倫敦保障性租賃住房發(fā)展特征研究及對上海的思考

李強(qiáng) 張敏清 梁英竹

摘要：大力發(fā)展保障性租賃住房，切實(shí)解決大城市新市民、青年人住房困難問題，是上海引導(dǎo)人才集聚、提升城市競爭力和軟實(shí)力的重要舉措。在上海邁向卓越的全球城市進(jìn)程中，保障性租賃住房在供應(yīng)規(guī)模、結(jié)構(gòu)類型和空間布局等方面仍面臨諸多問題和挑戰(zhàn)。倫敦市保障性租賃住房發(fā)展曾經(jīng)歷與上海相似的情況，并取得顯著成效。在上海進(jìn)入存量發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的新階段，以及土地資源緊約束的新常態(tài)背景下，從倫敦保障性租賃住房的發(fā)展歷程及側(cè)重點(diǎn)、用地規(guī)模與結(jié)構(gòu)類型、用地空間布局特點(diǎn)和規(guī)劃實(shí)施政策等角度進(jìn)行分析，根據(jù)倫敦的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海保障性租賃住房的現(xiàn)狀特征和發(fā)展趨勢，構(gòu)建符合上海發(fā)展實(shí)際和趨勢特點(diǎn)的保障性租賃住房體系，從加快規(guī)劃編制、保障供應(yīng)規(guī)模、豐富供給方式、進(jìn)行差異化布局、保障實(shí)施和評估等6個(gè)方面，提出具有可持續(xù)性、系統(tǒng)完善、現(xiàn)實(shí)可行的新思路。

關(guān)鍵詞：可負(fù)擔(dān)住房；保障性租賃住房；多主體供給；多渠道保障；職住平衡；倫敦

文章編號：1673-8985（2023）02-0081-06 中圖分類號 TU984 文獻(xiàn)標(biāo)志碼 A

新時(shí)期大力發(fā)展保障性租賃住房，切實(shí)解決大城市新市民、青年人住房困難問題，是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署。從2020年10月黨的十九屆五中全會首次提出保障性租賃住房，到2021年6月24日國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，從國家層面明確了保障性租賃住房的基礎(chǔ)制度和支持政策[1]。

解決好青年人的居住問題關(guān)系到城市的活力和未來發(fā)展，更是上海引導(dǎo)人才集聚、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)、以安居宜居提升城市競爭力和軟實(shí)力的重要舉措。目前，上海新市民、青年人的住房困難問題比較突出[2]。根據(jù)第七次全國人口普查數(shù)據(jù)，上海的外來人口數(shù)量占常住人口的42%，雖然老年人群體的比例略有增加，但仍以青年人為主，其中自有住房的比例僅占10%左右[3]。青年人的住房問題是民生問題，能否有效解決是城市綜合競爭力的體現(xiàn)。針對城市保障性租賃住房問題，倫敦等全球城市進(jìn)行了積極的探索并積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。本文在學(xué)習(xí)借鑒倫敦保障性租賃住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，思考如何構(gòu)建符合上海發(fā)展實(shí)際和趨勢特點(diǎn)的保障性租賃住房體系，并提出具有可持續(xù)性、系統(tǒng)完善、現(xiàn)實(shí)可行的新思路。

1 上海保障性租賃住房的發(fā)展趨勢與現(xiàn)狀

近年來，上海始終堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，堅(jiān)持租購并舉的住房發(fā)展方向，完善住房市場體系和住房保障體系，不斷滿足人民群眾日益增長的美好居住生活需要[4]。2021年11月23日，上海市政府印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見》，明確把發(fā)展保障性租賃住房作為上海住房體系建設(shè)的重中之重，并通過集中新建、配建、依規(guī)轉(zhuǎn)化等方式，大力推進(jìn)保障性租賃住房發(fā)展，取得顯著成績。但隨著新的人口發(fā)展趨勢，以及上海自身發(fā)展的問題與矛盾，上海保障性租賃住房發(fā)展面臨新的要求和挑戰(zhàn)。

