多措并舉抓推進(jìn) 系統(tǒng)治理強(qiáng)示范探索黃河流域生態(tài)保護(hù)“晉城模式”

■晉城市財(cái)政局

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動(dòng)的重大國(guó)家戰(zhàn)略，它關(guān)系著流域內(nèi)千家萬戶的健康和幸福。晉城市作為黃河中游重要節(jié)點(diǎn)城市，市域總面積9490 平方公里，總?cè)丝?19 萬，其中農(nóng)村人口81.8 萬。近年來，晉城市深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想和總書記考察調(diào)研山西重要指示精神，突出把農(nóng)村生活污水治理、丹河流域生態(tài)環(huán)境治理以及改善水生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境、促進(jìn)共同富裕、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重大“牽引性工程”來抓，因地制宜，創(chuàng)新舉措，示范帶動(dòng)，積極探索具有地域特色的治理新模式。

一、晉城在推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)方面的具體做法

（一）高起點(diǎn)站位，突出理念引領(lǐng)

理念是行動(dòng)的先導(dǎo)。在項(xiàng)目謀劃初期，注重從工作理念入手，引導(dǎo)全市上下統(tǒng)一思想、形成共識(shí)。對(duì)上，積極承接國(guó)家戰(zhàn)略。深度實(shí)施黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理、丹河流域生態(tài)環(huán)境治理以及改善水生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為統(tǒng)籌兩大戰(zhàn)略的結(jié)合點(diǎn)和切入點(diǎn)，以沁河、丹河（均為黃河支流）流域?yàn)橹攸c(diǎn)示范區(qū)，著力構(gòu)筑黃河中游生態(tài)安全的最后一道屏障，確?！耙汇逅朦S河”。對(duì)下，直面民生關(guān)切。立足解決晉城市農(nóng)村污水和黑臭水體覆蓋10%的行政村、1/4 的農(nóng)村人口的現(xiàn)實(shí)問題，確?！八膩y”問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)整改、動(dòng)態(tài)清零。堅(jiān)持生活、生產(chǎn)、生態(tài)“三生共融”，注重生態(tài)治理和美麗鄉(xiāng)村同步推進(jìn)，加快實(shí)現(xiàn)“清水復(fù)流”，全力打造秀美“太行山居圖”。

（二）全市域規(guī)劃，注重系統(tǒng)施治

規(guī)劃是做好工作的基本前提。為此，晉城市專門聘請(qǐng)中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心對(duì)農(nóng)村生活泔水治理進(jìn)行項(xiàng)目規(guī)劃和方案優(yōu)化。一是強(qiáng)化系統(tǒng)化思維。遵循“全域統(tǒng)籌、分類施策，系統(tǒng)設(shè)計(jì)、重點(diǎn)突破，政府主導(dǎo)、市場(chǎng)發(fā)力，多方合力、協(xié)同共管”32 字方針，打造農(nóng)村污水分類治理技術(shù)體系、市場(chǎng)化投融資模式以及長(zhǎng)效運(yùn)管模式。二是注重集成化改造。堅(jiān)持改水、改廁、改污“三改同步”，統(tǒng)籌使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、水務(wù)等部門政策資金和投資方污水治理項(xiàng)目資金，一次性解決群眾吃水、用廁、排污問題。三是堅(jiān)持一體化推進(jìn)。做到統(tǒng)一賠償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一變更流程、統(tǒng)一糾紛解決時(shí)限，統(tǒng)一改水改廁補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一重要部件指導(dǎo)價(jià)“五個(gè)統(tǒng)一”，既減少對(duì)群眾生活影響，又有效節(jié)約資金。此做法被國(guó)家生態(tài)環(huán)境部選為典型案例。

