鄰避問題的發(fā)生、癥結及其破解
—— H 省S 鎮(zhèn)變電站建設案例分析

韓藝，袁文婷，徐永海

(南昌大學公共政策與管理學院，江西南昌，330031)

一、引言

在當下的風險社會，公共設施建設引發(fā)的鄰避問題備受關注。在解決鄰避問題的過程中，如何平衡各主體間的利益差異、彌補由此產(chǎn)生的負外部性、實現(xiàn)公共價值，是當前理論研究和實踐探索面臨的難題。

為有效化解鄰避問題，學術界進行了諸多探索。有研究認為，鄰避問題的產(chǎn)生與演化是由多元主體對“風險-利益”的感知差異引起的[1]；公眾對鄰避項目的態(tài)度與行為是由其風險感知所致[2]；通過建立鄰避危機整合性歸因模型發(fā)現(xiàn)，以感知風險、感知挫折和不信任感為代表的抗議者鄰避情結——“憤怒三角形”是鄰避危機演進的內在驅動力[3]；還有學者認為，鄰避問題產(chǎn)生的根源在于公共價值失靈[4-5]。

在解決對策上，現(xiàn)有研究主要有三種視角：一是風險感知視角。有學者認為，縮小公眾的風險感知差距，保障公眾對鄰避設施信息的知情權，需要提高其項目參與的科學性和民主化決策程度[6]。二是公共價值視角。學者們或將公共價值管理作為分析工具以詮釋鄰避型群體事件的動態(tài)演化過程[7]；或聚焦預防與解決鄰避問題的公共價值創(chuàng)造路徑[8]；或提出鄰避治理的目的是公共價值集合的最大化[9]；或認為公共價值是一個集體偏好的形成過程[10](29)，此過程需要政府和利益相關者通過協(xié)商來遞送價值[11]。三是協(xié)商民主視角。何艷玲[12]將開通協(xié)商性對話渠道作為鄰避沖突治理的原則；馬奔等[13]強調風險溝通、協(xié)商對話對鄰避沖突化解的作用；劉仁春等[14]認為，保證鄰避決策“公共性”的前提是通過多元主體間的充分討論來建構公民參與、風險溝通、利益兼顧、理性互動的協(xié)調機制。

在分析框架上，有學者構建了鄰避問題的分析框架。汪波等運用“動機-能力”框架探析地方政府回應策略的內在機理[15]；凌雙等通過構建鄰避項目社會風險演化升級的“結構-行動”框架來考察促成鄰避問題形成的核心變量[16]。

現(xiàn)有研究從鄰避困境的生成邏輯、抗爭行為演化、治理策略、分析框架等方面進行了全面分析，這為本文提供了重要啟示與理論鋪墊：風險既是客觀存在的傷害與威脅，也是社會主體建構的結果[17]；鄰避設施作為公共服務項目，具有公民滿意、公民參與和公共責任等價值取向[18]，而協(xié)商民主倡導公眾通過平等對話[19]、持續(xù)交流[20]等方式尋求共識[21]，利于鄰避問題的解決。風險感知、協(xié)商民主和公共價值等視角對解讀鄰避問題提供了借鑒，但這些研究視角間還缺少貫通與融合。另外，雖然大多數(shù)研究都是圍繞鄰避沖突事件展開的，只有極少研究關注沖突成功化解的案例，但沒有探究沖突癥結形成與其成功化解的關鍵因素；雖然也有少量研究構建了分析框架，但是主要分析了制度結構情境中的行為因素。因此，有必要尋求更具整合性的分析框架。

鑒于此，本文嘗試做出如下探究：一是對現(xiàn)有研究視角進行整合，形成一個關于鄰避問題發(fā)生、癥結與破解的整合性分析框架。二是選取一個有代表性案例，詳細分析沖突產(chǎn)生的原因、癥結所在及其破解過程。聚焦H 省S 鎮(zhèn)的變電站選址案例，在回顧其最初選址遭遇強大阻力后，通過轉換決策模式、民主協(xié)商、完善補償機制等措施促成項目順利推進的變遷歷程。本文的研究價值在于：一是提供了時間跨度長、過程雖曲折但結果圓滿的典型案例，洞悉促成該事件前后發(fā)生轉折的關鍵因素；二是探索了變電站初期選址遭遇反對但最終得以投入建設的驅動邏輯、癥結所在與破解條件；三是分析了案例中多元利益關系平衡措施和矛盾沖突的化解過程，為鄰避沖突問題的善治提供借鑒。