1.1 人口結(jié)構(gòu)變化對住房發(fā)展提出新要求

在人口總量控制背景下，人口結(jié)構(gòu)的變化直接影響住房需求及供應(yīng)結(jié)構(gòu)。目前上海正在全力實(shí)施“創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展”和“人才集聚”戰(zhàn)略，未來，人口國際化和多元化趨勢將越來越明顯。要想吸引和留住這部分人才，必須為其提供有效的住房保障，解決其后顧之憂，這對保障性租賃住房特別是青年人才住房的建設(shè)提出新的需求。

目前，全市公共租賃住房存在規(guī)?？偭枯^小、市場化的保障性租賃住房尚未投入使用、私租市場混亂缺乏監(jiān)管、房租收入比過高等問題，很難滿足人才的租賃居住需要。規(guī)模方面，預(yù)計(jì)到“十四五”末，上海將累計(jì)建設(shè)籌措保障性租賃住房60萬套（間）以上，總體規(guī)模位列全國第一，但是在本市住房總套數(shù)的占比不足6%，仍低于紐約、倫敦等國際城市的平均水平。租金方面，上海新青年群體每月用于租房（一居室）的費(fèi)用約占個(gè)人月收入的35.7%[5]，僅低于北京（39.9%），遠(yuǎn)超國際合理區(qū)間①，屬于“租金相對過高城市”，租房負(fù)擔(dān)較重。租期方面，租賃市場也存在不規(guī)范的問題，如出租方隨意調(diào)整租金、租期過短（德國、日本、英國的平均租賃周期分別是11年、5.2年、2.5年，我國的平均租期約為8個(gè)月）等，進(jìn)一步加劇了新青年群體的租房負(fù)擔(dān)。

1.2 保障性租賃住房的空間適配度有待提升

結(jié)合2019年上海居民出行調(diào)查數(shù)據(jù)，全市新青年群體（20—35歲）就業(yè)主要集中在中心城，占比超過57%；中心城保障性租賃住房整體供應(yīng)規(guī)模占比超過全市供應(yīng)總規(guī)模的40%，布局特征與青年人租賃需求基本匹配。但從全市范圍分析，一方面，保障性租賃住房的軌道交通可達(dá)性不強(qiáng)，公共交通便捷度有待提升。目前，位于軌道交通站點(diǎn)600 m范圍內(nèi)的保障性租賃住房的項(xiàng)目數(shù)量占比不足全市總量的30%，1 000 m范圍內(nèi)占比不足50%，保障對象的公交出行便捷度亟需提升。另一方面，公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)滯后，供給與需求不匹配。目前，全市社區(qū)級服務(wù)設(shè)施對保障性租賃住房的整體服務(wù)覆蓋率已達(dá)50%，但部分設(shè)施服務(wù)覆蓋情況較差，如社區(qū)級文化設(shè)施步行15 min覆蓋率不足20%。

1.3 相關(guān)保障政策和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)需進(jìn)一步完善

作為全國首個(gè)探索租賃住房用地（R4）供應(yīng)的城市，上海已基本形成以集中新建、配建等方式籌措公共租賃住房和企業(yè)自持租賃住房為主的保障性租賃住房供應(yīng)方式。與此同時(shí)，全市正積極探索通過產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套和集體用地建設(shè)租賃房試點(diǎn)、鼓勵非轉(zhuǎn)租方式（存量房屋依規(guī)改建轉(zhuǎn)化為租賃住房、中心城老舊商務(wù)樓宇改造為租賃住房），多措并舉加大保障性租賃住房供應(yīng)。但由于政策保障機(jī)制等缺失，保障性租賃住房存在法律權(quán)責(zé)不清晰、租金租期缺乏管控等問題。同時(shí)，針對存量用地建設(shè)保障性租賃住房，項(xiàng)目很容易受到《住宅設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》等現(xiàn)行相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)在建筑、日照、消防等方面的制約。