（三）全鏈條統(tǒng)籌，多元籌措資金

資金是項(xiàng)目建設(shè)的“血液”。為確保資金充足、及時(shí)到位，晉城市堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，將項(xiàng)目投資建設(shè)和后期運(yùn)維整體打包。一是引入采用PPP 模式。農(nóng)村生活污水治理吸引葛洲壩集團(tuán)股份有限公司、葛洲壩集團(tuán)第三工程有限公司和山西交控生態(tài)環(huán)境股份有限公司組成的聯(lián)合體為投資方。二是積極引入社會(huì)資金。為加大丹河流域（高平段）生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工程投資力度，由高平市水務(wù)發(fā)展有限公司與PPP 項(xiàng)目社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司，項(xiàng)目總投資為89275.99 萬元，項(xiàng)目資本金17855.20 萬元（占總投資的20%），其中，政府授權(quán)出資人出資892.76 萬元（占項(xiàng)目資本金的5%），社會(huì)資本方出資16962.44 萬元（占項(xiàng)目資本金的95%），其余資金由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)籌集。項(xiàng)目建成后，運(yùn)營(yíng)期為13 年，由財(cái)政對(duì)運(yùn)營(yíng)期間的缺口資金逐年進(jìn)行補(bǔ)助。三是用活用好財(cái)政資金。為加快河流生態(tài)環(huán)境治理，晉城市緊緊圍繞“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的總基調(diào)，積極籌措資金，加大財(cái)政投入力度。2011 年以來，共投入各級(jí)各類財(cái)政資金8.48 億元（其中：中央、省級(jí)6.94 億元，市級(jí)0.85 億元，縣級(jí)0.69 億元），社會(huì)融資17.89 億元，用于河流生態(tài)環(huán)境治理。為解決農(nóng)村生活污水治理，市財(cái)政直接投入約6000 萬元，撬動(dòng)社會(huì)資本14 多億元，帶動(dòng)項(xiàng)目總投資達(dá)14.96 億元。為解決丹流域生態(tài)治理，財(cái)政投入資金約3.32 億元。四是引導(dǎo)籌集其他投資。為提高河道行洪能力，以縣為單位，在使用好政策資金的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)有條件的村集體、村民自籌少量資金，共同參與項(xiàng)目實(shí)施，助力村容村貌改善。各縣（市、區(qū)）財(cái)政共投入資金6350 萬元，用于清理河道垃圾及違章堆積物等，保障河道行洪暢通。

（四）全方位推動(dòng)，健全制度機(jī)制

良好機(jī)制是做成事的重要保障。為確保工作順利開展和有序推進(jìn)，第一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。一是市縣兩級(jí)均把農(nóng)村污水治理作為“一把手”工程，成立專門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和工作專班，建立“市指揮部-縣指揮部-鎮(zhèn)村專班”三級(jí)指揮體系，并納入年度重點(diǎn)工程項(xiàng)目予以推進(jìn)。二是高位推動(dòng)河流生態(tài)治理相關(guān)工作。2017 年，山西省政府印發(fā)出臺(tái)了《沁（丹）河流域生態(tài)修復(fù)保護(hù)規(guī)劃（2017-2030 年）》，晉城市財(cái)政部門積極爭(zhēng)取和落實(shí)資金，配合市水利部門多次深入沁河重點(diǎn)段河道治理、東河上游段河道治理、書院河上游河道治理及清水復(fù)流、丹河（高平段）流域生態(tài)修復(fù)治理等現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)研、現(xiàn)場(chǎng)辦公，解決工程中出現(xiàn)的問題。2020 年初，晉城市水利部門克服疫情影響，及早部署沁入丹跨流域調(diào)水補(bǔ)水工程和主城區(qū)清水復(fù)留工作；多次召開專題會(huì)議就沁（丹）河綜合治理、城市水源保障實(shí)施方案進(jìn)行研究、細(xì)化，完成了十四五期間沁（丹）河流域治理規(guī)劃，主城區(qū)重要河流全部制定了清水復(fù)流工程方案。2022 年多次召開全市河湖治理管理推進(jìn)會(huì)議，就河湖治理管理進(jìn)一步安排部署。制定了《2023 年-2025 年中小河流及防洪能力提升項(xiàng)目滾動(dòng)計(jì)劃》，編制完成《晉城市防洪能力提升工程總體方案》。參考山西省五湖治理經(jīng)驗(yàn)，編制完成太極湖（東焦河水庫(kù)）、九女仙湖（杜河水庫(kù)）生態(tài)修復(fù)規(guī)劃工作，加快建設(shè)人民幸福河湖。

