同感，加強(qiáng)區(qū)域社會聯(lián)系。然而，共創(chuàng)共享型生態(tài)合作是否能夠達(dá)成，取決于各地方政府收益的多寡。因此，需建立完善的利益共享機(jī)制，合理分配共有的資源和共同的收益(Rb)，從而共同推進(jìn)合作共贏目標(biāo)的實現(xiàn)。

三、典型案例分析

典型案例的選擇要求排除極端或異常的情況，選取有助于研究人員理解研究對象關(guān)鍵方面的案例[30]。基于這一要求，本文選取了示范區(qū)內(nèi)太浦河流域水污染治理、東航路—康力大道工程建設(shè)、古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈打造等，分別作為損失盈利型、比較利益型、共創(chuàng)共享型的典型案例。這三個案例資料豐富、邊界清晰，且能較好地對應(yīng)類型特點。

(一) 損失盈利型合作成本—收益分析

(1) 太浦河跨界水污染糾紛處理過程

太浦河橫跨江浙滬兩省一市，既承擔(dān)發(fā)展上游經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，又為下游提供用水。具體而言：在上游的蘇州吳江地區(qū)，太浦河兩岸分布著水泥廠、船舶廠、加油站等重工業(yè)設(shè)施，太浦河主要為這些企業(yè)提供航運(yùn)和排污通道；而在下游的上海青浦和浙江嘉興，太浦河的主要功能則是供水。因此，下游飲用水水源地建設(shè)對上游水量和水質(zhì)提出了嚴(yán)格要求，而這與吳江區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求相悖，由此引發(fā)上下游之間的利益沖突。太浦河流域的水污染沖突不斷推動區(qū)域生態(tài)合作治理的探索：1995 年的“臭魚堵門”事件①引起蘇浙兩地政府甚至中央政府的高度關(guān)注；1996 年出臺的《關(guān)于盛澤—嘉興地區(qū)水污染糾紛處理意見的通知》推動蘇浙兩省聯(lián)合開展治理水污染行動；2001 年“零點行動”②爆發(fā)后，國務(wù)院、原國家環(huán)?？偩?、水利部與蘇浙兩省的省政府共同籌劃，最終達(dá)成《關(guān)于江蘇蘇州與浙江嘉興邊界水污染糾紛和水事矛盾的協(xié)調(diào)意見》，推進(jìn)了長三角區(qū)域跨界河流水污染治理的合作；2002 年蘇州市和嘉興市首次召開跨界水污染聯(lián)席會議，正式建立水污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制；2019 年的“聯(lián)合河長制啟動儀式”進(jìn)一步確立了兩地協(xié)同治水模式，開啟了河湖水環(huán)境協(xié)同治理新篇章；2020 年《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點跨界水體聯(lián)保專項方案》正式建立了聯(lián)合河湖長制，實現(xiàn)跨界水體聯(lián)合監(jiān)管、聯(lián)合檢測、數(shù)據(jù)共享、聯(lián)合防控。一系列舉措為長三角一體化制度創(chuàng)新做出了有益探索。為解決跨界水污染糾紛，地方政府不斷建立和創(chuàng)新各種合作機(jī)制，由此促進(jìn)跨界水污染的聯(lián)合治理和協(xié)同行動。

(2) 流域水污染合作治理的成本—收益比較

合作前，地方政府通常會將更多的資源投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中去，但在環(huán)境污染的負(fù)外部性影響和壓力型體制的作用下，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)合作治理中面臨著選擇的困境[31]。由于蘇浙兩地同屬太浦河流域，基于流域的不可分割性和水污染的負(fù)外部性，兩地政府存在合作治理的可能性，但受地方經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，兩地政府也有不合作的理由：上游的吳江為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可能會犧牲生態(tài)環(huán)境，其產(chǎn)生的生態(tài)功能價值折損則由下游的嘉興承擔(dān)；下游的嘉興不僅要承擔(dān)生態(tài)環(huán)境治理的成本，還要承擔(dān)因污染帶來的經(jīng)濟(jì)損失，由此兩市污染合作治理呈現(xiàn)一方受益、一方受損的利益非均衡狀態(tài)，詳見表3。