總的來看，上海市保障性租賃住房發(fā)展中的問題主要體現(xiàn)在供應(yīng)規(guī)模、空間布局和政策保障等方面。如何根據(jù)需求結(jié)構(gòu)變化，完善保障性租賃住房體系，促進(jìn)供需平衡是目前亟待解決的問題，同時(shí)也是本文研究的重點(diǎn)。隨著全球化步入新階段，人才的流動性增強(qiáng)，社會空間極化加劇，導(dǎo)致很多國際大城市面臨類似的住房危機(jī)：住房需求增加，房價(jià)租金上漲，中等收入等居民的住房負(fù)擔(dān)持續(xù)加重?？偨Y(jié)倫敦等國際大城市的住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，不難發(fā)現(xiàn)，保障性租賃住房的規(guī)劃時(shí)間早、類型多、指導(dǎo)性強(qiáng)，對解決一定時(shí)期的住房和城市問題發(fā)揮了重要作用。

2 倫敦保障性租賃住房發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

一直以來，倫敦嘗試建立一個(gè)合理的住房體系和合適的居住環(huán)境，目的是為了消除住房歧視，提供人人平等的住房機(jī)會。為此，倫敦將住房保障作為其住房政策的核心，在不同時(shí)期出臺與之相應(yīng)的住房政策，并大力發(fā)展多元形式的住房，重視建設(shè)混居社區(qū)以及緩和社會隔離。

倫敦可負(fù)擔(dān)住房類型主要包括公共租賃住房（low-cost rented homes）和過渡房（intermediate housing），新開發(fā)的保障性住房類型結(jié)構(gòu)嚴(yán)格按照公共租賃住房占比不少于30%、過渡房占比不少于30%的比例要求進(jìn)行分配[6]181。公共租賃住房主要面向低收入者，住房產(chǎn)權(quán)歸地方政府或社會住房房東所有，細(xì)分為社會租賃住房（social rent）和可負(fù)擔(dān)租賃住房（London affordable rent，2010年后出現(xiàn)），以永久租賃為主。過渡房是一種半市場化住房，其租金或售價(jià)高于公共租賃住房、低于市場商品房，主要面向“夾心層”居民以及在公共服務(wù)部門和影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要部門的“關(guān)鍵工作者”，由住房協(xié)會進(jìn)行產(chǎn)權(quán)管理和租賃，細(xì)分為過渡租賃住房和過渡產(chǎn)權(quán)房，前者包括生活租賃住房（London living rent）和折扣租賃住房（discounted market rent），后者包括折扣商品房（discounted market sale）和共有產(chǎn)權(quán)房（London shared ownership）[7]71（見圖1）。

結(jié)合上海市《關(guān)于加快發(fā)展本市保障性租賃住房的實(shí)施意見》中關(guān)于保障性租賃住房“準(zhǔn)入廣覆蓋、租期更穩(wěn)定、租金可負(fù)擔(dān)、戶型小而美”的總體要求，根據(jù)倫敦可負(fù)擔(dān)住房的分類、保障人群特征、所屬機(jī)構(gòu)和租金水平等情況，本文將倫敦的公共租賃住房和過渡租賃住房作為研究對象，進(jìn)一步歸納為“保障性租賃住房”，結(jié)合上海現(xiàn)階段的發(fā)展困境，總結(jié)倫敦保障性租賃住房在目標(biāo)導(dǎo)向、空間布局和政策實(shí)施等方面的相關(guān)策略，為上海保障性租賃住房的規(guī)劃建設(shè)提供經(jīng)驗(yàn)啟示。