第二，強(qiáng)化資金管理。一是認(rèn)真落實(shí)地方事權(quán)，用好現(xiàn)有PPP 項(xiàng)目配套資金，統(tǒng)籌整合相關(guān)涉農(nóng)資金，調(diào)整優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保障地方配套資金按時(shí)足額到位。二是積極籌措資金，加快河流生態(tài)治理步伐。晉城市財(cái)政和水利部門積極籌措資金，多次與山西省財(cái)政廳和水利廳對(duì)接爭(zhēng)取政策支持，同時(shí)主動(dòng)吸納社會(huì)融資，精心組織實(shí)施河流生態(tài)治理，對(duì)晉城市16 條（段）河流進(jìn)行了治理，治理河道長(zhǎng)度達(dá)168.24 公里。三是積極爭(zhēng)取縣級(jí)投融資獎(jiǎng)勵(lì)資金。根據(jù)《山西省財(cái)政廳、山西省水利廳關(guān)于印發(fā)縣級(jí)水利項(xiàng)目投融資獎(jiǎng)勵(lì)實(shí)施方案（試行）的通知》，通過建立省級(jí)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)縣級(jí)水利投融資工作機(jī)制，調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府開展水利投融資工作的積極性、創(chuàng)造性。高平市分別于2022年申報(bào)東倉(cāng)河開發(fā)區(qū)段綜合治理工程獎(jiǎng)勵(lì)金500 萬元通過審查、2023 年申報(bào)丹河生態(tài)長(zhǎng)廊建設(shè)工程獎(jiǎng)勵(lì)金500 萬元通過審查，共計(jì)1000 萬元，解決了水利建設(shè)投融資難的現(xiàn)實(shí)問題，也減輕了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。

第三，規(guī)范高效運(yùn)行。一是農(nóng)村生活污水治理方面采取“指揮部+項(xiàng)目公司”的運(yùn)行模式，建立健全信息公開、監(jiān)測(cè)巡檢、運(yùn)維管護(hù)、考核評(píng)估等各項(xiàng)機(jī)制制度，全過程加強(qiáng)監(jiān)管，確保實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效、穩(wěn)定發(fā)揮效益。二是強(qiáng)化管護(hù)。在改善水生態(tài)環(huán)境方面，晉城市出臺(tái)了《晉城市全面推行河長(zhǎng)制實(shí)施方案》《晉城市全面推行河湖警長(zhǎng)制實(shí)施方案》，形成了河長(zhǎng)抓落實(shí)、警長(zhǎng)抓執(zhí)法的“兩長(zhǎng)治河”管護(hù)模式。制定了《晉城市巡河員管理辦法》，建立起“河長(zhǎng)+河長(zhǎng)助理+巡河員”的工作新機(jī)制，打通了責(zé)任落實(shí)的“最后一公里”。與晉城市檢察院聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于建立市、縣河湖生態(tài)環(huán)境保護(hù)一體化辦案聯(lián)動(dòng)機(jī)制的意見》，進(jìn)一步形成河湖生態(tài)環(huán)境“共同抓好大保護(hù)、協(xié)同推進(jìn)大治理”工作格局。三是加快進(jìn)度，傾力打造具有“晉城特色”的河湖生態(tài)修復(fù)模式。工作過程中，晉城市倒排工期，狠抓工程進(jìn)度，加強(qiáng)工程管理，努力建設(shè)精品工程。打造百里沁河生態(tài)經(jīng)濟(jì)帶先行區(qū)。實(shí)施沁河干流和主要支流河道綜合治理，推進(jìn)干支流河道防洪能力達(dá)標(biāo)建設(shè)，重點(diǎn)完善鎮(zhèn)區(qū)段河道堤防建設(shè)，河道防洪能力達(dá)到20 年一遇標(biāo)準(zhǔn)。打造丹河全域水生態(tài)修復(fù)與風(fēng)光帶。加快推進(jìn)丹河流域生態(tài)修復(fù)與保護(hù)，高平丹河北部濕地、高平南部?jī)珊訚竦?、丹河龍門濕地公園等建設(shè)。打造幸福河湖，積極爭(zhēng)取七河五湖治理資金，穩(wěn)步推進(jìn)太極湖（東焦河水庫(kù)）、九女仙湖（杜河水庫(kù)）生態(tài)治理建設(shè)。