表3 損失盈利型合作成本—收益權(quán)衡—合作前

損失盈利型生態(tài)合作在于打破上下游利益的非均衡狀態(tài)，促使其向利益均衡狀態(tài)轉(zhuǎn)變。區(qū)域生態(tài)合作治理的達(dá)成基于兩地政府對合作成本與收益的權(quán)衡。合作后，太浦河上下游的地方政府都需要承擔(dān)一定的水污染治理成本，包括生產(chǎn)成本和交易成本：首先，生產(chǎn)成本涵蓋用于水污染治理的投入費(fèi)用和由此而引發(fā)的收益損失[32]，包括污染治理成本和機(jī)會成本。污染治理成本是指污染治理中直接投入的人力、物力和財力，如污染源治理投資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、治理技術(shù)研發(fā)投資以及環(huán)保設(shè)施的管護(hù)運(yùn)營成本等。在地方政府的決策過程中，選擇一種方案就意味著放棄使用其他方案的機(jī)會[33]，上游水源區(qū)機(jī)會成本包括限制工業(yè)發(fā)展、迫使排污企業(yè)遷移、禁止資源開發(fā)以及進(jìn)行水土保護(hù)建設(shè)等舉措，這造成了上游地方政府相關(guān)收益的減少；而下游地區(qū)的機(jī)會成本主要包括因水質(zhì)不達(dá)標(biāo)而使生產(chǎn)受限的損失等。其次，區(qū)域生態(tài)合作治理可視為各地政府圍繞生態(tài)環(huán)境而展開的交易，這種交易也涉及各種交易成本，如信息成本、締約成本、協(xié)調(diào)成本、監(jiān)督成本等[34]。但合作一旦達(dá)成，上下游地區(qū)都能從中獲得共同收益，包括生態(tài)收益、社會收益和經(jīng)濟(jì)收益：生態(tài)收益表現(xiàn)為直接改善水質(zhì)促進(jìn)環(huán)境狀況的改善；社會收益表現(xiàn)為改善人居環(huán)境，顯著提升公眾的健康水平，如相關(guān)群體人均壽命延長、發(fā)病率和死亡率等下降[35]；經(jīng)濟(jì)收益表現(xiàn)為良好的生態(tài)環(huán)境改善了投資環(huán)境，從而推動旅游業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和相關(guān)服務(wù)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)旅游人數(shù)和旅游產(chǎn)業(yè)收入的顯著增加，進(jìn)而推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷調(diào)整等。通過上述成本—收益的權(quán)衡，地方政府決定是否參與流域水污染治理的合作，詳見表4。

表4 損失盈利型合作成本—收益權(quán)衡—合作后

(二) 比較利益型合作成本—收益分析

(1) 東航路—康力大道建設(shè)窘境演變

以往，上海青浦與蘇州吳江兩地通行需繞行318 國道或G50 高速，耗費(fèi)時間長且不便。為了促進(jìn)兩地更便利的互聯(lián)互通，兩地政府合作建設(shè)東航路—康力大道示范生態(tài)工程。該項目要求上海和蘇州兩地政府展開合作，在元蕩湖上建造一座長180 米的公路橋。建橋本身難度不大，但建設(shè)過程并非一帆風(fēng)順：由于元蕩湖位于上海市和蘇州市交界處，所以兩地建設(shè)單位在辦理相關(guān)手續(xù)時面臨較為復(fù)雜的流程，這影響了生態(tài)工程建設(shè)的進(jìn)度。此外，由于跨區(qū)域項目權(quán)責(zé)不清，上海和蘇州兩地在項目規(guī)劃、設(shè)計、防洪標(biāo)準(zhǔn)以及審批流程等方面都存在差異，導(dǎo)致該項目曾一度陷入停滯狀態(tài)。為解決這些合作難題，示范區(qū)執(zhí)委會從2020 年3 月起，多次牽頭召集各地相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)商，最后決定在元蕩橋的審批流程上，根據(jù)上海市相關(guān)的執(zhí)行要求，實行統(tǒng)一的審批標(biāo)準(zhǔn)。隨后，2020 年7 月13 日，上海和蘇州兩市的水務(wù)局聯(lián)合簽發(fā)了“長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)跨域項目水務(wù)準(zhǔn)予行政許可‘001號’決定書”，共同推進(jìn)東航路—康力大道建設(shè)。如今，東航路—康力大道已正式通車，并成為示范區(qū)內(nèi)首批建設(shè)的生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施工程，成功地促進(jìn)兩地互聯(lián)互通，為區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展做出了貢獻(xiàn)。

