城市更新語(yǔ)境下存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”路徑研究

盛愛(ài)萍

摘要：在土地空間資源緊約束的背景下，上海正由外拓增量擴(kuò)張轉(zhuǎn)向內(nèi)涵存量?jī)?yōu)化，存量工業(yè)用地是城市更新的重要空間載體?！傲阈寝D(zhuǎn)型”作為存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的一種重要模式，具有主動(dòng)性強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)、數(shù)量多等特點(diǎn)，對(duì)于存量工業(yè)用地的挖潛具有現(xiàn)實(shí)意義。以閔行區(qū)為例，其存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”推進(jìn)進(jìn)程緩慢、效果不明顯，面臨多方利益主體博弈、流程機(jī)制待健全、部門(mén)協(xié)調(diào)需統(tǒng)籌、運(yùn)營(yíng)管理彈性需改善、公眾參與有待提高等困境?；诔鞘懈抡Z(yǔ)境，以動(dòng)力、路徑、權(quán)責(zé)、機(jī)制與方法5個(gè)維度為抓手，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出增強(qiáng)動(dòng)力、暢通路徑、厘清權(quán)責(zé)、完善制度和創(chuàng)新方法5個(gè)方面的轉(zhuǎn)型路徑，以期為類(lèi)似工業(yè)用地更新提供借鑒。

關(guān)鍵詞：零星轉(zhuǎn)型；城市更新；存量工業(yè)用地；轉(zhuǎn)型路徑；閔行區(qū)

0 引言

黨的十九屆五中全會(huì)工作會(huì)議提出，城市更新是構(gòu)建發(fā)展新格局，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。在城市內(nèi)生更新的語(yǔ)境下，存量工業(yè)用地作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要空間載體，成為保障新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)等的主要戰(zhàn)場(chǎng)。在土地資源緊約束下，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出盤(pán)活存量工業(yè)用地，通過(guò)挖潛的方式最大限度地提高工業(yè)用地的利用效率，將現(xiàn)狀工業(yè)用地減量45%—65%（320—480 km?）[1]。上海市現(xiàn)狀工業(yè)用地約占總建設(shè)用地的三成，呈現(xiàn)量大面廣、空間破碎化與配置低效等特征，“零星轉(zhuǎn)型”是指未劃入整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的、權(quán)利主體單一且具備獨(dú)立開(kāi)發(fā)條件的工業(yè)用地自主轉(zhuǎn)型。其作為存量工業(yè)用地的一種重要模式，具有主動(dòng)性強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)、數(shù)量較多等特點(diǎn)，對(duì)上海提升城市空間活力，完善城市功能具有重要意義。

國(guó)內(nèi)關(guān)于存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”研究起步較晚，馮立等[2]明確了現(xiàn)有工業(yè)用地轉(zhuǎn)型路徑；楊帆[3]從規(guī)劃審批部門(mén)、規(guī)劃組織等政策層面對(duì)零星轉(zhuǎn)型進(jìn)行初探；趙民等[4]總結(jié)了存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的理論依據(jù)；顧岳汶等[5]從轉(zhuǎn)型機(jī)制、轉(zhuǎn)型方法等角度研究零星轉(zhuǎn)型的方法依據(jù)。既有研究大多集中于存量轉(zhuǎn)型與存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，較少?gòu)摹傲阈寝D(zhuǎn)型”開(kāi)展研究，尤其是針對(duì)“零星轉(zhuǎn)型”的實(shí)施方法、實(shí)施機(jī)制及實(shí)施成效等系統(tǒng)性模式探究存在空白。因此，本文針對(duì)“零星轉(zhuǎn)型”進(jìn)行系統(tǒng)的梳理并提出相關(guān)對(duì)策建議。

2016年，上海市頒布《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》，在優(yōu)化存量工業(yè)用地方面采取“零星轉(zhuǎn)型”和“整體轉(zhuǎn)型”兩種工業(yè)用地轉(zhuǎn)型模式?！傲阈寝D(zhuǎn)型”是原權(quán)利人以單一主體或聯(lián)合體形式自行開(kāi)發(fā)，具有主動(dòng)性強(qiáng)、靈活機(jī)動(dòng)等特點(diǎn)，對(duì)提升城市空間活力、完善城市功能具有重要意義。閔行區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地約占總建設(shè)用地的四成，其中20%可通過(guò)零星轉(zhuǎn)型模式參與轉(zhuǎn)型，因此研究存量工業(yè)用地零星轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)有著重要意義。本文從閔行區(qū)工業(yè)用地零星轉(zhuǎn)型的路徑和模式入手，深入剖析存在的困境，提出相關(guān)優(yōu)化建議。