二、分析框架

為實現(xiàn)對既有研究視角的整合，著重闡釋鄰避問題的生成和演化過程，探尋鄰避問題善治的有效路徑，本文嘗試構建一個整合性分析框架。該框架涵蓋“風險感知—價值失靈—民主協(xié)商—價值實現(xiàn)”這四大關聯(lián)節(jié)點，詳見圖1。

圖1 鄰避問題發(fā)生、癥結與破解的整合性分析框架

在風險社會中，有時風險或許沒有增加，但公眾感知上的風險卻增加了[22](33)。不同主體對鄰避項目存在風險的感知可能存在差異：地方政府對鄰避項目潛在效益的考慮往往多于風險；鄰避項目周邊的民眾一般會基于“理性人”的視角權衡鄰避項目的風險與收益，其風險感知源于鄰避項目是否會對自身健康、生活環(huán)境、切身利益等方面產(chǎn)生不良影響的擔憂。不同利益主體對風險的差異化感知會引發(fā)或強化其不同的態(tài)度與行為，從而影響鄰避事件的演化進程。因此，風險感知差異與主體間的利益博弈是促成鄰避問題產(chǎn)生與發(fā)酵的根源。

由于公眾的風險感知融入了自身的價值判斷，而價值判斷的多元化則會導致公共價值失靈。Bozeman 構建了公共價值失靈模型，分析了不完全信息、公眾生存與尊嚴威脅、環(huán)境短視行為、價值表達與凝聚機制失效等十大價值失靈表現(xiàn)[23]。就鄰避項目建設而言，公共價值失靈突出表現(xiàn)為決策程序不規(guī)范(信息隱匿、協(xié)商缺乏)和補償機制失靈(利益補償不滿意)兩個方面。公共價值失靈會導致社會價值遞送受阻、價值共識難以達成等后果。由此可知，協(xié)商溝通低效與公共價值失靈是鄰避問題的癥結所在。

為縮小公眾的風險感知差異和利益分歧，需要建立有效的民主協(xié)商制度，開辟必要的風險溝通渠道，完善民眾訴求表達與利益補償機制。實施民主協(xié)商制度既可以擴大信息公開范圍、嵌入民眾價值偏好，規(guī)避避鄰項目建設過程中的不規(guī)范行為，還可以使民眾的感知差異與利益訴求得以表達[24]，多元價值(經(jīng)濟價值、個體價值與公共價值)得以平衡。在民主協(xié)商過程中，政府的公共設施建設意愿、民眾的健康權益、承建商的經(jīng)濟利益甚至社會或NGO 的環(huán)保倡導等訴求都應囊括進公共價值建構中。通過民主協(xié)商，既能暢通利益表達渠道，將公眾意見納入決策程序；又能綜合多元利益補償機制，彌合多元主體間的利益分歧，使鄰避問題最終得以解決。

因此，“風險感知—價值失靈—民主協(xié)商—價值實現(xiàn)”分析框架，能夠闡釋鄰避問題產(chǎn)生、發(fā)酵、轉變、破解的過程，明確鄰避問題的善治路徑。該框架彰顯了公共價值的識別、創(chuàng)造以及多元主體利益平衡與實現(xiàn)的意義，即在充分考慮鄰避問題背后的多元主體風險感知與利益差異的基礎上，針對公共價值失靈問題，通過加大信息公開、提供價值表達渠道、推行民主協(xié)商與采用多元利益補償機制等措施增進民眾的公共價值認同感，實現(xiàn)鄰避問題的善治。

三、案例選擇

2010 年D 市供電公司規(guī)劃了S 鎮(zhèn)輸變電工程的電網(wǎng)補強計劃，將變電站選址定于該鎮(zhèn)M 村的一處山坡地。最初，選址遭遇村民反對，項目被迫擱置五年，直至2016 年才重新啟動。經(jīng)過不斷努力，變電站工程終于在2019 年得到村民的認可與支持，并于2022 年竣工。S 鎮(zhèn)變電站項目從最初選址遭遇強大的阻力而被迫擱置，到再選址再遇難題，經(jīng)過多方協(xié)商后得以重新啟動并最終順利開展，歷時十余年，詳見圖2。該案例的研究價值在于案情比較典型，其中有不少問題值得探索：變電站建設在最初選址遭到公眾反對后，是如何有效平衡村民、供電公司、地方政府等多元主體間的利益關系并最終得以順利推進的？促成前后發(fā)生重大轉折、矛盾沖突得以化解的關鍵因素有哪些？該案例對于解決鄰避問題能夠提供何種學理參考與實踐啟示？