2.1 目標(biāo)愿景方面， 發(fā)展重點(diǎn)逐步向保障性租賃住房傾斜

20世紀(jì)90年代起，倫敦土地價(jià)格和住房價(jià)格大幅上漲[8-9]。2011年，超過六成的倫敦家庭無力承擔(dān)住房的市場價(jià)格。大多數(shù)居民，包括中等收入者在內(nèi)，受高昂租金和房價(jià)的影響，無法獲得適當(dāng)通勤距離內(nèi)的住房，這加劇了就業(yè)流失問題。為緩解住房危機(jī)，倫敦將“可負(fù)擔(dān)住房”作為近年來住房政策的核心，通過編制城市總體規(guī)劃和住房專項(xiàng)規(guī)劃，保障符合不同收入人群需求的保障性租賃住房供應(yīng)，力圖使50%的新建住宅可負(fù)擔(dān)，并試圖通過“回購權(quán)”基金回購部分已出售的公房，重新恢復(fù)公房的公共租賃屬性。2013年，可負(fù)擔(dān)住房被首次納入《大倫敦規(guī)劃2021》。通過預(yù)測人口和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，提出新增可負(fù)擔(dān)住房供給目標(biāo)?！洞髠惗匾?guī)劃2021》提出建設(shè)適應(yīng)人群特征的保障性租賃住房[6]172?！秱惗厝说淖》浚嚎韶?fù)擔(dān)住房計(jì)劃2021—2026》中，政府將重點(diǎn)支持社會租賃住房和生活租賃住房等兩類保障性租賃住房產(chǎn)品的開發(fā)建設(shè)[10]。新建的可負(fù)擔(dān)住房主要由地方政府和住房協(xié)會進(jìn)行運(yùn)營管理。近年來，住房協(xié)會擁有和管理的可負(fù)擔(dān)住房比例逐漸提高，從1997年的25%提高至2020年的51%（見圖2）。

2.2 總量規(guī)模方面， 多措并舉增加保障性租賃住房， 確保供應(yīng)規(guī)模

為保障公民基本的居住權(quán)，倫敦致力于為中低收入階層提供“托底性”保障，通過設(shè)置保障性租賃住房在住房增量總規(guī)模中的比例下限，確保供應(yīng)規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年租住在保障性租賃住房的家庭數(shù)為75.6萬戶，占總家庭數(shù)360.8萬戶的比重為21%。與其他國際城市相比，倫敦保障性租賃住房的占比處于領(lǐng)先狀態(tài)（見表1）。

倫敦住房戰(zhàn)略提出“建后出租”政策，大規(guī)模建設(shè)專用于租賃的住房。政策將保障性租賃住房套數(shù)比例下限由原來的20%提升至35%[12]。該政策下的住房項(xiàng)目由政府提供政策支持和財(cái)政補(bǔ)貼，開發(fā)商進(jìn)行投資，住房協(xié)會負(fù)責(zé)管理和運(yùn)營，為倫敦市民提供永久租賃住宅。對于所有大型開發(fā)項(xiàng)目，倫敦制定“開發(fā)申請臨界值評估法”，要求保障性住房套數(shù)占住房開發(fā)總量的比例下限為35%，其中保障性租賃住房占比不少于30%，即占住房開發(fā)總量的10.5%。若是在公共土地或是適合布局居住功能的工業(yè)用地上開發(fā)，保障性住房套數(shù)占住房開發(fā)總量的比例提升至50%，并通過加快審批速度、放寬審批條件等政策手段鼓勵開發(fā)商將比例提升至75%及以上。開發(fā)的保障性住房類型結(jié)構(gòu)嚴(yán)格按照社會租賃住房和可負(fù)擔(dān)租賃住房占比不少于30%、過渡房占比不少于30%的比例要求進(jìn)行分配（見表2）。