(2) 區(qū)域生態(tài)工程合作建設(shè)的成本—收益比較

東航路—康力大道成功建設(shè)使各合作主體獲得共同收益，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會三個維度。在經(jīng)濟(jì)收益方面，首先，該大橋的建設(shè)提高了交通運(yùn)輸效率，加強(qiáng)了地區(qū)內(nèi)部和與鄰近地區(qū)之間的聯(lián)系，為商業(yè)發(fā)展和人員流動創(chuàng)造了更為便利的條件；其次，交通的便利性進(jìn)一步提升區(qū)域?qū)τ慰偷奈Γ瑤勇糜螛I(yè)的發(fā)展；此外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改善了投資環(huán)境，增強(qiáng)了企業(yè)吸引力，促進(jìn)企業(yè)發(fā)展并帶動當(dāng)?shù)貏趧恿蜆I(yè)。在政治收益方面，該生態(tài)工程的建設(shè)打破了行政分割，加快了當(dāng)?shù)卣毮艿霓D(zhuǎn)變和政府職責(zé)體系的優(yōu)化。在社會收益方面，該大橋的建設(shè)改善了車輛行駛環(huán)境，方便了居民出行，促進(jìn)區(qū)域人員之間的交流等。地方政府所需承擔(dān)的生產(chǎn)成本具體包括：土地征用成本，即項目建設(shè)對農(nóng)田的侵占；工程建設(shè)成本，即工程建設(shè)費(fèi)用及建設(shè)人工費(fèi)用；環(huán)境修復(fù)成本，即項目建設(shè)過程中及建設(shè)后對生態(tài)環(huán)境破壞修復(fù)的成本，如解決施工所帶來的噪音和粉塵污染等。合作交易成本包括在合作過程中進(jìn)行溝通、談判、信息交流、制定解決方案所需的費(fèi)用等，詳見表5。

表5 比較利益型合作成本—收益權(quán)衡

(三) 共創(chuàng)共享型合作成本—收益分析

(1)“古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈”打造歷程

“古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈”是示范區(qū)生態(tài)治理府際合作中最成功的項目之一。長三角區(qū)域擁有豐富的水鄉(xiāng)生態(tài)資源和深厚的文化底蘊(yùn)，文化旅游業(yè)發(fā)展具備得天獨(dú)厚的優(yōu)勢。然而，長三角旅游市場受行政分割的限制，旅游車輛無法實現(xiàn)跨區(qū)域通行，旅游公司也無法整合、利用跨區(qū)域的旅游資源，由此阻礙了區(qū)域生態(tài)旅游的協(xié)同發(fā)展。受利益驅(qū)使，首先極具市場敏銳性的旅游企業(yè)率先開展合作，建立旅游業(yè)聯(lián)合體，緊接著政府采取措施消除跨行政邊界的旅游障礙：2005 年9 月《長江三角洲地區(qū)主要旅游景點道路交通指引標(biāo)志設(shè)置技術(shù)細(xì)則》首次統(tǒng)一區(qū)域內(nèi)旅游行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)； 2021 年12 月《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈建設(shè)三年(2021—2023)行動計劃》正式印發(fā)，該計劃旨在整合長三角生態(tài)旅游資源，高質(zhì)量創(chuàng)建國家級全域旅游示范區(qū)。目前，示范區(qū)打造古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈主要采取以下措施：一方面，聚焦江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)和吳越文化這兩個特色，構(gòu)建水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)的聯(lián)動保護(hù)和開發(fā)一體化的機(jī)制；另一方面，積極探索跨區(qū)域文化旅游治理體系，形成了由行業(yè)主管部門指導(dǎo)，各古鎮(zhèn)主管和多元市場主體共同參與的協(xié)同治理模式。此外，強(qiáng)化數(shù)字思維技術(shù)賦能，建立古鎮(zhèn)文化旅游數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以提升旅游公共事務(wù)的治理和供給效率。