圖2 S 鎮(zhèn)變電站建設主要時間節(jié)點及演化過程

由于案例持續(xù)十余年，為盡可能還原案例過程，研究小組于2022 年1 月至3 月對S 鎮(zhèn)M 村變電站項目進行實地考察與調研。期間，對村支書、村民代表、“政策處理”攻堅小組負責人、L縣政府及供電公司工作人員進行了大量的深度訪談，并收集相關政策文件、會議記錄等共計8萬余字的資料。

四、鄰避問題的發(fā)生：質疑程序的公正性與風險感知差異

(一) 質疑程序的公正性

為適應經(jīng)濟發(fā)展和滿足用電需求，D 市在多次組織相關單位進行實地勘測和專業(yè)評審的基礎上，將變電站建設地點選定在S 鎮(zhèn)M 村的一處山坡地。該處土層結構以砂礫石為主，既不會占用農(nóng)田，也具備建立變電站的地理條件。2012年12 月D 市供電公司完成了《S110 千伏輸變電工程站址與路徑選擇報告》，隨后各項用地、環(huán)評審批流程都很順利。根據(jù)相關規(guī)定，變電站建設需進行征地公示并征得當?shù)卮迕竦耐?。雖然供電公司按流程進行項目建設的籌劃、布置、安排，但是忽略了征求村民意見這一重要環(huán)節(jié)。

2012 年1 月11 日，M 村村委會的宣傳欄發(fā)布了一份由國土部門出具的變電站征地公告。該公告不僅劃定了變電站的選址用地，還強調會根據(jù)《L 縣征地補償安置標準暫行規(guī)定》①對征地范圍內需拆除、損毀的民用建筑或農(nóng)作物給予相應的補償。就該公告內容村民們認為：變電站的選址決定不僅未經(jīng)過村民的集體表決，還會帶來健康隱患；另外，只有選址范圍內有農(nóng)作物的村民才能獲得征地補償?shù)拇胧┮膊缓侠?。村民的維權意識爆發(fā)，相約到村委會討要說法。隨后在由村委會召集村民代表召開的議事會上，大家一致表示不同意變電站建在村里。村支書回憶道：“當時只是初步征求大家的意見，變電站建不建還兩說，村委會后來還開會討論這個事，經(jīng)過投票表決，大家都不同意變電站建在此地，根據(jù)民主原則和群眾的意見，我們也不會讓他們在咱們村附近隨意施工的?！?訪談記錄：20220210-村支書-CP)

村委將此次會議商討的結果反饋到鎮(zhèn)政府，鎮(zhèn)政府則表示，選址是縣里的決定，讓村民找縣政府反映情況。根據(jù)村民CJG 的回憶，當時縣政府的相關負責人大概是這樣回復的：“在你們村選址建設變電站這個行為是依據(jù)供電公司提供的可行性研究報告審批的，整個辦理流程都依法依規(guī)，沒有理由拒絕供電公司的工程建設申請，你們如果不同意變電站建設，需要和供電公司協(xié)商?！?訪談記錄：20220315-村民-CJG)

于是，村民找到縣供電公司，得到的答復是：“這是市供電公司組織安排的選址，縣供電公司只是負責陪同和協(xié)商，其他的事情不清楚?！贝迕駧捉?jīng)周折，未得到有效回應。

在協(xié)商期間，當?shù)卣⒐╇姽驹V諸的“技術安全”“依法行政”等理由[25]不但無法說服村民，還加劇了其懷疑心理，于是村民頻繁在村民委員會、鎮(zhèn)政府和縣政府反映情況，堅決抵制變電站項目的建設。

（二）風險感知差異

協(xié)商過程中，不同主體對變電站建設帶來的風險預估存在差異：社會公眾對變電站建成后產(chǎn)生的噪音、環(huán)境污染等潛在風險持謹慎和觀望態(tài)度；L 縣政府的決策者和供電公司對變電站建成后帶來的風險的判斷是基于技術專家關于“風險小”的結論；由于缺乏相關的專業(yè)知識，M 村村民僅憑自己的生活經(jīng)驗和坊間傳聞進行主觀預測，尤其是在信息不公開、對話協(xié)商缺乏的情況下，村民更容易產(chǎn)生剝奪感和不安情緒，在主觀上傾向于低估變電站建設項目帶來的收益，高估其將帶來的風險。地方政府和供電公司依據(jù)概率提供的風險評估與村民對風險的主觀判斷之間存在較大偏差。另外，村民認為，在此建立變電站，自身的利益不僅會受損而且補償還有限，由此加大了變電站建設鄰避問題解決的難度，詳見圖3。