（五）全社會(huì)聚焦，營(yíng)造濃厚氛圍

良好社會(huì)氛圍是長(zhǎng)治長(zhǎng)效的重要一環(huán)。一是以推進(jìn)生態(tài)、綠色、低碳生活方式為導(dǎo)向，堅(jiān)持“生態(tài)化處理、資源化利用、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)行”理念，加大污水治理宣傳教育力度，逐步改變不良生活習(xí)慣，不斷提高廣大群眾的生態(tài)文明意識(shí)。二是以打造生態(tài)友好型惠民工程為標(biāo)桿，選擇符合晉城市農(nóng)村實(shí)際的生活污水治理技術(shù)模式，優(yōu)先治理水源保護(hù)區(qū)、旅游風(fēng)景區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域生活污水，特別是利用農(nóng)村自然和人工生態(tài)系統(tǒng)，對(duì)因暴雨形成的暫時(shí)性黑臭水體進(jìn)行消納，加速構(gòu)建自然循環(huán)的生態(tài)體系。截至目前，已累計(jì)完成投資14.13 億元，鋪設(shè)管網(wǎng)904 公里，首批268個(gè)村2022 年10 月底已全部完成“三改”，39 萬農(nóng)村群眾將徹底告別“污水橫流”的歷史。三是深入推進(jìn)“清四亂”專項(xiàng)行動(dòng)。印發(fā)了《關(guān)于深入推進(jìn)河湖“清四亂”常態(tài)化規(guī)范化的通知》，制定了《晉城市河道巡查管理制度（試行）》，實(shí)現(xiàn)河道巡查常態(tài)化，確?！八膩y”問題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)整改、動(dòng)態(tài)清零。2018 年以來，共排查“四亂”326 處，整改銷號(hào)326 處，立案公益訴訟案件91 件。四是開展妨礙河道行洪排查整治。2022 年根據(jù)《山西省第01 號(hào)總河長(zhǎng)令》要求，完成了全市50 平方公里以上河流妨礙河道行洪突出問題排查，發(fā)現(xiàn)妨礙河道行洪突出問題共36 處，以市政府文件下發(fā)《晉城市妨礙河道行洪突出問題專項(xiàng)整治實(shí)施方案》，有效推動(dòng)了河湖管理提檔升級(jí)。

二、取得的成效

一是河道行洪能力得到顯著提高。河道治理重點(diǎn)流域骨干工程不斷推進(jìn)，晉城市行洪能力不斷提高，排洪不暢問題基本解決。在2020 年持續(xù)強(qiáng)降雨、2021 年“7.11”特大暴雨過程中，晉城市河道堤防未發(fā)生跨堤事故，有效保障了人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。 同時(shí)，持續(xù)深入推進(jìn)了“清河”專項(xiàng)行動(dòng)，共投入資金6350 萬元，清理河道垃圾及違章堆積物45.49 萬方，排查阻水林木和高桿作物356 畝，清理違章建筑1.62 萬平方，保障河道行洪暢通。

二是水生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步改善。通過實(shí)施中小河流綜合整治和生態(tài)修復(fù)，有效改善了晉城市水生態(tài)環(huán)境。在2019年全省水資源考核中，全市9 個(gè)國(guó)、省考監(jiān)測(cè)斷面中有7個(gè)斷面穩(wěn)定達(dá)到或優(yōu)于三類水質(zhì)，其余2 個(gè)斷面（高平河西斷面、白水河斷面）消除了劣五類水體，均達(dá)考核目標(biāo)要求。20 年來，丹河出境斷面水質(zhì)首次達(dá)標(biāo)，全面扭轉(zhuǎn)了只罰不獎(jiǎng)的局面。2022 年6 月，以第一名成績(jī)?nèi)脒x全國(guó)農(nóng)村黑臭水體治理試點(diǎn)支持城市?？傮w項(xiàng)目完工后，將涵蓋全市6 縣（市、區(qū)）、44 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、268 個(gè)行政村，沁丹兩河沿線村莊污水治理覆蓋率將由27%提升到70%，全市農(nóng)村生活污水治理覆蓋率將由19.3%提升到40%（全國(guó)平均水平），受益農(nóng)村人口覆蓋率達(dá)到47.7%。

三是河道管護(hù)進(jìn)一步規(guī)范。通過河生態(tài)流治理，各治理段都建立了管理機(jī)制，落實(shí)了管護(hù)主體和責(zé)任人，強(qiáng)化了河道安全隱患排查和違法行為監(jiān)管。同時(shí)，開展了河道確權(quán)劃界和水域岸線規(guī)劃編制工作，堅(jiān)持依法依規(guī)，嚴(yán)格河湖水域岸線管控，規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目行政許可和實(shí)施監(jiān)管，進(jìn)一步推進(jìn)涉河建設(shè)項(xiàng)目管理有序規(guī)范，為建設(shè)幸福河湖提供有力保障。

四是為發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了良好的條件。實(shí)施丹河流域（高平段）生態(tài)修復(fù)與保護(hù)工程對(duì)于改善環(huán)境、發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了良好的條件，效益非常顯著。工程以水污染防治為基礎(chǔ)、改善水質(zhì)為根本，應(yīng)用截污、清淤、引水、生態(tài)修復(fù)等綜合整治措施，使河道水質(zhì)得到根本改善。修復(fù)水生態(tài)系統(tǒng)，提升水體自然凈化能力，實(shí)現(xiàn)城市水環(huán)境持續(xù)改善，最大限度地發(fā)揮工程的環(huán)境效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。項(xiàng)目完工后，將繼續(xù)建設(shè)南部?jī)珊訚竦囟?、北部濕地?cái)U(kuò)容改造、丹河源頭保護(hù)工程、丹河箭頭漏水帶處理、小東倉(cāng)河濕地公園、沿河農(nóng)村供排污一體化建設(shè)等后續(xù)項(xiàng)目。