(2) 生態(tài)旅游文化圈合作打造的成本—收益比較

古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈的合作成本主要包括生產(chǎn)成本和交易成本：生產(chǎn)成本包含生態(tài)文化旅游圈打造過程中，所涉及的基礎(chǔ)設(shè)施完善、旅游設(shè)備建造、自然景觀維護(hù)等費(fèi)用；交易費(fèi)用包括搜集信息、談判溝通等成本。同時，生態(tài)文化旅游圈打造使地方政府獲得共同收益，包括經(jīng)濟(jì)、政治、社會三個維度。就經(jīng)濟(jì)收益而言，一方面，它能夠激發(fā)各城市旅游發(fā)展活力，增加旅游客源，拓展本地旅游市場；另一方面，區(qū)域旅游圈具備規(guī)模效應(yīng)，可以形成大范圍的聯(lián)合促銷，降低地方政府在旅游品牌策劃和運(yùn)營方面的成本。此外，資源整合也有助于推動復(fù)合型旅游產(chǎn)品的創(chuàng)新，提升區(qū)域旅游的形象和地位。政治收益表現(xiàn)在一體化生態(tài)文化旅游圈的建設(shè)促進(jìn)了區(qū)域旅游管理體制的創(chuàng)新，府際合作打破行政分割，促進(jìn)了區(qū)域關(guān)系的和諧。社會收益體現(xiàn)在旅游文化圈進(jìn)一步增進(jìn)了文化交流，促進(jìn)了社會穩(wěn)定，詳見表6。

表6 共創(chuàng)共享型合作成本—收益權(quán)衡

四、區(qū)域生態(tài)治理中不同合作類型的機(jī)制

本文所指的合作機(jī)制，主要包括合作的驅(qū)動力和利益的協(xié)商。合作的驅(qū)動力在推進(jìn)長三角區(qū)域一體化發(fā)展中具有關(guān)鍵的研究價值[36]，因為它不僅是促進(jìn)生態(tài)合作治理的核心，也為實現(xiàn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供了關(guān)鍵動能。不同生態(tài)合作治理類型的內(nèi)在驅(qū)動力有所差異，本文將區(qū)域生態(tài)合作治理動力分為中央政府調(diào)控力、地方政府自然生長力與市場驅(qū)動力，這些動力在不同的府際合作類型中發(fā)揮著各自的主導(dǎo)作用，共同促進(jìn)區(qū)域生態(tài)合作治理。利益的協(xié)商，在不同類型的合作中，其表現(xiàn)也有所不同。

(一) 損失盈利型的合作機(jī)制

中央政府調(diào)控力是損失盈利型合作達(dá)成的關(guān)鍵動力。中央政府調(diào)控力是指中央政府通過制定跨區(qū)域生態(tài)政策和法規(guī)，采用諸如資金支持和稅收政策等手段，鼓勵地方政府積極參與區(qū)域生態(tài)合作治理。中央政府通過向地方政府傳遞壓力，使地方政府產(chǎn)生“不得不為”的緊迫感與約束力[37]；而地方政府在“明確責(zé)任—壓力倒逼”的發(fā)展趨勢下，將中央政府傳遞的壓力轉(zhuǎn)為轄區(qū)發(fā)展的動力[38]。如太浦河流域跨界水污染危機(jī)事件引起中央政府高度重視，中央政府通過設(shè)立太湖流域管理局，來統(tǒng)籌上下游規(guī)劃對接。作為中央政府調(diào)控力代表，太湖流域管理局為流域內(nèi)的各地方政府提供了協(xié)商平臺，并通過合理制定太浦河水功能分區(qū)規(guī)劃與水資源開發(fā)利用規(guī)劃，調(diào)整流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局。此外，太湖流域管理局通過平衡上下游利益來促進(jìn)區(qū)域生態(tài)合作治理：一方面積極引導(dǎo)上游紡織業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，鼓勵上游加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)；另一方面督促下游采取補(bǔ)償措施，以彌補(bǔ)上游由于保護(hù)水環(huán)境而損失的發(fā)展機(jī)會。

損失盈利型生態(tài)合作治理初始狀態(tài)為一方受益、一方受損，因此需依靠完善的利益補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)合作的成本—收益均衡。利益補(bǔ)償機(jī)制可以彌補(bǔ)上游政府保護(hù)生態(tài)環(huán)境所帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展損失與水權(quán)減少損失，從而有效化解流域上下游之間的利益沖突[39]。上下游實施利益補(bǔ)償機(jī)制需遵循“誰超標(biāo)、誰賠付、誰受益、誰補(bǔ)償”的原則：首先，綜合考慮上游的保護(hù)成本和下游的水生態(tài)收益，制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；其次，以府際交界的水質(zhì)斷面為考核目標(biāo)，當(dāng)斷面水質(zhì)超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)時，上游需支付污染賠償金，反之，若斷面水質(zhì)優(yōu)于目標(biāo)水質(zhì)，上游將獲得生態(tài)補(bǔ)償金；最后，通過相互協(xié)商，嘗試采用多元化的補(bǔ)償方式，包括經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、技術(shù)支持、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等[40]。利益補(bǔ)償機(jī)制實現(xiàn)了太浦河流域上下游地方政府在水資源保護(hù)協(xié)作方面的協(xié)助。據(jù)統(tǒng)計，自2018 年以來，太浦河水源地已連續(xù)三年(2018—2020)實現(xiàn)水質(zhì)零異常，且太浦河水資源保護(hù)省際協(xié)作機(jī)制也被納入《長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)重點跨界水體聯(lián)保專項方案》之中。