1 “ 零星轉(zhuǎn)型”的發(fā)展歷程與實(shí)踐

1.1 “ 零星轉(zhuǎn)型”發(fā)展歷程

2005年以來(lái)，上海市出臺(tái)多項(xiàng)工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策，其中涉及“零星轉(zhuǎn)型”的僅有1項(xiàng)。閔行區(qū)作為上海市近郊地區(qū)的典型代表，其存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”模式一直作為試點(diǎn)推行。

（1）“零星轉(zhuǎn)型”被動(dòng)參與階段（2005—2010年）

為促進(jìn)城市存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型開(kāi)發(fā)，上海市于2005年提出將存量工業(yè)用地功能置換為創(chuàng)新園區(qū)；并于2008年頒布《關(guān)于促進(jìn)土地節(jié)約集約利用加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的若干意見(jiàn)》，激發(fā)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的積極性?！渡虾Ｊ泄I(yè)用地布局規(guī)劃（2009—2020年）》創(chuàng)新了工業(yè)用地升級(jí)轉(zhuǎn)型模式，以逐步復(fù)墾、功能轉(zhuǎn)型為規(guī)劃導(dǎo)向，以198區(qū)域、195區(qū)域、104區(qū)塊①為樣本開(kāi)展相應(yīng)的研究?？刂圃隽康碾A段，在以政府為主導(dǎo)回購(gòu)?fù)恋氐姆绞胶驼咭龑?dǎo)下，自主轉(zhuǎn)型存在大量空白，大部分企業(yè)并未參與工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的利益共享機(jī)制，僅有少量的企業(yè)被動(dòng)參與到“零星轉(zhuǎn)型”中，如七寶鎮(zhèn)麗嬰房等。

（2）“零星轉(zhuǎn)型”積極應(yīng)對(duì)階段（2011—2013年）

《上海市控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》（2011）明確提出工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為科研設(shè)計(jì)用地（C65）的管控引導(dǎo)[3]。同年，《關(guān)于增設(shè)研發(fā)總部類(lèi)用地相關(guān)工作的試點(diǎn)意見(jiàn)》提出C65的出讓方式為定向供地。閔行區(qū)制定了全區(qū)工業(yè)用地空間統(tǒng)籌的工作模式，通過(guò)政策制定與試點(diǎn)先行的方式進(jìn)行“零星轉(zhuǎn)型”，有10余家企業(yè)參與試點(diǎn)，企業(yè)參與的積極性較高。

（3）“零星轉(zhuǎn)型”主動(dòng)作為階段（2014年至今）

上海市頒布《關(guān)于本市盤(pán)活存量工業(yè)用地的實(shí)施辦法》等政策，在優(yōu)化存量工業(yè)用地方面采取“零星轉(zhuǎn)型”和“整體轉(zhuǎn)型”兩種工業(yè)用地轉(zhuǎn)型模式，全面開(kāi)啟了存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”的實(shí)踐工作。閔行區(qū)有109家企業(yè)主動(dòng)提出轉(zhuǎn)型訴求，全面參與存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”?！渡虾Ｊ虚h行區(qū)城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出工業(yè)用地占比從20%下降至11%。隨后《關(guān)于閔行區(qū)產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)性用地研判運(yùn)行的管理辦法（修訂版）》等配套文件陸續(xù)出臺(tái)，全面指導(dǎo)工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”的落實(shí)。

1.2 “零星轉(zhuǎn)型”規(guī)劃路徑

基于存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型政策，總結(jié)現(xiàn)有實(shí)踐案例，本文將“零星轉(zhuǎn)型”路徑分為3類(lèi)：工業(yè)用地提容、功能轉(zhuǎn)型、國(guó)有土地收儲(chǔ)后再出讓?zhuān)ㄒ?jiàn)圖1）。一是工業(yè)用地提容路徑：原權(quán)利人盤(pán)活低效用地，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，提出規(guī)模擴(kuò)大、增加容積率的訴求。該路徑周期短，資金投入較少。二是功能轉(zhuǎn)型路徑：原權(quán)利人按照程序?qū)⒃I(yè)功能轉(zhuǎn)型為研發(fā)用地或商業(yè)商辦的模式。該路徑相較于整體轉(zhuǎn)型周期短，企業(yè)主動(dòng)性強(qiáng)，資金投入少，需提供10%的用地用于公共空間或者15%的建筑面積用于公共服務(wù)設(shè)施。三是國(guó)有土地收儲(chǔ)后再出讓路徑：該路徑政策體系較為完善，通過(guò)政府收購(gòu)現(xiàn)狀工業(yè)用地使用權(quán)、土地回收儲(chǔ)備、招拍掛和完成出讓等，實(shí)現(xiàn)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型。