圖3 不同主體的風險感知差異與價值沖突

五、鄰避困境的癥結：協(xié)商溝通低效與公共價值失靈

(一) 協(xié)商溝通低效

2013 年3 月，有村民發(fā)現(xiàn)，供電公司提供的環(huán)評意見征求材料存在他人代簽的情況，懷疑供電公司“暗箱操作”。隨著村民與供電公司矛盾的升級，項目被迫擱置，但市供電公司考慮到L縣屬于平地少的山區(qū)縣，再次選址難度大，不忍放棄前期在規(guī)劃和審批等環(huán)節(jié)上的努力，決定派人協(xié)助縣供電公司與村民再次協(xié)商，由縣政府出面組織并調解。在2013 年4 月8 日的調解會上，盡管供電公司出具了相關報告和審批文件，并由技術專家對變電站建設的流程、選址的科學性進行了詳細說明，但是這些努力都難以消除村民對變電站建設隱患的擔憂，村民仍然反對變電站建設。有村民表達了對此事的看法：“光有文件有什么用，我們又不懂，他們之前的環(huán)評可能是作假的，我怎么知道這份是真還是假。就算是真的，我也不同意，變電站有多可怕哦，我們還要不要好好生活了。”(訪談記錄：20220126-村民-YXC)

在調解過程中，因為村民對文件的合法性存在質疑，縣政府和供電公司又無法滿足村民提出的利益補償條件，所以雙方一直僵持不下，第一次正式協(xié)商無疾而終。項目也因此擱置了三年，超過了可行性研究報告的有效期。據(jù)知情村民回憶：“這件事當時鬧得挺僵的，那是因為他們在選址之前沒有和我們溝通啊，沒經(jīng)過我們同意，直接就發(fā)一個征地公告這就叫告訴我們了？我們就必須同意嗎？我們怎么能吃這個虧，肯定不答應啊，而且憑什么變電站一定要建在我們村，讓我們背這個鍋？”“(施工方)談也不和我們好好談，總喜歡拿些政策批文壓我們，還不是要經(jīng)過我們同意才能施工？”(訪談記錄：20220126-村民-FZQ)

事件發(fā)酵階段，當?shù)卣疀Q定對鄰避問題采取“決定—宣布—辯護”(DAD)解決方案：項目評估前期未和村民協(xié)商，當項目實施方案遭村民反對時，又借助專家的專業(yè)評估來論證項目的安全性。這種前期未充分發(fā)揚民主、遇到問題后又試圖借助科學權威淡化項目風險的“后論證式”作法，忽略了村民的正當利益訴求，加重了村民對官方的懷疑心理，雙方協(xié)商難以達成。

(二) 公共價值失靈

總體看來，民眾差異化的風險感知交織著不同主體間的利益博弈，致使多元主體間、公共利益與經(jīng)濟效益間、技術理性與地方知識間產(chǎn)生沖突。

一是多元主體間的認知沖突。除了感知環(huán)境對自身健康與相關權益有影響外，村民認為，《L縣征地補償安置標準暫行規(guī)定》在補償對象、范圍、形式等方面未體現(xiàn)公平性和合理性。當?shù)卣凸╇姽菊J為，村民是只注重個人利益而不顧公共利益的情緒化個體；而在村民眼里，當?shù)卣凸╇姽緝H關心政績而忽視民眾權益。

二是公共利益與經(jīng)濟效益之間的矛盾。供電公司要在滿足公共用電需求、保證科學選址的同時降低項目建設成本；縣政府在承擔城鄉(xiāng)基礎設施建設與經(jīng)濟社會發(fā)展責任、盡可能滿足村民利益補償?shù)耐瑫r，又要考慮節(jié)省財政支出。

三是技術理性與地方知識間的偏差。專家秉持的技術理性與村民的利益和認知之間存在差異。專家擁有的技術知識來自科學的理性判斷；村民的“地方性知識”[26](24)則是受當?shù)靥囟ǖ奈幕?、風俗習慣的影響而形成的。兩者之間存在偏差，加上溝通方式欠妥，就會影響溝通效果。

