關(guān)于探索政府債務(wù)預(yù)算績效管理體系內(nèi)容構(gòu)建情況的調(diào)研

■太原中北高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)財(cái)政運(yùn)營部

本次調(diào)研從我國地方政府債務(wù)預(yù)算績效管理實(shí)踐及存在的問題入手，按照績效目標(biāo)管理、事前績效評估、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評價(jià)和結(jié)果應(yīng)用的邏輯順序，探索構(gòu)建政府債務(wù)全過程預(yù)算績效管理體系。

一、政府債務(wù)預(yù)算績效管理體系架構(gòu)

按照中共中央、國務(wù)院“全方位、全覆蓋、全過程”實(shí)施預(yù)算績效管理的總體要求，基于債務(wù)預(yù)算管理、項(xiàng)目管理和績效管理一體化的視角，政府債務(wù)預(yù)算績效管理體系構(gòu)建內(nèi)容包括：一是全方位涵蓋政府債務(wù)管理和債務(wù)項(xiàng)目兩個(gè)層次；二是貫穿政府債務(wù)“借、用、還”全過程，以及債務(wù)項(xiàng)目申報(bào)、債券發(fā)行、項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目運(yùn)營到債券償還等全生命周期，建立包括事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控和績效評價(jià)等環(huán)節(jié)的事前、事中、事后閉環(huán)系統(tǒng)；三是覆蓋所有債務(wù)預(yù)算資金，并根據(jù)不同預(yù)算資金的性質(zhì)和特點(diǎn)分類實(shí)施。

二、政府債務(wù)預(yù)算績效管理體系內(nèi)容

（一）事前：政府債務(wù)預(yù)算績效目標(biāo)管理體系

績效目標(biāo)是績效管理的靈魂。政府債務(wù)預(yù)算績效目標(biāo)是對政府舉借債務(wù)目的及設(shè)立債務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃的展開，是承接國家、地區(qū)戰(zhàn)略規(guī)劃和債務(wù)預(yù)算安排的重要節(jié)點(diǎn)，承載著代際公平、政府規(guī)劃和財(cái)政資源配置等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的使命。政府債務(wù)預(yù)算績效目標(biāo)的具體化和落實(shí)，需要厘清政府部門管理主體的職責(zé)分工，分解形成債務(wù)管理績效目標(biāo)和債務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo)，并進(jìn)一步細(xì)化為分類的債務(wù)預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，引導(dǎo)各級管理主體實(shí)現(xiàn)合規(guī)、有效和高效的債務(wù)管理及項(xiàng)目執(zhí)行，形成債務(wù)預(yù)算全過程績效管理的閉環(huán)。

具體而言，政府債務(wù)績效目標(biāo)內(nèi)容包含以下兩方面：

1.政府債務(wù)管理績效目標(biāo)。一是債務(wù)舉借，包括舉債融資機(jī)制健全性、債務(wù)限額控制有效性和組織保障有效性；二是債券發(fā)行和資金安排，包括債券發(fā)行程序規(guī)范性、債券結(jié)構(gòu)合理性、債券發(fā)行進(jìn)度、債券資金撥付及時(shí)性和債務(wù)資金配置合規(guī)性；三是債務(wù)預(yù)算管理，包括債務(wù)項(xiàng)目庫建設(shè)、預(yù)算管理合規(guī)性、財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性和內(nèi)部管理規(guī)范性；四是債務(wù)資產(chǎn)管理，包括資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度健全性和資產(chǎn)管理合規(guī)性；五是債務(wù)償還，包括償債來源明確性、償債計(jì)劃合理性、專項(xiàng)債券償還機(jī)制健全性、再融資債券發(fā)行合理性、債務(wù)償還率和債務(wù)償還及時(shí)率等；六是債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，包括債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制和風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制；七是債務(wù)信息公開，包括信息公開的完備性、及時(shí)性、準(zhǔn)確性和信息獲取便捷性。