1.3 “零星轉(zhuǎn)型”時(shí)空演變

本文研究范圍為閔行區(qū)所轄行政區(qū)，面積為372.56 km?。截至2021年底閔行區(qū)現(xiàn)狀工業(yè)用地約78.60 km?，較2006年底的89.05 km?減少了10.45 km??，F(xiàn)狀工業(yè)用地中，位于104區(qū)塊內(nèi)的面積為42.4 km?，約占54%；位于195區(qū)域內(nèi)的為22.8 km?，約占29%；位于198區(qū)域內(nèi)的為13.4 km?，約占17%（見(jiàn)圖2）。按土地權(quán)屬統(tǒng)計(jì)，國(guó)有土地與集體土地比例約為7：3，可采用“零星轉(zhuǎn)型”路徑的國(guó)有工業(yè)用地規(guī)模約為20%。

近15年來(lái)工業(yè)用地規(guī)模呈下降趨勢(shì)，現(xiàn)狀工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”主要方向?yàn)樯虡I(yè)商辦、居住及公共服務(wù)配套等。其中住宅用地約占36%，交通運(yùn)輸用地約占13%，商業(yè)商辦用地約占12%，生態(tài)用地約占6%，公園綠地約占4%（見(jiàn)圖3）。

早期存量工業(yè)用地零星轉(zhuǎn)型主要分布在虹橋商務(wù)區(qū)、梅隴鎮(zhèn)等，隨著“騰籠換鳥(niǎo)”等措施的實(shí)行，轉(zhuǎn)型范圍逐漸拓展，2015—2021年工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”主要規(guī)劃方向?yàn)檠邪l(fā)用地和商業(yè)商辦用地（見(jiàn)圖4）。

根據(jù)閔行區(qū)經(jīng)委初步排查，2015—2021年工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”主要存在以下問(wèn)題：一是“零星轉(zhuǎn)型”規(guī)模占比小，企業(yè)轉(zhuǎn)型訴求不明晰。閔行區(qū)主動(dòng)提出訴求的企業(yè)約有109家，用地規(guī)模為0.9 km?，約占現(xiàn)狀工業(yè)用地的10%。其中約57%為功能轉(zhuǎn)型、40%為工業(yè)用地提容，以及3%為不符合政策要求的訴求，如房地產(chǎn)等。二是“零星轉(zhuǎn)型”的進(jìn)程較為緩慢，企業(yè)竣工、投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)履約率低，如竣工履約率70%，投產(chǎn)履約率30%，達(dá)產(chǎn)履約率30%。

1.4 “零星轉(zhuǎn)型”案例實(shí)踐

在“零星轉(zhuǎn)型”3個(gè)路徑的基礎(chǔ)上，選取4個(gè)案例進(jìn)行研究。其中三菱電梯地塊按照原權(quán)利人進(jìn)行工業(yè)用地提容。秋雨地塊和力波地塊按照原權(quán)利人進(jìn)行功能轉(zhuǎn)型，其中秋雨地塊是在整體轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上再進(jìn)行“零星轉(zhuǎn)型”。艾為地塊按照國(guó)有土地收儲(chǔ)后進(jìn)行土地出讓。

1.4.1 三菱電梯地塊——工業(yè)用地提容

三菱電梯有限公司是上海市高新技術(shù)企業(yè)，是電梯制造行業(yè)的技術(shù)標(biāo)桿。隨著公司不斷發(fā)展，廠區(qū)面積過(guò)小的問(wèn)題愈發(fā)突出。2014年，企業(yè)提出提高容積率的訴求，以解決生產(chǎn)和物流場(chǎng)地不足等問(wèn)題。

第一階段，企業(yè)啟動(dòng)編制提容改擴(kuò)建項(xiàng)目報(bào)告，取得區(qū)三委兩局評(píng)審意見(jiàn)及區(qū)政府抄告單。第二階段，是由江川街道提出規(guī)劃調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)由區(qū)規(guī)劃資源局組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃局部調(diào)整，后經(jīng)市規(guī)劃資源局批復(fù)。第三階段，企業(yè)通過(guò)區(qū)規(guī)劃資源局完成相關(guān)的合同簽訂、土地補(bǔ)地價(jià)等工作。第四階段，企業(yè)根據(jù)要求完成項(xiàng)目建設(shè)、管理等工作。

該案例是閔行區(qū)第一批存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”項(xiàng)目，其模式經(jīng)驗(yàn)對(duì)閔行區(qū)存量工業(yè)用地提容有著借鑒意義。此外，該項(xiàng)目已完成建設(shè)并投入使用（見(jiàn)圖5）。

1.4.2 秋雨地塊——區(qū)域整體轉(zhuǎn)型中的“零星轉(zhuǎn)型”