上述沖突與認知偏差，會導致公共價值失靈。雖然L 縣政府和供電公司建立變電站旨在解決城鄉(xiāng)的供電需求問題，但是從選址公示前未征求村民意見，到公示后以“踢皮球”方式回應村民的舉動來看，兩者在決策過程中未能充分傾聽民意，造成社會價值傳遞缺失。當?shù)卣m然要求村民服從地方發(fā)展大局，但是未就村民關心的健康、環(huán)境污染等問題做出有效承諾或提出實質性的補償措施，致使群眾認為自身的利益未得到充分重視，進而引發(fā)村民的不滿。

六、鄰避問題破解：推行協(xié)商民主與促進利益平衡

2015 年H 省供電公司在對D 市供電公司項目年度考核時發(fā)現(xiàn)，其2010 年計劃籌建的一處輸變電工程一直未開工。在國家在當?shù)夭键c大力推廣光伏、水電等清潔能源基礎設施建設，L 縣的電力需求日漸增大的背景下，H 省供電公司責令D 市供電公司盡快處理解決。D 市供電公司隨即提交了一份要求重新審定M 村變電站選址的申請報告，H 省供電公司組織專家對變電站選址再次進行研究審定。2016 年，D 市供電公司在著手環(huán)評、審批等流程的同時，也加強與政府部門的溝通。在L 縣建設局對工程前期站址方案再次確認的前提下，L 縣政府認為，建設M 村變電站符合綠色發(fā)展的生態(tài)理念，有利于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和民生保障，可將其列入“十三五”規(guī)劃項目。L 縣國土局于2016 年7 月26 日對變電站站址的用地規(guī)模和用地性質進行審核。2017 年4 月6 日，縣環(huán)保局對變電站工程項目的環(huán)評報告書進行審批，9 月19 日D 市發(fā)展改革委員會對項目核準批復。2018 年10 月9 日H 省供電公司通過新的可行性研究報告，2019 年6 月24 日取得建設用地規(guī)劃許可證?？h供電公司工作人員談到當時的情景，“政府這邊還是比較好溝通的，畢竟大家都是為公家辦事，只需要按程序，依法依規(guī)走流程就可以了。（縣）政府看了我們省公司的評審意見，意識到這個工程的重要性，也比較支持我們的工作，對建設變電站的用地、環(huán)評審批下來也比較快。但最棘手的還是與M 村的溝通問題，村民態(tài)度依舊強硬，強烈反對變電站建設，可能我們還沒有完全了解他們真正訴求。溝通還是需要些技巧，不過無論如何我們一定要建成，這個工程再也拖不起了”。(訪談記錄：20220210-J縣供電公司工作人員-FCJ)

(一) 民主參與，構建信任關系

在汲取前期的教訓后，2017 年4 月供電公司委托一家具備專業(yè)資質的第三方機構進行環(huán)評調查，要求其充分、廣泛地征求有關住戶的意見并如實記錄。此外，重啟的建設項目不僅按照新的規(guī)范標準增加了社會風險評估環(huán)節(jié)，還委托專業(yè)機構對項目進行評估并給出風險防范、化解措施，以確保手續(xù)齊全完備、過程的公開透明?！禨110 千伏輸變電工程社會風險評估報告》結果顯示，項目社會風險基本可控，屬于“低風險”類別，但需妥善協(xié)調處理好相關利益關系。

縣里和供電公司在改址伊始，將最初選址時采用的“決定—宣布—辯護”的決策模式改為“參與—協(xié)商—共識”模式，積極推進民主參與式?jīng)Q策，“實現(xiàn)利益相關者雙向交互性的溝通以提高決策的質量與實效”[27]。一方面，通過讓村民參與由第三方公司主持的項目新址的環(huán)評工作，保障其知情權、參與權和監(jiān)督權；另一方面，通過廣泛聽取民眾的心聲、進行民意調查等方式獲取村民對變電站項目的真實看法與存在的疑慮。決策模式的改變，重建了公眾信任，為進一步的協(xié)商對話創(chuàng)造了條件。

(二) 協(xié)商對話，加強風險溝通

2019 年9 月底，新的征地公告公示在M 村委會的宣傳欄中，部分態(tài)度依舊強硬的村民在10月到12 月陸續(xù)向縣、市政府遞交信訪件。D 市政府對村民信訪件中提到的“錯誤指證”予以糾正和解釋說明，同時要求L 縣政府妥善解決，以免激化矛盾。L 縣供電公司迫于壓力，將新址移至離居民區(qū)稍遠的備用位置并重新上報審批。選址微調后，配套工程的施工、維護難度和成本隨之增加。為保證工程的順利推進，2019 年12 月4 日當?shù)卣?、供電公司、村民三方再次召開調解會，供電公司將修改方案和改址后的技術問題如實告知了村民，闡明了利害關系。但部分村民還是以影響當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、可能帶來輻射污染等理由提出反對意見。