2.政府債務(wù)項(xiàng)目績效目標(biāo)內(nèi)容。一是分階段績效目標(biāo)。債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)期階段需考察項(xiàng)目實(shí)施準(zhǔn)備、組織管理、合同管理、財(cái)務(wù)管理、實(shí)施管理、進(jìn)度控制、成本和質(zhì)量控制，以及項(xiàng)目建設(shè)中的標(biāo)準(zhǔn)化文明施工、工程社會(huì)責(zé)任、安全施工、環(huán)境影響、服務(wù)對象滿意度、可持續(xù)影響等；債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營期階段則重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)狀況、運(yùn)營維護(hù)水平、組織、資產(chǎn)和財(cái)務(wù)等運(yùn)營管理機(jī)制、社會(huì)效益、生態(tài)效益、服務(wù)對象滿意度和可持續(xù)影響等。二是分類型績效目標(biāo)。和一般債務(wù)項(xiàng)目相比，專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營期的目標(biāo)指標(biāo)進(jìn)一步拓展，包括專項(xiàng)債券項(xiàng)目收入合規(guī)性指標(biāo)、財(cái)務(wù)監(jiān)控有效性指標(biāo)、資產(chǎn)運(yùn)維合規(guī)性指標(biāo)、償債能力指標(biāo)。三是分行業(yè)分領(lǐng)域績效目標(biāo)。對于債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營期的產(chǎn)出效果目標(biāo)，根據(jù)債務(wù)投資規(guī)劃、行業(yè)主管部門的職能和債務(wù)資金投向的領(lǐng)域，結(jié)合具體債務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)營方案、功能特性等，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域的個(gè)性指標(biāo)體系。

（二）事前：政府債務(wù)預(yù)算事前績效評估體系

債務(wù)預(yù)算事前績效評估應(yīng)以債務(wù)項(xiàng)目擬解決問題為抓手，回應(yīng)債務(wù)項(xiàng)目是否應(yīng)該設(shè)立，使用債務(wù)資金的必要性和可行性，項(xiàng)目實(shí)施方案、投融資安排、實(shí)施績效等是否經(jīng)濟(jì)、合規(guī)、合理、可行。重點(diǎn)包括以下內(nèi)容：一是立項(xiàng)必要性。主要考察債務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃相符性，即是否與國家相關(guān)法律法規(guī)、國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、中期財(cái)政規(guī)劃、地方重大區(qū)域發(fā)展公共服務(wù)等范圍相符；債務(wù)支出的定位合理性，即明確債券項(xiàng)目的公益性和資金支出的資本性；項(xiàng)目與地方事權(quán)以及實(shí)際需求的匹配程度，即項(xiàng)目服務(wù)內(nèi)容或產(chǎn)品和地方事權(quán)、部門職責(zé)及社會(huì)公眾基本需求的匹配性。二是投入經(jīng)濟(jì)性。包括從債務(wù)融資需求、債務(wù)融資成本、籌資計(jì)劃安排、項(xiàng)目成熟度等方面來評估資金籌措的經(jīng)濟(jì)性，以及從預(yù)期投入產(chǎn)出、成本控制等方面來評估支出的經(jīng)濟(jì)性。對于專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目，還需著重評估融資收益、期限結(jié)構(gòu)的平衡能力。三是績效目標(biāo)合理性。包括績效目標(biāo)指向的明確性、績效目標(biāo)與項(xiàng)目內(nèi)容及資金安排的匹配性、項(xiàng)目產(chǎn)出目標(biāo)與效果目標(biāo)的關(guān)聯(lián)性、項(xiàng)目績效目標(biāo)的可細(xì)化性和可量化性、項(xiàng)目預(yù)期效益的可實(shí)現(xiàn)性等。四是實(shí)施方案可行性。主要從實(shí)施方案完整性、建設(shè)方案可行性、預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃合理性、運(yùn)營方案可行性、風(fēng)險(xiǎn)控制措施可行性、管理機(jī)制健全性等方面分析。對于專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目，還要求測算投資規(guī)模和項(xiàng)目收益，并合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目內(nèi)容和實(shí)施計(jì)劃，確保收益能如期、足額實(shí)現(xiàn)。五是籌資合規(guī)性。對于一般債務(wù)項(xiàng)目，主要考察財(cái)政承受能力和資金籌措合規(guī)性，即項(xiàng)目各項(xiàng)資金安排是否有明確、充足的來源，項(xiàng)目資金來源渠道是否符合相關(guān)規(guī)定，資金籌措是否體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等，財(cái)權(quán)和事權(quán)是否匹配等。對于專項(xiàng)債務(wù)項(xiàng)目，主要評估資金籌措穩(wěn)健性、專項(xiàng)債作為資本金的條件符合性和資金籌措合規(guī)性。