秋雨地塊位于梅隴鎮(zhèn)眾欣產(chǎn)業(yè)園，該企業(yè)區(qū)位條件良好，因經(jīng)營(yíng)不善而停產(chǎn)。2015年，企業(yè)提出由工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為商業(yè)商辦混合用地（C2C8）的轉(zhuǎn)型訴求。但因區(qū)域整體轉(zhuǎn)型時(shí)間長(zhǎng)，經(jīng)市區(qū)部門(mén)統(tǒng)籌后，同意企業(yè)按“零星轉(zhuǎn)型”路徑進(jìn)行先行調(diào)整。

在管理流程上，第一階段，企業(yè)委托專(zhuān)業(yè)設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)編制產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型報(bào)告，經(jīng)由區(qū)經(jīng)委組織完成三委兩局評(píng)審，并同步取得區(qū)政府抄告單。第二階段，由企業(yè)所在街鎮(zhèn)提出規(guī)劃調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)由區(qū)規(guī)劃資源局組織進(jìn)行控規(guī)局部調(diào)整，值得關(guān)注的是在公益性貢獻(xiàn)方面，要落實(shí)整體轉(zhuǎn)型的要求，后經(jīng)市規(guī)劃資源局批復(fù)。第三階段，企業(yè)通過(guò)區(qū)規(guī)劃資源局完成相關(guān)的合同簽訂、土地補(bǔ)地價(jià)等工作。第四階段，企業(yè)根據(jù)要求完成項(xiàng)目建設(shè)、管理等工作。

眾欣產(chǎn)業(yè)園是上海市第一個(gè)按照存量工業(yè)園區(qū)成功進(jìn)行整體轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目。秋雨地塊規(guī)劃調(diào)整是在眾欣產(chǎn)業(yè)園區(qū)域整體轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上再進(jìn)行“零星轉(zhuǎn)型”的成功案例，為眾多處在存量土地轉(zhuǎn)型階段的產(chǎn)業(yè)園區(qū)提供參考（見(jiàn)圖6）。

1.4.3 力波地塊——原權(quán)利人自主“零星轉(zhuǎn)型”

力波地塊位于閔行區(qū)梅隴鎮(zhèn)，區(qū)位條件良好，因城市更新的需要，企業(yè)停產(chǎn)并申請(qǐng)轉(zhuǎn)型。2015年及2018年分別啟動(dòng)存量工業(yè)“零星轉(zhuǎn)型”及城市更新規(guī)劃，由工業(yè)用地轉(zhuǎn)型為四類(lèi)住宅組團(tuán)商業(yè)商辦混合用地。

在管理流程上，力波地塊與秋雨地塊所采用的區(qū)域整體轉(zhuǎn)型中“零星轉(zhuǎn)型”的路徑一致，經(jīng)由產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目評(píng)審、規(guī)劃調(diào)整審批、街鎮(zhèn)配合協(xié)調(diào)等程序。不同之處在于控規(guī)調(diào)整階段，項(xiàng)目的公益性貢獻(xiàn)內(nèi)容由企業(yè)、街鎮(zhèn)等確定。

該案例規(guī)劃調(diào)整是上海市首批成功實(shí)現(xiàn)存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型，首批通過(guò)城市更新落實(shí)社會(huì)租賃住房選址的“雙首批”項(xiàng)目（見(jiàn)圖7）。同時(shí)，該項(xiàng)目已經(jīng)完成了規(guī)劃建設(shè)、招商等，進(jìn)入實(shí)際運(yùn)營(yíng)階段。隨著2021年上海市城市空間藝術(shù)季的順利落幕，更多人熟知并體會(huì)到力波地塊轉(zhuǎn)型的實(shí)施成效。

1.4.4 艾為地塊——土地回收再出讓

艾為地塊位于控規(guī)未覆蓋區(qū)域，現(xiàn)狀為工業(yè)用地，權(quán)屬為鎮(zhèn)屬用地。項(xiàng)目由莘莊鎮(zhèn)依法收回土地并整合為1塊宗地，將工業(yè)用地調(diào)整為科研設(shè)計(jì)用地。

在管理流程上，第一階段莘莊鎮(zhèn)于2019年啟動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型報(bào)告，經(jīng)由區(qū)經(jīng)委征詢(xún)市經(jīng)信委意見(jiàn)，同步取得區(qū)三委兩局評(píng)審意見(jiàn)及區(qū)政府抄告單。第二階段，由莘莊鎮(zhèn)提出規(guī)劃調(diào)整申請(qǐng)，經(jīng)由區(qū)規(guī)劃資源局組織編制控規(guī)增補(bǔ)圖則，后經(jīng)市規(guī)劃資源局批復(fù)。第三階段由區(qū)規(guī)劃資源局組織該土地的出讓工作。第四階段，企業(yè)取得土地后，完成項(xiàng)目建設(shè)、管理等工作。