由于采用參與式?jīng)Q策模式，項目重啟初期三方已進行了比較充分的對話，有一定的信任基礎，所以此次改址商談過程少了之前的緊張，問題也有了解決的方向。在調解會上，L 縣政府和供電公司發(fā)現(xiàn)，部分村民反對的原因還是擔心變電站潛在的環(huán)境風險。第三方公司通過多次入戶調查也發(fā)現(xiàn)，大部分村民之所以擔心，是因其對變電站缺乏基本的科學認知。針對以上問題，供電公司采用安排人員進村進行知識宣講、邀請部分村民參觀其他變電站及其周邊環(huán)境等措施，糾正村民的偏見并消除其誤解。一位參與過變電站宣講活動的村民表示：“大多數(shù)人在項目改址時還是有很多顧慮的，因為網(wǎng)上傳言太多，我們也對變電站這么個嗡嗡響的大家伙感到害怕，因為幾年前政府和供電公司對此事躲躲藏藏。但是在宣講的那些天里，我們感受到了他們的誠意，是真的想做工作、是為我們著想的，我也到另一個變電站參觀了一次，看到學到了不少東西，顧慮也就小了……”(訪談記錄：20220126-村民-LJG)。

民眾的風險感知是對鄰避設施潛在風險主觀加工的結果，受個人意識、群體的態(tài)度和行為的影響[28]。入戶宣講、對話協(xié)商會等溝通活動，能夠有效縮小技術專家基于技術理性得出的風險水平與民眾依賴“地方性知識”感知到的風險等級之間的偏差。組織村民代表前往運營優(yōu)良的變電站進行實地參觀考察，既可以在一定程度上減少村民對變電站存在風險的顧慮，還可以將這部分村民的體驗傳遞給其他村民。通過這些措施，村民看到政府的誠意，也慢慢增強了對政府的信任。

(三) 組織專班，“軟化”偏執(zhí)觀念

經(jīng)過前期的宣傳和溝通協(xié)商，部分村民的看法有了改變，轉而支持變電站項目建設。2019 年12 月26日變電站項目獲得了建設工程施工許可，供電公司也做好了施工前的準備，計劃2020 年電力迎峰度夏前建成投產(chǎn)?？稍谑┕で暗默F(xiàn)場勘察時發(fā)現(xiàn)，距離需要架設的終端鐵塔附近分布著幾處墓地。為避免不必要的糾紛，供電公司聯(lián)系村委召集墓地主人進行協(xié)商，設想通過提高設計標準、選材質量和施工要求等手段，使終端塔盡可能遠離墓地。但部分村民反對強烈，并揚言要繼續(xù)上訪。面對此情景，縣政府將電網(wǎng)建設項目的處理工作納入各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的年度考核目標，并挑選群眾工作經(jīng)驗豐富的干部、供電公司技術骨干和當?shù)卮迕窆餐闪ⅰ罢咛幚怼惫孕〗M專班，專門負責與各方的溝通協(xié)調。在隨后的13個月里，專班人員投身一線，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委的支持配合下深入村組與村民面對面講政策、爭理解、凝共識。專班主要負責人在訪談中補充道：“來回奔波、說破嘴皮子不難，難的是與多方難達成一致意見。我們不懼復雜局面，也不怕艱難險阻，只要建成符合法律法規(guī)、符合地方發(fā)展及電網(wǎng)發(fā)展需要，能夠讓百姓安心用電的工程，我們決定了要干，就一定要干成、做好!”(訪談記錄：20220210-“政策處理”攻堅小組專班負責人-HYW)

專班人員坦言協(xié)調的過程并不順利，遇到的阻力仍然不小。最大的難題是村民想盡可能得到更多的補償；另外，部分村民難以溝通。為此，專班人員多次與幾個反對意見比較大、曾頻繁上訪的村民進行溝通勸導，同時發(fā)動其身邊親屬和朋友做思想工作予以“軟化”，直到消除其極端想法?！捌鋵嵔K端塔建在墳墓附近這件事只是導火索，主要原因還是村民希望政府和供電公司做出更多更大的讓步。我們除了對他們動之以情、曉之以理外，還專門向村民說明益處，與他們擔心變電站建設引發(fā)的環(huán)境問題正好相反，變電站建設給村里不但能帶來經(jīng)濟效益，而且從長遠看是有利于當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境改善的?！?訪談記錄：20220221-“政策處理”攻堅小組專班負責人-CJY)“當時政府召開了座談會、協(xié)調會來收集我們的意見，其實我們是看得見政府和供電公司的誠意的，但是光有誠意也不行，變電站建設還是有風險的，這讓我們非常不安，一致希望政府和供電公司能夠滿足我們的需求，并給予我們一定的補償?！?訪談記錄：20220126-村民代表-WHM)