（三）事中：政府債務(wù)預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控體系

債務(wù)預(yù)算績效的運(yùn)行監(jiān)控管理，一方面需要厘清主體，從政府債務(wù)管理和債務(wù)項(xiàng)目兩個(gè)層次，分別跟蹤目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)保障要求等；另一方面需要突出政府債務(wù)運(yùn)行特點(diǎn)，對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、債務(wù)投資進(jìn)度、債務(wù)償還實(shí)現(xiàn)趨勢等進(jìn)行重點(diǎn)跟蹤，并結(jié)合地區(qū)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營突發(fā)狀況等內(nèi)外部環(huán)境變化，形成常態(tài)監(jiān)控和重點(diǎn)監(jiān)控相結(jié)合的績效跟蹤機(jī)制，及時(shí)對目標(biāo)偏差進(jìn)行糾偏。

1.常態(tài)監(jiān)控。在債務(wù)管理層次上，一是對政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施動(dòng)態(tài)跟蹤，評估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和債務(wù)償還狀況并及時(shí)預(yù)警；二是跟蹤政府債券的發(fā)行使用進(jìn)度，可作為地區(qū)全年債券額度分配的依據(jù)；三是動(dòng)態(tài)跟蹤和監(jiān)督債務(wù)管理各項(xiàng)重點(diǎn)工作的執(zhí)行情況，針對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報(bào)并要求限期整改到位。在債務(wù)項(xiàng)目層次上，主要將項(xiàng)目建設(shè)和項(xiàng)目運(yùn)營階段的組織實(shí)施、產(chǎn)出、效果等重點(diǎn)目標(biāo)的完成情況，與項(xiàng)目階段性績效目標(biāo)和周期性計(jì)劃目標(biāo)進(jìn)行比對分析，判斷目標(biāo)執(zhí)行偏差、管理漏洞和實(shí)現(xiàn)完整目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)，提出糾偏意見并督促整改。

2.重點(diǎn)監(jiān)控。主要針對因內(nèi)外部環(huán)境變化、突發(fā)事件等導(dǎo)致債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)或績效目標(biāo)無法按計(jì)劃執(zhí)行的情況，一是對于因政策因素等變化導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)完成偏差的，應(yīng)及時(shí)按程序調(diào)整項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、預(yù)算和績效目標(biāo)，并重新進(jìn)行債券和項(xiàng)目的信息披露；二是對于因項(xiàng)目施工原因?qū)е马?xiàng)目建設(shè)發(fā)生嚴(yán)重問題的，應(yīng)暫停項(xiàng)目實(shí)施，對相關(guān)主體進(jìn)行責(zé)任追究，并及時(shí)采取合同變更等措施；三是對于因服務(wù)需求、融資利率等市場環(huán)境變化導(dǎo)致專項(xiàng)債項(xiàng)目運(yùn)營收益無法實(shí)現(xiàn)當(dāng)年度債券償還目標(biāo)的，應(yīng)按照債券項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控措施要求，采取壓減運(yùn)營成本或調(diào)整預(yù)算安排等措施。

（四）事后：政府債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)體系

政府債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)的目的主要包括：一是向相關(guān)方提供政府債務(wù)運(yùn)行的重要績效信息，判斷政府債務(wù)在債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面的合理、合規(guī)和有效性，提高政府舉債決策和管理水平；二是對債務(wù)支出運(yùn)行效率及效益提供及時(shí)有效信息，評價(jià)債務(wù)項(xiàng)目實(shí)際績效和債務(wù)資源投入的關(guān)系是否合理，并進(jìn)一步分析項(xiàng)目在決策、資源配置和管理等方面存在的問題，優(yōu)化下一年度或階段的債務(wù)項(xiàng)目資金配置效率和實(shí)施效益；三是通過評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用與公開，督促落實(shí)相關(guān)主體舉借、使用、管理和償還債務(wù)資金的績效責(zé)任。

債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)的內(nèi)容包括：一是以績效目標(biāo)管理的內(nèi)容為基礎(chǔ)，判斷實(shí)際產(chǎn)出結(jié)果和績效目標(biāo)的差異，分析績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況；二是以政府債務(wù)實(shí)際產(chǎn)出的績效結(jié)果為依據(jù)，對事前績效評估中有關(guān)項(xiàng)目立項(xiàng)、績效目標(biāo)制定及預(yù)算編制等方面的內(nèi)容進(jìn)行再評價(jià)，回應(yīng)政府債務(wù)決策在社會(huì)需求、法律依據(jù)等方面的必要性，在資源配置、環(huán)境、實(shí)現(xiàn)可能等方面的可行性，以及在績效目標(biāo)等方面的充分性，以績效評價(jià)驗(yàn)證事前績效評估和績效目標(biāo)管理內(nèi)容的有效性。