2.3 空間布局方面， 關(guān)注就業(yè)集聚或公交可達(dá)性高地區(qū)的增量開發(fā)， 鼓勵混合配建

與就業(yè)集聚區(qū)或就業(yè)重點(diǎn)增量的潛力地區(qū)高度匹配。倫敦在總體規(guī)劃層面，根據(jù)新增就業(yè)規(guī)模和新增住房規(guī)模劃定“機(jī)遇區(qū)”，提出在機(jī)遇區(qū)范圍內(nèi)需根據(jù)人口規(guī)模最大限度地供應(yīng)保障性住房，創(chuàng)造混合包容的社區(qū)。至2041年，每個(gè)機(jī)遇區(qū)通常能提供至少5 000個(gè)新增就業(yè)崗位或2 500套新增住房，保障性住房配建比例一般不低于35%。以倫敦中心城內(nèi)的道格斯島機(jī)遇區(qū)（見圖3中編號12所示黃色區(qū)域）為例，《大倫敦規(guī)劃2021》要求該地區(qū)至少新增2.9萬套住房和11萬個(gè)就業(yè)崗位。《道格斯島機(jī)遇地區(qū)規(guī)劃》進(jìn)一步研究提出，該地區(qū)預(yù)計(jì)增加7.25萬人，需新建至少3.1萬套住房，其中至少35%為保障性住房，并落實(shí)上位規(guī)劃要求的新增11萬個(gè)就業(yè)崗位[13]。

規(guī)劃重點(diǎn)關(guān)注公交可達(dá)性高的地區(qū)，因地制宜增加住房規(guī)模。倫敦通過在新建交通廊道沿線劃定“機(jī)遇區(qū)”，關(guān)注現(xiàn)有或規(guī)劃的公共交通可達(dá)性水平達(dá)到3—6級（6級為最高）的用地，以及軌道交通站點(diǎn)或城鎮(zhèn)中心邊界周邊半徑800 m范圍內(nèi)的用地，最大限度地在交通區(qū)位良好的區(qū)域供應(yīng)保障性住房。無獨(dú)有偶，在紐約，住房規(guī)模增量的選址首先考慮與軌道交通站點(diǎn)開發(fā)周邊地塊結(jié)合，其次是沿河居住的集中地塊，劃分為強(qiáng)制地區(qū)和鼓勵地區(qū)，明確各自不同的配置規(guī)模和比例。

2.4 供給方式方面， 堅(jiān)持增量建設(shè)與存量改造相結(jié)合

增量方面，倫敦要求新建住宅區(qū)配建商品房、過渡房和廉租房，鼓勵中高收入社區(qū)建設(shè)保障性住房；鼓勵通過小規(guī)模用地建設(shè)保障性住房，倫敦自2018年施行“小地塊小建設(shè)”項(xiàng)目以來，截至2020年6月，已啟動44處開發(fā)項(xiàng)目，其中19處100%為保障性住房、10處50%為保障性住房（見圖4）。

存量改造方面，倫敦關(guān)注對存量資源的更新改造和再利用，通過提高存量土地的利用率和容積率，用于增加保障性租賃住房或改善基礎(chǔ)設(shè)施。倫敦重點(diǎn)關(guān)注6類存量用地建設(shè)住房的潛力。一是現(xiàn)有或規(guī)劃公共交通可達(dá)性水平達(dá)到3—6級的用地，或位于距軌道交通站點(diǎn)或城鎮(zhèn)中心邊界周邊半徑800 m范圍內(nèi)的用地。二是停車場與低密度零售園區(qū)及超市，可進(jìn)行混合用途再開發(fā)。三是其他適當(dāng)?shù)牡兔芏壬虡I(yè)、休閑及基礎(chǔ)設(shè)施用地，可用于進(jìn)行住房集約化建設(shè)。四是公用設(shè)施和公共土地。五是面積小于0.25 hm?的小型用地。六是符合一定條件的工業(yè)、物流和服務(wù)用地，如戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)空間等。

2.5 品質(zhì)提升方面， 注重營造高品質(zhì)、多樣化、兼容不同群體的社區(qū)

設(shè)立保障性租賃住房通用標(biāo)準(zhǔn)，審查住房達(dá)標(biāo)率，提升整體住房品質(zhì)。倫敦設(shè)立“體面住宅標(biāo)準(zhǔn)”，要求保障性租賃住房達(dá)到4項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)——不存在嚴(yán)重危害、維修狀態(tài)合理、擁有適合的現(xiàn)代化設(shè)施和服務(wù)（如廚房、衛(wèi)生間）、供暖和隔熱性能良好有效，近期還考慮將住宅能耗相關(guān)指標(biāo)納入標(biāo)準(zhǔn)評價(jià)體系。通過嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)審查評價(jià)，2005—2019年期間，倫敦保障性住房不達(dá)標(biāo)規(guī)?？s減了84%。