專班成員通過用心溝通，耐心向公眾說明項目建設的緊迫性、方案調整后技術的先進性與安全性以及建設方為此所做的努力，一方面展示了當?shù)卣疄槊裼H民形象，有利于改變其在村民心中的刻板印象；另一方面，也改變了村民的固執(zhí)與偏執(zhí)意念，降低了其沖突意向，為達成最終共識掃清了障礙。

(四) 利益補償，彌合價值失靈

在交涉過程中，L 縣政府和縣供電公司了解到，村民之所以反對，很大程度上還是想爭取更多的利益補償。經(jīng)多次“討價還價”，形成了村民滿意的補償方案：一是施工區(qū)域附近的民生工程(包括道路、附近河道、防洪堤壩等)都會被修葺；二是其他附帶工程創(chuàng)造的經(jīng)濟效益要村集體分成；三是美化周邊環(huán)境，建成之后恢復生態(tài)原貌，不破壞當?shù)噩F(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境。最終L 縣政府、供電公司、村民達成了一致意見。2020 年10 月23 日施工隊正式進場施工，2022 年3 月下旬變電站竣工并投入運營。

參與協(xié)調的一名政府工作人員在訪談中袒露心聲：“談判過程是很艱難、很膠著的，村委會盡可能為村民爭取利益最大化，供電公司不敢做出太大的讓步，但又沒有辦法，畢竟當?shù)厍闆r特殊，附近水電資源豐富，之前也有很多民營公司在這里建設小水電站，可以自主地給出比較豐厚的經(jīng)濟補償，所以村民比較支持。但我們和那些民營公司不一樣，我們的規(guī)劃、補償都有政策規(guī)定，不是個人能決定的，在物質的補償方面不可能也不允許隨意讓步，我們能做的就是盡最大可能在其他方面給予政策傾斜。只要不是太過分的條件，能做到的，我們地方政府作為中間人還是愿意去協(xié)調的?！?訪談記錄：20220221-S 鎮(zhèn)政府工作人員-DHT)

利益補償是鄰避問題得以解決的根本。因此，除了因地制宜制定經(jīng)濟補償標準、考量經(jīng)濟補償受限因素外，可以輔之以其他補償形式達到理想效果：生態(tài)補償能夠降低鄰避設施的環(huán)境風險；權益補償通過轉變決策模式，尊重公眾參與選址方案制定，以消除鄰避沖突產(chǎn)生的政治因素[29]，增強政府信任；心理補償通過貼近民眾生活的方式，讓村民獲得認可與尊重，村民就可能產(chǎn)生了理解與共情，進而產(chǎn)生共識。通過運用多元補償機制，詳見表1，以經(jīng)濟、生態(tài)、權益、心理補償?shù)榷嘣绞巾槒拿褚獠⒈Ｕ掀錂嘁?，使民眾最終接納變電站建設項目。

表1 S 鎮(zhèn)破解鄰避問題所采用的多元補償機制

七、結論與討論

鄰避設施是城市化進程的產(chǎn)物。如何平衡鄰避問題涉及的風險與收益、協(xié)調公共利益與社群利益等多元價值沖突，如何實現(xiàn)善治，一直是理論界關注的焦點。不同于以往研究聚焦的鄰避沖突案件，S 鎮(zhèn)變電站建設案例的典型性就在于其歷經(jīng)了從最初選址沖突、被迫擱置到通過民主協(xié)商、重新選址并最終完成的長達十余年的艱難歷程，提供了鄰避設施從“鄰避”到“民利”的有益啟示。本文構建了“風險感知—價值失靈—民主協(xié)商—價值實現(xiàn)”的分析框架，通過回顧該變電站建設從進退兩難的鄰避僵局到最終順利推進的圓滿結局。研究表明：

(1)鄰避沖突動態(tài)演變的機理包含三個變量和一個拐點。主體間風險感知差異與利益博弈是鄰避問題產(chǎn)生的根源；多元主體的態(tài)度行為變化，是解釋鄰避問題演化的重要變量；協(xié)商溝通低效與公共價值失靈是鄰避問題持續(xù)的癥結；而地方?jīng)Q策模式的轉變(從最初選址時的“決定—宣布—辯護”到項目重啟后轉變?yōu)椤皡⑴c—協(xié)商—共識”)是鄰避沖突從產(chǎn)生發(fā)酵階段開始朝向冷卻階段、消解階段轉變的拐點。