該案例是閔行區(qū)存量低效國(guó)有土地收回再出讓的首個(gè)示范項(xiàng)目。目前，已進(jìn)入土地取得階段（見(jiàn)圖8）。

2 “零星轉(zhuǎn)型”的問(wèn)題表征與實(shí)施困境

閔行區(qū)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”，推進(jìn)進(jìn)程緩慢、時(shí)間周期長(zhǎng)、效果不明顯，面臨著多方利益主體博弈、流程機(jī)制不健全、運(yùn)營(yíng)管理彈性不足、公眾參與度低等困境，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型實(shí)施難以推進(jìn)。

2.1 動(dòng)力不足， 多方利益主體存在博弈

受歷史遺留、利益驅(qū)動(dòng)及低成本導(dǎo)向等因素影響，閔行區(qū)工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”存在多方利益主體博弈。一是利益主體復(fù)雜，涉及區(qū)政府、鎮(zhèn)政府、園區(qū)平臺(tái)、企業(yè)和居民等，多種利益主體之間難以協(xié)調(diào)，加大了“零星轉(zhuǎn)型”實(shí)施的難度。二是轉(zhuǎn)型優(yōu)化方向不明，在政府自上而下的主導(dǎo)方式下，工業(yè)用地轉(zhuǎn)型有規(guī)則制定的限度要求，但企業(yè)則希望突破政策障礙。三是轉(zhuǎn)型過(guò)程中須滿(mǎn)足公益性需求，政府、企業(yè)及居民在貢獻(xiàn)用地或建筑空間方面存在博弈。四是政府與企業(yè)在土地收儲(chǔ)方面，因立場(chǎng)不一難以達(dá)成一致訴求。例如，就政府而言，工業(yè)用地收儲(chǔ)成本較高；就企業(yè)而言，面對(duì)地價(jià)的升值潛力，寧愿出租閑置也不愿意被收儲(chǔ)。收儲(chǔ)成本高等因素極大打擊政府和企業(yè)的積極性，導(dǎo)致“零星轉(zhuǎn)型”工作推進(jìn)緩慢。

2.2 路徑不暢， 流程機(jī)制規(guī)范有待健全

閔行區(qū)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”路徑尚不通暢。一是“零星轉(zhuǎn)型”政策眾多，缺少明確的指導(dǎo)方向。政府和企業(yè)難以快速理解政策的涵義，缺少暢通清晰的路徑及后續(xù)的配套機(jī)制，缺少統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)及法規(guī)依據(jù)。二是政策穩(wěn)定性不足。如2012—2014年間政策調(diào)整頻繁，企業(yè)往往因擔(dān)心政策優(yōu)惠變化而放棄轉(zhuǎn)型計(jì)劃。三是“零星轉(zhuǎn)型”內(nèi)容普遍不夠具體。缺少指導(dǎo)企業(yè)后續(xù)工作的操作細(xì)則，難以選擇最優(yōu)的轉(zhuǎn)型路徑。四是轉(zhuǎn)型流程周期長(zhǎng)。行政審批環(huán)節(jié)多、周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目開(kāi)竣工，延緩項(xiàng)目建成投產(chǎn)。項(xiàng)目轉(zhuǎn)型時(shí)間一般為4—5年，甚至長(zhǎng)達(dá)10余年。如秋雨地塊從2015年至2021年僅完成了規(guī)劃調(diào)整。五是“零星轉(zhuǎn)型”路徑較為零散。閔行區(qū)目前采用“條件成熟一個(gè)，開(kāi)發(fā)一個(gè)地塊”的模式，尚未建立全區(qū)統(tǒng)籌和分階段存量轉(zhuǎn)型模式。

2.3 權(quán)責(zé)不清， 亟需加強(qiáng)部門(mén)協(xié)同統(tǒng)籌

存量工業(yè)用地是城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要空間載體，“零星轉(zhuǎn)型”需要多部門(mén)協(xié)作共同推進(jìn)。一是在項(xiàng)目建成投產(chǎn)前，需經(jīng)政府部門(mén)層層把關(guān)、步步審批，包括區(qū)政府集體決策同意項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、控規(guī)調(diào)整、土地簽訂補(bǔ)充出讓合同等，完成行政審批手續(xù)。二是行政管理?xiàng)l塊分割，對(duì)“零星轉(zhuǎn)型”意愿企業(yè)的開(kāi)發(fā)訴求、發(fā)展方向、利益分配等事項(xiàng)，涉及政府各相關(guān)職能部門(mén)管理，而政府各職能部門(mén)的利益交疊，相互之間缺乏有機(jī)的聯(lián)動(dòng)和合作，對(duì)于企業(yè)在“零星轉(zhuǎn)型”過(guò)程中涉及的相關(guān)具體問(wèn)題難以決策。三是管理職能重疊，權(quán)限分配不清。管理機(jī)構(gòu)的管理職能相互重疊，權(quán)限相互交叉，資源配置整體效率低。由于部門(mén)各自為政，企業(yè)推動(dòng)“零星轉(zhuǎn)型”過(guò)程相對(duì)艱難。