鼓勵混合配建，建設(shè)包容性住區(qū)。倫敦提倡混居模式，注重對社區(qū)環(huán)境和居民就業(yè)能力的提升。新建住宅區(qū)要求配建商品房、過渡房和廉租房，鼓勵中高收入社區(qū)建設(shè)保障性住房，并在低收入居民集聚的廉租社區(qū)通過更新引入商品房和過渡房。同時(shí)，通過置換老舊住房，改善社區(qū)公共空間，增加學(xué)校、健康中心、社區(qū)活動中心和就業(yè)培訓(xùn)中心等公共服務(wù)設(shè)施，為居民提供交流場所，提升歸屬感。在社區(qū)的更新置換過程中，吸引安置不同收入水平的居民，同時(shí)注重對居民的教育和培訓(xùn)，幫助失業(yè)居民再就業(yè)，減小貧富差距。

以2019年完工的Union Wharf住區(qū)為例，其作為“建后出租”政策的實(shí)施項(xiàng)目，以混合居住的方式為低收入群體提供了高品質(zhì)的居住環(huán)境。在該政策下建設(shè)的住房可以在一定的限制條件下進(jìn)入市場進(jìn)行交易。每個(gè)項(xiàng)目中必須包含一定比例的保障性住房，實(shí)現(xiàn)市場租賃和保障性租賃的混居模式。2021年起，該政策要求的保障性住房比例下限從20%提升至35%。Union Wharf住區(qū)擁有249套租賃住房，其中20%是保障性租賃住房，一居室、兩居室和三居室的比例是10：124：115，滿足各種類型居民的居住需求[14]。與集中布局的做法不同，Union Wharf住區(qū)的50套保障性租賃住房隨機(jī)分散式地分布在整個(gè)住區(qū)里。在對外租賃期間，它創(chuàng)造了一個(gè)租金差異的住房租賃制度和非公開的使用權(quán)限，以保障低收入群體的隱私，讓通過市場租賃和通過保障性租賃這兩種渠道入住的租戶混合居住，以促進(jìn)社會融合。此外，住區(qū)提供1—3年的中長期租賃期限，保證租戶能夠長期穩(wěn)定地居住。

2.6 政策法規(guī)方面， 通過多元政策類型， 多渠道保障租賃住房高效運(yùn)營

倫敦關(guān)注全生命周期的政策保障，結(jié)合金融工具，采取了包括規(guī)劃管理、稅收財(cái)政、法律法規(guī)等多種政策手段，多形式、多渠道地保障租賃住房高效運(yùn)營。倫敦通過“S106”規(guī)劃法規(guī)強(qiáng)制開發(fā)商配建保障性住房，以此作為獲取開發(fā)許可的條件之一，并設(shè)立現(xiàn)金補(bǔ)償款、提供“快速審批”通道等，有效管控保障性租賃住房建設(shè)。倫敦的保障性住房有4種開發(fā)方式。一是開發(fā)商自行開發(fā)并長期管理；二是開發(fā)商負(fù)責(zé)建設(shè)開發(fā)，轉(zhuǎn)交給政府管理；三是移交給政府代為建設(shè)，并向政府繳付一定的現(xiàn)金補(bǔ)償款；四是項(xiàng)目中不開發(fā)保障性住房，開發(fā)商向政府繳付異地建設(shè)保障性住宅的現(xiàn)金補(bǔ)償款。所有現(xiàn)金補(bǔ)償款存入獨(dú)立的保障性住房資金池中，確保保障性住房總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