三、存在的制約因素

一是徑流減少、水體污染，河流生態(tài)系統(tǒng)惡化。近年來能源工業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，國(guó)民經(jīng)濟(jì)用水量持續(xù)增加。受自然條件和人類活動(dòng)雙重影響，沁河徑流衰減明顯，影響河流水生生物的生長(zhǎng)繁殖。通過流量變異程度分析沁河水文情勢(shì)變化，飛嶺和潤(rùn)城斷面流量變異程度分別為0.7和1.1，按照有關(guān)賦分標(biāo)準(zhǔn)，目前沁河流量過程變異程度分值僅25 分左右，水文情勢(shì)受人為影響嚴(yán)重。

二是農(nóng)村河道治理滯后。近年來，晉城市規(guī)模以上河流基本進(jìn)行了治理，但是農(nóng)村河道、河溝未進(jìn)行系統(tǒng)治理，普遍存在淤積嚴(yán)重河道萎縮、設(shè)施陳舊防洪能力低下、水體污染生態(tài)退化和治理滯后管理薄弱的現(xiàn)象，帶來防洪隱患。

三是受地下水超采影響，地下水水位降低，水質(zhì)惡化。沁河流域大部分為山區(qū)和丘陵區(qū)，水源工程建設(shè)難度大、成本高，為滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的用水需求，各行業(yè)大量開采地下水和巖溶泉水，丹河流域孔隙水、裂隙水已近疏干，地下水位持續(xù)下降，形成高平、晉城城區(qū)兩個(gè)地下水超采區(qū)，現(xiàn)狀超采量2388 萬m3，由此引發(fā)水井枯竭、泉水衰減、水質(zhì)惡化等多種環(huán)境地質(zhì)問題。

四、建議

一是加大對(duì)市級(jí)河道維修養(yǎng)護(hù)的政策和資金支持力度。當(dāng)前，在河道維修養(yǎng)護(hù)方面市級(jí)層面沒有明確的政策支持，河道維修養(yǎng)護(hù)資金落實(shí)有困難。晉城市雖然對(duì)多數(shù)重要河流進(jìn)行了治理，但是存在治理標(biāo)準(zhǔn)不高，注重防洪效益，但對(duì)生態(tài)效益考慮欠佳等問題。建議省委省政府出臺(tái)對(duì)市級(jí)層面河道維修養(yǎng)護(hù)和資金支持的相關(guān)政策。

二是建立煤炭煤層氣開采水資源費(fèi)補(bǔ)償制度。近年來，煤炭煤層氣的大量開采，對(duì)水資源的破壞和水環(huán)境的影響日益凸顯，造成地下水位下降，農(nóng)村人畜吃水困難，農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施破壞，河道干涸等問題。建議省委省政府、市委市政府出臺(tái)相關(guān)政策，建立煤炭煤層氣開采水資源費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制，用于修復(fù)被破壞的水生態(tài)系統(tǒng)。

三是全面加大工程治污力度，改善流域水環(huán)境。要提升城鎮(zhèn)生活污水收集處理能力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)及附近村莊生活污水做到應(yīng)收盡收，確保達(dá)標(biāo)排放，保障沁河水質(zhì)。要加大資金扶持力度，加快農(nóng)村水污染防治工作。借鑒高平經(jīng)驗(yàn)，建立圍繞中心村莊的污水收集處理站及配套管網(wǎng)，杜絕沿河農(nóng)村生活污水直排河流。

十四五期間，晉城市將繼續(xù)堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持山水林田湖草是生命共同體的習(xí)近平生態(tài)文明思想，深入貫徹落實(shí)省委、省政府部署要求，鞏固成績(jī)，提標(biāo)擴(kuò)面，以狠抓落實(shí)的行動(dòng)力，踔厲奮發(fā)，不斷加大財(cái)政投入力度，為持續(xù)改善河流水生態(tài)環(huán)境，建設(shè)生態(tài)和諧、環(huán)境友好的幸福河湖提供資金保障，為全省推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供“晉城方案”、做出“晉城貢獻(xiàn)”。