2.4 轉(zhuǎn)型機(jī)制和運(yùn)營(yíng)管理方式亟需改善

閔行區(qū)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”機(jī)制不全，運(yùn)營(yíng)管理方式亟需改善。一是存量工業(yè)用地中有大約1/3是集體用地，招商能級(jí)不高，經(jīng)營(yíng)模式單一，缺少政策指導(dǎo)及監(jiān)管處罰措施。同時(shí)留白區(qū)、管控區(qū)、開(kāi)發(fā)邊界外及郊野單元等區(qū)域，缺少明確的轉(zhuǎn)型機(jī)制支撐。二是工業(yè)用地收儲(chǔ)因資金平衡的問(wèn)題，推進(jìn)難度大，相關(guān)配套政策尚未明確，需要重點(diǎn)考慮機(jī)制的彈性支撐。三是監(jiān)管機(jī)制不健全，“零星轉(zhuǎn)型”從開(kāi)發(fā)到經(jīng)營(yíng)全流程中涉及監(jiān)管主體及部門(mén)較多，聯(lián)動(dòng)監(jiān)管及審查機(jī)制不健全，難以形成政策合力，統(tǒng)籌規(guī)劃難度大。四是“零星轉(zhuǎn)型”主要從企業(yè)入手，以單個(gè)企業(yè)為主，尚未將閑置用地、零星用地整合起來(lái)統(tǒng)一規(guī)劃，未發(fā)揮土地最大效益。

2.5 公眾參與度有待提高

閔行區(qū)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”過(guò)程中，公眾參與較少，缺少足夠的賦權(quán)。一是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，企業(yè)須提供10%用地或者15%建筑面積的公益性貢獻(xiàn)，但公益性提供內(nèi)容主要是街鎮(zhèn)與企業(yè)協(xié)商而定，居民未參與規(guī)劃決策。二是“零星轉(zhuǎn)型”是由政府部門(mén)主導(dǎo)并實(shí)施，周邊居民的參與度較低，缺乏多主體之間的協(xié)同合作機(jī)制。三是“零星轉(zhuǎn)型”模式已逐漸從完全由政府、企業(yè)主導(dǎo)轉(zhuǎn)向復(fù)合的實(shí)施模式，實(shí)施主體呈現(xiàn)多元化特征，目前缺少協(xié)調(diào)暢通的公眾參與平臺(tái)。

3 “零星轉(zhuǎn)型”的路徑優(yōu)化及對(duì)策建議

為適應(yīng)發(fā)展需求和克服轉(zhuǎn)型過(guò)程中的矛盾，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并探索具有閔行區(qū)特色的道路。不同于上海市其他區(qū)域，閔行區(qū)存量工業(yè)用地規(guī)模大，“零星轉(zhuǎn)型”空間如何實(shí)現(xiàn)“內(nèi)涵式轉(zhuǎn)型”，需要進(jìn)行規(guī)劃管理和轉(zhuǎn)型路徑方面的創(chuàng)新。

3.1 多主體參與的政策保障

政策保障是存量工業(yè)用地零星轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，厘清主體間的利益，增加“零星轉(zhuǎn)型”的動(dòng)力支撐。

（1）建立跨部門(mén)、多主體的協(xié)調(diào)參與機(jī)制

強(qiáng)化利益主體參與決策的能力，實(shí)現(xiàn)自上而下與自下而上相結(jié)合的多方參與，確保主體的參與權(quán)、決策權(quán)和知情權(quán)。建立合理的管理、企業(yè)、居民共同參與的分工合作決策機(jī)制。

（2）統(tǒng)籌各方訴求，激發(fā)轉(zhuǎn)型動(dòng)力

政府梳理規(guī)劃實(shí)施中的難點(diǎn)、痛點(diǎn)，研究制定更具指導(dǎo)性的實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)籌各方訴求，明確“零星轉(zhuǎn)型”的適用路徑，增強(qiáng)權(quán)利人對(duì)土地轉(zhuǎn)型方向和預(yù)期的確定性，激發(fā)轉(zhuǎn)型的動(dòng)力。

（3）形成多主體參與的協(xié)調(diào)系統(tǒng)

“零星轉(zhuǎn)型”需要企業(yè)、政府等多主體共同參與，形成分工明確、多主體參與系統(tǒng)。閔行區(qū)需要合理引導(dǎo)、構(gòu)建協(xié)調(diào)體系，政府、企業(yè)主動(dòng)深度參與，重點(diǎn)引入市場(chǎng)機(jī)制，形成企業(yè)主導(dǎo)、政府扶持，多主體參與的協(xié)調(diào)系統(tǒng)（見(jiàn)圖9）。