3 對上海保障性租賃住房發(fā)展的思考

雖然上海與倫敦在發(fā)展階段、面臨的住房和城市問題方面不盡相同，但在上海進(jìn)入存量發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的新階段，以及土地資源緊約束的新常態(tài)背景下，為解決在上海創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的新市民群體住房困難問題，應(yīng)充分借鑒倫敦的經(jīng)驗(yàn)策略，從目標(biāo)、規(guī)模、布局、保障等角度出發(fā)，提出下階段上海發(fā)展保障性租賃住房的思路及措施。

3.1 規(guī)劃先行， 加快推進(jìn)保障性租賃住房規(guī)劃研究

借鑒國際大城市住房規(guī)劃的編制重點(diǎn)，上海應(yīng)加快推進(jìn)保障性租賃住房的規(guī)劃編制工作。從保障性租賃住房的實(shí)施角度強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)、深化規(guī)劃、集聚資源、優(yōu)化政策、落實(shí)行動，力爭有效擴(kuò)大保障性租賃住房供給，優(yōu)化空間布局，實(shí)現(xiàn)規(guī)范治理、精細(xì)管理，解決超大城市住房問題。

在規(guī)劃理念上，要堅(jiān)持價(jià)值導(dǎo)向。加快發(fā)展保障性租賃住房是堅(jiān)持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，從供給端發(fā)力促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的重要舉措。堅(jiān)持供需匹配，進(jìn)一步增強(qiáng)保障性租賃住房的適配性，更好地與重大戰(zhàn)略實(shí)施、五個(gè)新城建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、軌道交通等重大基礎(chǔ)設(shè)施配套相銜接，為服務(wù)人才引領(lǐng)發(fā)展戰(zhàn)略、提升城市競爭力和軟實(shí)力提供支撐保障。準(zhǔn)確把握保障性租賃住房的性質(zhì)定位，突出住房的民生屬性，進(jìn)一步增強(qiáng)居住品質(zhì)、綜合功能、公共配套和服務(wù)管理，更好地滿足人民群眾住房需求。

3.2 多措并舉， 形成合理的保障性租賃住房供應(yīng)規(guī)模

聚焦打造人才高地、建設(shè)具有全球影響力科技創(chuàng)新中心的發(fā)展戰(zhàn)略，綜合考慮未來新市民、新青年的租賃住房需求，上海需進(jìn)一步加大保障性租賃住房的有效供給。根據(jù)國際城市經(jīng)驗(yàn)，建議未來全市保障性租賃住房占住房總量規(guī)模的10%—15%，在保底線的基礎(chǔ)上，兼顧一定的彈性預(yù)留，以應(yīng)對不同情景下新市民、新青年的合理居住需求。

同時(shí)，努力探索剛性、彈性相結(jié)合的多渠道有序供給路徑和分區(qū)差異化的供應(yīng)模式。上海的保障性租賃住房供應(yīng)總體結(jié)構(gòu)應(yīng)以政府為主提供基本保障，以市場為主體現(xiàn)彈性供應(yīng)，既關(guān)注新增用地，又充分挖掘存量用地和存量建筑保障供應(yīng)。

3.3 精準(zhǔn)施策， 探索多樣化、多渠道、有序供給方式

在產(chǎn)品類型上，針對上海未來人口結(jié)構(gòu)特征和生活方式的轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)多主體供給不同層次、不同標(biāo)準(zhǔn)的租賃住房，兼顧租賃人口特征、家庭規(guī)模結(jié)構(gòu)、房型功能完整要求，建立涵蓋從“一張床”“一間房”到“一套房”的租賃住房供應(yīng)體系。

在供應(yīng)方式上，鼓勵和倡導(dǎo)保障性租賃住房供應(yīng)方式的多樣性，利用企事業(yè)單位自有閑置土地、產(chǎn)業(yè)園區(qū)配套用地、存量閑置房屋建設(shè)、新供應(yīng)國有建設(shè)用地和農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地等多渠道供給。