(二) 比較利益型的合作機(jī)制

地方政府自然生長力是比較利益型合作達(dá)成的主要驅(qū)動力。地方政府自然生長力體現(xiàn)為地方政府根據(jù)自身地域特點和資源優(yōu)勢，主動尋求區(qū)域生態(tài)治理合作，是區(qū)域生態(tài)治理合作的內(nèi)部驅(qū)動力。各地方政府深諳本地的生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)狀況和社會發(fā)展訴求，認(rèn)為進(jìn)行合作治理的收益將大于不合作狀態(tài)下的收益，因此更加積極地參與區(qū)域生態(tài)合作治理。受屬地管理的行政許可制度影響，區(qū)域生態(tài)工程被分解成多個獨(dú)立的許可過程，因而缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，府際間的審批標(biāo)準(zhǔn)不一、審批程序繁瑣且相互掣肘，給生態(tài)工程建設(shè)合作設(shè)置了障礙。因此區(qū)域內(nèi)各地方政府積極優(yōu)化政府職責(zé)體系，減少合作建設(shè)中出現(xiàn)的分歧與摩擦。在東航路—康力大道生態(tài)工程合作建設(shè)中，示范區(qū)執(zhí)委會統(tǒng)合上海與蘇州的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一體化審批機(jī)制，解決了兩地標(biāo)準(zhǔn)不一且相互制約的難題，有效推動生態(tài)工程的深入合作。同時，蘇滬兩地政府逐步推進(jìn)區(qū)域電子政務(wù)，以消除行政審批壁壘，通過建立統(tǒng)一的審批受理平臺、信息交換平臺和對外開放平臺，簡化審批流程并提高辦事效率，促進(jìn)區(qū)域生態(tài)工程合作的建設(shè)。

比較利益型生態(tài)合作治理初期主要面臨的是合作主體間收益分配不均的問題，因此需達(dá)成利益共識并實現(xiàn)收益均衡，利益談判機(jī)制則是保障地方政府長期合作的關(guān)鍵[41]。東航路—康力大道生態(tài)工程的合作建設(shè)，能夠促進(jìn)上海和蘇州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，使兩地都能獲得利益。然而，由于行政壁壘和地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差異，兩地政府在合作建設(shè)該大橋時，不可避免存在利益分歧、利益互斥甚至利益對抗等問題。利益談判機(jī)制有助于雙方實現(xiàn)收益均衡，并保證生產(chǎn)成本公平共擔(dān)，它不僅是上海和江蘇兩地政府由不合作轉(zhuǎn)向合作的重要推動力量，還能有效整合雙方分散的利益，推動資源的合理配置，從而實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)工程合作的順利進(jìn)行。

(三) 共創(chuàng)共享型的合作機(jī)制

市場驅(qū)動力是激勵共創(chuàng)共享型合作達(dá)成的根本動因。市場驅(qū)動力是指受市場需求和行業(yè)競爭的影響，企業(yè)持續(xù)探索更具盈利潛力的生態(tài)產(chǎn)品和服務(wù)，由此推動地方企業(yè)發(fā)展實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，達(dá)成區(qū)域生態(tài)合作治理的目標(biāo)。由于區(qū)域間的生態(tài)資源存在差異，且各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展定位有所不同，如果各地方政府僅追求短期效益，不顧區(qū)域生態(tài)環(huán)境而盲目開發(fā)，不可避免地會給區(qū)域旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展帶來阻力。由此區(qū)域生態(tài)旅游合作顯得尤為重要，合作既能夠促進(jìn)要素流動和聚集，又可以實現(xiàn)資源的互補(bǔ)和有效配置，從而產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)[42]。古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈打造了長三角區(qū)域共同旅游品牌，為示范區(qū)內(nèi)各地方政府帶來了經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，并促使各方深度合作。