3.2 搭建平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)等的智能化管理流程

路徑流程作為存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”的重要環(huán)節(jié)，為后續(xù)順利推動(dòng)項(xiàng)目提供依據(jù)。

（1）搭建全生命周期管理平臺(tái)

以全生命周期管理為平臺(tái)，深化區(qū)領(lǐng)導(dǎo)牽頭的工作領(lǐng)導(dǎo)小組機(jī)制。建立產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、畝產(chǎn)效益等，將項(xiàng)目建設(shè)投入、產(chǎn)出等要素納入全生命周期平臺(tái)，涵蓋頂層設(shè)計(jì)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、建設(shè)實(shí)施和批后管理，實(shí)行全過(guò)程的動(dòng)態(tài)評(píng)估和實(shí)施監(jiān)管。

（2）形成“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)

以“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”兩張網(wǎng)為依托，形成智能化管理的機(jī)制。突破“零星轉(zhuǎn)型”的空間資源瓶頸，打通閔行區(qū)“零星轉(zhuǎn)型”發(fā)展的“最后一公里”。

（3）匯總存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”庫(kù)

梳理工業(yè)用地的控規(guī)批復(fù)、企業(yè)、土地供應(yīng)及績(jī)效等基礎(chǔ)情況，在“‘三調(diào)要素底版”和“產(chǎn)業(yè)用地綜合績(jī)效”的基礎(chǔ)上，形成相互協(xié)同的動(dòng)態(tài)菜單式“存量工業(yè)用地‘零星轉(zhuǎn)型項(xiàng)目庫(kù)”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)用地一張圖、存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”一張表，提高可操作性和執(zhí)行力。

3.3 厘清權(quán)責(zé)， 跨部門(mén)跨領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)

閔行區(qū)由“管理者”向“服務(wù)者”角色轉(zhuǎn)變，厘清部門(mén)權(quán)責(zé)，制定政府權(quán)力清單、責(zé)任清單等，實(shí)現(xiàn)跨部門(mén)跨領(lǐng)域聯(lián)動(dòng)（見(jiàn)圖10）。

（1）產(chǎn)業(yè)報(bào)告階段

區(qū)經(jīng)委根據(jù)實(shí)際使用情況，結(jié)合區(qū)域優(yōu)化產(chǎn)業(yè)目標(biāo)及各街鎮(zhèn)訴求，擬定存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”名單。區(qū)規(guī)劃資源局、區(qū)經(jīng)委、區(qū)發(fā)改委、區(qū)科委、區(qū)環(huán)保局等就轉(zhuǎn)型可行性、環(huán)境污染情況和公益性貢獻(xiàn)開(kāi)展評(píng)估，確定存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”的開(kāi)發(fā)方式。

（2）控規(guī)編制階段

區(qū)規(guī)劃資源局在接到區(qū)經(jīng)委初步認(rèn)定協(xié)助及項(xiàng)目基本材料（項(xiàng)目投資要素、地塊位置等），啟動(dòng)控規(guī)調(diào)整工作，完成任務(wù)書(shū)批復(fù)、專(zhuān)家評(píng)審、項(xiàng)目公示公告及最終成果提交等階段，取得市規(guī)劃資源局的最終批復(fù)。

（3）審批管理階段

控規(guī)批復(fù)后，啟動(dòng)區(qū)規(guī)劃資源局內(nèi)產(chǎn)業(yè)用地項(xiàng)目前期會(huì)審工作，各科室按項(xiàng)目類(lèi)型對(duì)地塊規(guī)劃、指標(biāo)、土地前期情況、監(jiān)管要求、全生命周期管理等提出建議要求。

最后，經(jīng)上海市政府統(tǒng)籌，多部門(mén)配合，共同實(shí)現(xiàn)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”的順利推進(jìn)。同時(shí)，提高“零星轉(zhuǎn)型”的管理效率，簡(jiǎn)化審批流程，加強(qiáng)審批服務(wù)，增強(qiáng)企業(yè)轉(zhuǎn)型動(dòng)力，提升企業(yè)獲得感。

3.4 完善制度， 全流程全要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，加強(qiáng)資源要素整合，實(shí)現(xiàn)全流程全要素的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

（1）落實(shí)全流程精細(xì)化制度

在頂層制度設(shè)計(jì)階段，制定管理辦法及配套政策，統(tǒng)一部門(mén)職責(zé)分工；在項(xiàng)目前期立項(xiàng)階段，明確產(chǎn)業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展準(zhǔn)入審核，確定準(zhǔn)入門(mén)檻；在規(guī)劃及供地階段，提出規(guī)劃指標(biāo)及建設(shè)控制要求，按照相關(guān)供地、產(chǎn)權(quán)標(biāo)準(zhǔn)供地，明確土地權(quán)屬及管控指標(biāo)；在后期建設(shè)運(yùn)營(yíng)階段，做好項(xiàng)目跟蹤監(jiān)督考核工作等。