根據(jù)債務(wù)預(yù)算分層次、分階段績效管理的特征，政府債務(wù)績效評價(jià)可分為對債務(wù)管理、債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)和債務(wù)項(xiàng)目運(yùn)營的單獨(dú)績效評價(jià)，以及在此基礎(chǔ)上對債務(wù)預(yù)算的整體績效評價(jià)。政府債務(wù)管理績效評價(jià)一般以年度為周期，對上年度的政府債務(wù)管理績效進(jìn)行評價(jià)，不僅要考察政府債務(wù)“借、用、還”全過程中基于財(cái)政管理訴求的合規(guī)性、風(fēng)險(xiǎn)防控等工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況，還要重點(diǎn)基于宏觀視角對債務(wù)資源配置的效率進(jìn)行評價(jià)。債務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)一般針對債務(wù)項(xiàng)目建設(shè)期或運(yùn)營期的某一完整年度或更長的時(shí)間周期，通常來說，至少應(yīng)在建設(shè)期、建設(shè)完工2 年內(nèi)分別進(jìn)行一次評價(jià)，在項(xiàng)目運(yùn)營期結(jié)合債券期限和還款條款設(shè)置情況定期進(jìn)行評價(jià)。對于已完成債務(wù)本息償還的項(xiàng)目，若無特殊需要一般可不再進(jìn)行績效評價(jià)。

從績效評價(jià)的主體來區(qū)分，可分為自評價(jià)和外部評價(jià)兩種形式。自評價(jià)由管理主體自行實(shí)施，因其對債務(wù)管理或資金使用方面的信息優(yōu)勢，故對評價(jià)對象情況了解程度較高，但由于其對評價(jià)結(jié)果的直接利益相關(guān)性，可能存在評價(jià)形式化、結(jié)果主觀性較強(qiáng)或真實(shí)性存疑問題；而由其他監(jiān)管主體引入第三方開展的外部評價(jià)，理論上可以彌補(bǔ)自評價(jià)在規(guī)范性和有效性方面的缺陷，發(fā)揮第三方專業(yè)性和客觀性優(yōu)勢，更好提高績效評價(jià)的深度。內(nèi)部評價(jià)和外部評價(jià)相互補(bǔ)充，有助于進(jìn)一步提高債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的質(zhì)量和公信力，促進(jìn)績效評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用和信息公開。

（五）政府債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用

合理設(shè)計(jì)評價(jià)結(jié)果所對應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，形成有效的結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，能夠有效避免政府債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)流于形式，確保債務(wù)預(yù)算績效管理真正發(fā)揮“以評價(jià)促改進(jìn)”、“以評價(jià)促提升”等作用，實(shí)現(xiàn)其管理目標(biāo)。債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用的核心在于兩個(gè)方面：一方面以正向激勵(lì)為主導(dǎo)。建立預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤的激勵(lì)方法。政府債務(wù)項(xiàng)目周期較長的特點(diǎn)決定了掛鉤機(jī)制設(shè)計(jì)的復(fù)雜性，因此，應(yīng)將評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用重點(diǎn)放在政府、部門預(yù)算及項(xiàng)目竣工、運(yùn)營的債務(wù)預(yù)算安排中。一是把政府債務(wù)管理和債務(wù)項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果和地區(qū)下年度新增債券分配、均衡性轉(zhuǎn)移支付分配及其他專項(xiàng)資金分配掛鉤；二是將政府債務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用于對重大公共項(xiàng)目投資規(guī)劃等的決策和相應(yīng)主管部門預(yù)算安排中；三是把政府債務(wù)項(xiàng)目績效評價(jià)結(jié)果和項(xiàng)目竣工驗(yàn)收費(fèi)用結(jié)算及運(yùn)營費(fèi)用支付等掛鉤。另一方面以反向約束為底線。反向約束是以責(zé)任約束為基礎(chǔ)，根據(jù)債務(wù)預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果給予問責(zé)或反饋整改要求的機(jī)制，是正向激勵(lì)的有效補(bǔ)充。一是將評價(jià)結(jié)果作為政府相關(guān)責(zé)任人的考核因素，形成有效的問責(zé)機(jī)制；二是評價(jià)組織方將評價(jià)結(jié)果反饋至被評價(jià)方，被評價(jià)對象根據(jù)評價(jià)結(jié)果進(jìn)行整改；三是將評價(jià)結(jié)果及時(shí)進(jìn)行公示。