(2)風險溝通、民主協(xié)商與利益補償是鄰避問題化解的三大工具，而有效的公眾參與和積極的政府回應是促成三大工具發(fā)揮協(xié)同效應的關鍵。風險溝通，涉及鄰避設施的風險評估、預防措施、成本收益、風險補償，背后是技術理性與“地方性知識”的聯(lián)結；民主協(xié)商有利于解決公共價值失靈問題，其形式表現(xiàn)為開誠布公的對話、信息公開透明、表達利益訴求與尋求解決方案；合理的利益補償機制是根本，主要是平衡利益損害，必要時采用經(jīng)濟補償、權益補償、生態(tài)補償、心理補償?shù)榷嘣a償方式。三大工具發(fā)揮實效的關鍵在于公眾參與和政府的積極回應，正是通過參與和回應這一橋接機制，才促進了以風險溝通縮小風險感知差異、民主協(xié)商增進公共價值、利益補償彌合利益分歧的協(xié)同效用發(fā)揮。

(3)鄰避沖突的善治是一個溝通、示范、改變和共識達成的過程。案例的示范價值在于：項目重啟后，政府開始及時回應，正視民眾訴求并采取積極措施，促進民眾態(tài)度的轉變。當?shù)卣賳T、專班小組成員、技術專家扮演政策企業(yè)家的角色，通過認知、態(tài)度、情緒等方面的“軟化”作用，“使公眾習慣于新的思想并且逐漸接受他們的政策建議”[30](182)。值得注意的是，這里的思想工作不僅是指單向的思想灌輸和政策方案宣傳，還包括遵循疏導性機制，基于“地方性知識”進行鄰避設施合法性、安全性、公共性等價值滲透，同時適當納入民眾合理訴求甚至做出妥協(xié)讓步，逐步轉變或消解民眾固化認知以促成沖突化解。

(4)“風險感知—價值失靈—民主協(xié)商—價值實現(xiàn)”分析框架實現(xiàn)了既有研究視角的串聯(lián)整合，能夠解釋鄰避問題的產(chǎn)生、演變，特別是沖突轉折與最終破解的詳細過程，提供了鄰避問題的善治路徑。該框架是一個融合鄰避問題的發(fā)生邏輯(風險感知差異與利益分歧導致價值失靈，引發(fā)鄰避沖突)、演化過程(以民主協(xié)商逐步轉變民眾固化認知與達成價值共識，促成沖突成功轉折)、治理路徑(通過吸納民眾偏好，以風險溝通降低民眾風險感知、民主協(xié)商促成公共價值、多元利益補償機制平衡各方利益和化解矛盾沖突)三大維度的整合性分析框架，對鄰避問題的發(fā)生邏輯、演化過程與善治路徑有一定的解釋力。

上述研究結論，或可對鄰避問題治理提供有益啟示：一是縮小風險感知差異，需要加強風險溝通，有效整合專家技術理性與民眾價值理性，經(jīng)充分討論不斷優(yōu)化項目建設方案，形成科學決策。二是環(huán)境公共利益的識別程序不能滿足于形式的合法性，還必須在此基礎上建立以表達權為核心的正當程序，使多元利益主體有平等的機會和有效的途徑參與其中[31]。鄰避問題是對地方治理能力的考驗，要改變“不鬧不理、鬧大才理”的維穩(wěn)式應對方式，主動預防民眾的鄰避抗爭行為。這就要求保障民眾知情及參與權，擴大決策透明度，暢通利益表達渠道，及時分享信息，減少民眾猜忌與恐慌，不斷增強政府信任，爭取民眾支持。三是構建社會價值遞送平臺，嵌入價值偏好傳遞，積極對話協(xié)商，不斷“軟化”溝通，協(xié)調多元價值矛盾，凝聚對鄰避項目公共價值的共識。四是構建多元化利益補償機制，提高補償?shù)木珳市?、合理性和公平性，以消除利益分歧?/p>

注釋：

① 《L 縣征收土地綜合補償標準暫行規(guī)定》中，征收集體土地統(tǒng)一實行征地區(qū)片綜合地價，由土地補償費和安置補助費兩項組成，用于被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織農(nóng)業(yè)人口和勞動力的安置。