（2）構(gòu)建“綠色通道”或簡(jiǎn)化程序

探索“拿地即開(kāi)工”的閔行模式，跑出審批效能“加速度”，助推“零星轉(zhuǎn)型”項(xiàng)目快速落地，對(duì)符合區(qū)域發(fā)展要求的產(chǎn)業(yè)，如集約利用的土地、改善生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的項(xiàng)目，給予一定傾斜政策和激勵(lì)措施，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)通過(guò)自身挖潛或利用社會(huì)資本等方式，在政府行政審批環(huán)節(jié)，建立相應(yīng)的綠色通道或簡(jiǎn)化程序。

3.5 創(chuàng)新方法， 暢通公眾參與的渠道和平臺(tái)

創(chuàng)新方法，建構(gòu)公眾參與協(xié)調(diào)暢通的平臺(tái)，形成多參與多賦權(quán)的公眾引導(dǎo)。

（1）構(gòu)建成熟的公眾參與體系

規(guī)劃上，通過(guò)規(guī)劃指標(biāo)和覆蓋半徑判定居民和實(shí)地調(diào)查區(qū)域內(nèi)人員的需求。理念上，政府主動(dòng)為居民提供暢通的公眾參與渠道；居民提高參與轉(zhuǎn)型規(guī)劃的意識(shí)，主動(dòng)向政府反饋需求。方法上，設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)和居民進(jìn)行多輪交流反饋，歸納整理居民問(wèn)卷和訪談?dòng)涗洠瑓R總意見(jiàn)并定期開(kāi)展座談會(huì)，將需求納入全過(guò)程。

（2）形成能賦權(quán)的公眾參與平臺(tái)

在上海市未來(lái)的政策制定中，細(xì)化公眾參與內(nèi)容，“零星轉(zhuǎn)型”項(xiàng)目引入公眾參與，搭建多主體參與的訴求空間，形成能賦權(quán)的公眾參與平臺(tái)。

4 結(jié)論與討論

存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”是綜合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和社會(huì)公平的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型方式，具有彈性包容、完善配套等特征?！傲阈寝D(zhuǎn)型”一直是存量工業(yè)用地轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)，如何推進(jìn)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”工作的精細(xì)化、制度化和常態(tài)化，如何制定有利于“零星轉(zhuǎn)型”項(xiàng)目實(shí)施的政策等，面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

4.1 細(xì)化“零星轉(zhuǎn)型”公益貢獻(xiàn)要求

在上海未來(lái)的政策制定中，應(yīng)該細(xì)化公益性貢獻(xiàn)內(nèi)容。例如，在科學(xué)合理評(píng)估服務(wù)設(shè)施和聽(tīng)取居民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，保證公共空間或者公共服務(wù)設(shè)施貢獻(xiàn)的均衡性。建議探索由政府監(jiān)管、企業(yè)代建的方式，從制度上保障公益性設(shè)施的落地，強(qiáng)化公共性提升城市能級(jí)。

4.2 建立“零星轉(zhuǎn)型”更新動(dòng)態(tài)機(jī)制

應(yīng)將上下聯(lián)動(dòng)的靈活性納入“零星轉(zhuǎn)型”規(guī)劃中，發(fā)展動(dòng)態(tài)彈性的轉(zhuǎn)型機(jī)制，結(jié)合全區(qū)存量工業(yè)用地“零星轉(zhuǎn)型”的計(jì)劃安排、定期更新、動(dòng)態(tài)評(píng)估和實(shí)施反饋進(jìn)行控制和引導(dǎo)?！傲阈寝D(zhuǎn)型”的權(quán)益關(guān)系復(fù)雜，及時(shí)修正機(jī)制流程，簡(jiǎn)化審批管理程序，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性。

4.3 推進(jìn)“零星轉(zhuǎn)型”彈性管理政策

為增強(qiáng)企業(yè)的積極性，政府在法律制度和公共政策上探索留白區(qū)、管控區(qū)、開(kāi)發(fā)邊界外等存量工業(yè)用地零星轉(zhuǎn)型的路徑，以及探討除企業(yè)自主轉(zhuǎn)型制度路徑外的更多途徑。在市場(chǎng)機(jī)制及政策設(shè)計(jì)上給予企業(yè)自主轉(zhuǎn)型的更多選擇空間，如財(cái)稅減免、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入等，推動(dòng)“零星轉(zhuǎn)型”的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)、居民多方共贏。