3.4 空間適配， 差異化引導(dǎo)保障性租賃住房布局

上海中心城以存量利用為重點(diǎn)，在中央活動區(qū)、張江科學(xué)城等就業(yè)人口高密度地區(qū)及保障性租賃住房供需矛盾較大的地區(qū)，增加保障性租賃住房供給。按照獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市定位，加大新增保障性租賃住房向五個(gè)新城重點(diǎn)地區(qū)的投放力度，突出居住需求，確保保障性租賃住房用地的供應(yīng)保障；鼓勵高強(qiáng)度發(fā)展和空間復(fù)合利用，并增加就業(yè)崗位、改善職住平衡[15]。新增的保障性租賃住房布局進(jìn)一步向產(chǎn)業(yè)園區(qū)周邊、軌道交通站點(diǎn)周邊傾斜，強(qiáng)化公共交通的引導(dǎo)作用，適當(dāng)提高軌交站點(diǎn)600 m范圍內(nèi)保障性租賃住房的比重。遠(yuǎn)郊相對獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在符合規(guī)劃的前提下，綜合運(yùn)用工業(yè)用地配建政策，探索集中與分散相結(jié)合的布局方式，為員工提供租期穩(wěn)定、租金合適的租賃住房。

3.5 機(jī)制保障， 確保保障性租賃住房的有效供應(yīng)

為確保住房規(guī)劃有效實(shí)施，借鑒國際大城市經(jīng)驗(yàn)，可重點(diǎn)強(qiáng)化4個(gè)方面的政策：一是在規(guī)劃土地政策上，要建立規(guī)劃激勵政策[16]，強(qiáng)化存量土地利用和保障性租賃住房建設(shè)任務(wù)的落實(shí)；二是在財(cái)稅政策上，重點(diǎn)加強(qiáng)租金和租期管控，保障租房者權(quán)益，確保租金漲幅不超過居民可支配收入漲幅[17]；三是在住房政策上，重點(diǎn)是建立合理的分配機(jī)制和支持政策，著力解決新市民、新青年與中低收入群體的住房困難問題；四是在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)當(dāng)結(jié)合保障人群需求和保障性住房特征，深化研究適合存量保障性租賃住房改造的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

3.6 精細(xì)管理， 注重對關(guān)鍵性指標(biāo)實(shí)施情況的跟蹤評估

通過及時(shí)對全市租賃人口增速、人口結(jié)構(gòu)變化、產(chǎn)業(yè)支撐、設(shè)施配套和土地供應(yīng)等方面規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤反饋，把握保障性租賃住房的供應(yīng)規(guī)模、供需結(jié)構(gòu)和建設(shè)時(shí)序，確保合理有效供應(yīng)。根據(jù)各片區(qū)就業(yè)人口規(guī)模，加強(qiáng)對保障性租賃住房建設(shè)的前期評估，研究新增保障性租賃住房的用地出讓與人口規(guī)模、公共設(shè)施等資源服務(wù)水平相適應(yīng)的政策。

4 結(jié)語

住房問題既是民生問題，也是發(fā)展問題。在上海邁向卓越的全球城市進(jìn)程中，推進(jìn)保障性租賃住房規(guī)劃建設(shè)，是從關(guān)注“城鎮(zhèn)住房、收入雙困難家庭”到關(guān)注“新市民、青年人”、從“政府單一渠道”到“社會多主體供給多渠道保障”、從“增量建設(shè)”到“存量更新”的有益嘗試；是對原保障住房的進(jìn)一步深化和補(bǔ)充，也是對多主體供應(yīng)房源的規(guī)范和多渠道保障的探索。其核心本質(zhì)是城市公共服務(wù)資源的布局優(yōu)化和均等化服務(wù)水平的提高，需重點(diǎn)聚焦3個(gè)方面的內(nèi)容：一是引導(dǎo)空間合理布局，提高市民實(shí)際居住需求和住房用地供應(yīng)在空間上的匹配度；二是有效利用“存量房屋改建”和“存量用地轉(zhuǎn)型”等存量資源，提供租賃住房建設(shè)空間；三是結(jié)合人群的租賃使用特點(diǎn)，完善公共服務(wù)配套，保障租住群體享受高品質(zhì)生活服務(wù)。