達(dá)成共創(chuàng)共享型生態(tài)合作的關(guān)鍵在于確保各合作主體共同創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)收益得以互惠共享，因此需建立一個較為公正合理的利益分配機(jī)制。利益分配機(jī)制的核心在于對所獲利益進(jìn)行合理分配，既包括資源的共享，也包括發(fā)展成果的普遍惠澤[43]。利益分配機(jī)制以利益分配和協(xié)調(diào)為核心，是一個由多種內(nèi)容組成的有機(jī)整體[44]，是共創(chuàng)共享型生態(tài)合作治理得以正常運(yùn)轉(zhuǎn)的規(guī)則和制度。示范區(qū)在建設(shè)古鎮(zhèn)生態(tài)文化旅游圈時，依據(jù)利益分配機(jī)制，通過平等對話和協(xié)商談判，滿足了各地方政府的合理利益訴求，提高了合作的積極性并建立起長期穩(wěn)定的區(qū)域生態(tài)合作治理關(guān)系。利益分配機(jī)制既能讓地方政府達(dá)成生態(tài)合作治理的目標(biāo)，還能產(chǎn)生生態(tài)合作治理的內(nèi)生動力，推動生態(tài)合作治理的持續(xù)發(fā)展，詳見表7。

表7 不同合作類型合作的機(jī)制比較

五、結(jié)語

地方政府長期合作的制度基礎(chǔ)是合理的利益激勵機(jī)制。無論是損失盈利型生態(tài)合作治理中的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，比較利益型生態(tài)合作治理中的利益談判機(jī)制，還是共創(chuàng)共享型生態(tài)合作治理的利益分配機(jī)制，都充分體現(xiàn)了地方政府間合作地位平等和利益共享的制度化合作機(jī)制。在長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展進(jìn)程中，中央政府應(yīng)當(dāng)通過引導(dǎo)和協(xié)調(diào)，構(gòu)建利益補(bǔ)償與讓渡、利益分配與協(xié)調(diào)并行的激勵機(jī)制，真正實現(xiàn)各地方政府共享區(qū)域發(fā)展成果的“共贏”目標(biāo)，進(jìn)一步推動區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程。

在損失盈利型生態(tài)合作治理中，合作前地方政府之間存在一方受益一方受損的利益沖突格局。此情景下，中央政府的主導(dǎo)和推動，使利益補(bǔ)償機(jī)制的建立成為必然。該機(jī)制通過有效矯正污染的外部性，推動外部成本內(nèi)部化，從而解決利益沖突、維持社會公平和保障共同利益，實現(xiàn)流域上下游政府的長期合作。

在比較利益型生態(tài)合作治理中，合作各主體均享有合作利益，但因地方政府間合作的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源要素基礎(chǔ)存在差異，導(dǎo)致各主體利益呈現(xiàn)不均衡狀態(tài)。此時，地方政府自然生長力成為主導(dǎo)推動力量，秉持公平公正和優(yōu)勢互補(bǔ)原則，通過協(xié)商談判，建立成本分擔(dān)和利益談判機(jī)制，以均衡各方利益，實現(xiàn)了合作共嬴的目標(biāo)。

共創(chuàng)共享型生態(tài)合作治理中，市場驅(qū)動力成為主導(dǎo)推動力量。市場驅(qū)動力不僅是經(jīng)濟(jì)增長的催化劑，同時也推動各方參與生態(tài)合作，能夠應(yīng)對生態(tài)環(huán)境問題并實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。該合作類型的主要目標(biāo)在于實現(xiàn)區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)利益的最大化，以便協(xié)同發(fā)展。在這種協(xié)作模式下，市場力量激發(fā)了各方自發(fā)合作和追求共贏的動機(jī)，同時，利益分配機(jī)制的建立確保了資源和收益的公平分配。通過透明和公正的利益分配方式，各地政府受到激勵，從而更加積極參與區(qū)域生態(tài)治理共同合作。

注釋：

① “臭魚堵門”事件：盛澤印染業(yè)廢水涌入河道，致使王江涇鎮(zhèn)的漁民遭受巨大損失，1995 年，王江涇鎮(zhèn)200多名漁民將死魚挑至盛澤鎮(zhèn)政府。

② “零點行動”事件：2001 年11 月22 日凌晨，浙江王江涇一帶的300 多位村民自籌資金100 萬元，動用8臺推土機(jī)、數(shù)萬只麻袋，自沉28 條水泥船，截斷麻溪港，以攔阻來自江蘇盛澤方向的污水。