北京市朝陽區(qū)背街小巷環(huán)境治理研究

邱宇強

朝陽區(qū)位于北京市東部，總面積470.8平方千米，是北京城六區(qū)中面積最大、人口最多的一個區(qū)，被譽為“中國涉外第一區(qū)”?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》對朝陽區(qū)提出了更高的定位要求。

與朝陽區(qū)高端大氣上檔次的大街和大樓這些“面子”相比，作為城市的“里子”，過去朝陽區(qū)的背街小巷可以說是另一番景象。一是環(huán)境臟亂差。背街小巷中存在大量私搭亂建、開墻打洞、亂停車等現(xiàn)象，而環(huán)境整治提升工作牽涉多個部門，難度較大。二是管理投入比較薄弱。由于背街小巷大多數(shù)為街鄉(xiāng)自管、多產(chǎn)權(quán)房或無主道路，環(huán)衛(wèi)作業(yè)等保障力量缺乏統(tǒng)一調(diào)度和管理，在維護(hù)和管理上的投入長期較薄弱，路面、綠化、公共設(shè)施等也與主次干路差距較大。三是居民素質(zhì)有待提升。絕大部分背街小巷為群眾聚居區(qū)域，部分居民缺乏法律意識和自覺意識，傾倒垃圾、堆物堆料、占道經(jīng)營等行為屢禁不止。四是居民基本生活需求和實際情況差距較大。背街小巷中居民生活環(huán)境普遍較差，停車位等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以滿足其需求，客觀上導(dǎo)致背街小巷易成為環(huán)境臟亂問題的高發(fā)區(qū)域，群眾反映問題集中。五是背街小巷目前沒有納入交管部門執(zhí)法目錄，導(dǎo)致執(zhí)法部門對背街小巷中違規(guī)停放車輛無法執(zhí)法，造成停車秩序較為混亂。

從2017年起，朝陽區(qū)對全區(qū)背街小巷開展了多輪環(huán)境治理工作。經(jīng)過2017—2019年、2020—2022年前兩輪治理工作，朝陽區(qū)背街小巷環(huán)境大幅提升，人居環(huán)境顯著改善。背街小巷成為有綠蔭處、有文化味、有文明范兒的清凈、舒適的公共空間，群眾的獲得感和幸福感日益增強。

一、工作開展情況

（一）治理階段

2017—2019年，朝陽區(qū)對全區(qū)716條背街小巷開展了第一輪環(huán)境治理工作，此輪為環(huán)境整治提升工作，重點完善相關(guān)設(shè)施；2020—2022年，朝陽區(qū)對全區(qū)698條背街小巷開展了第二輪環(huán)境治理工作，此輪為環(huán)境精細(xì)化整治提升工作，打造呈現(xiàn)區(qū)域風(fēng)貌特點、環(huán)境整潔有序、居住環(huán)境優(yōu)美的背街小巷。2023—2025年，朝陽區(qū)將對全區(qū)703條背街小巷開展第三輪環(huán)境治理工作。此輪為環(huán)境精細(xì)化治理工作，將根據(jù)背街小巷基礎(chǔ)現(xiàn)狀，分為精品街巷、優(yōu)美街巷、達(dá)標(biāo)街巷，實施分類治理、持續(xù)推進(jìn)。精品街巷要達(dá)到“十無五好四有”標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)美街巷達(dá)到“十無五好”標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)街巷達(dá)到“十無”標(biāo)準(zhǔn)。

（二）階段完成情況

目前，朝陽區(qū)已完成兩輪背街小巷環(huán)境治理工作，第三輪背街小巷環(huán)境治理工作已全面啟動，正在有序推進(jìn)。2023年，在全面總結(jié)前兩輪背街小巷治理工作成果、經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，朝陽區(qū)制定印發(fā)了《朝陽區(qū)深入推進(jìn)背街小巷環(huán)境精細(xì)化治理三年（2023—2025年）行動方案》，成立了區(qū)城市管理委員會（區(qū)環(huán)境建設(shè)辦）、區(qū)委宣傳部（區(qū)文明辦）、市規(guī)劃自然資源委朝陽分局為牽頭部門的組織體系，計劃在三年的時間內(nèi)，對全區(qū)703條背街小巷進(jìn)行再一次全覆蓋，從“十無”“五好”“四有”等多個維度進(jìn)行再整治、再提升。其中要求，14條背街小巷達(dá)到精品街巷標(biāo)準(zhǔn)，437條背街小巷達(dá)到優(yōu)美街巷標(biāo)準(zhǔn)，252條背街小巷（含拆遷滯留區(qū)）達(dá)到達(dá)標(biāo)街巷標(biāo)準(zhǔn)。

（三）主要做法及成效

1．領(lǐng)導(dǎo)重視，強化統(tǒng)籌。區(qū)委、區(qū)政府高度重視背街小巷環(huán)境治理工作，將其列入?yún)^(qū)級實事來抓。每一輪背街小巷環(huán)境治理工作啟動前，都召開區(qū)級層面的動員部署會，區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)對具體工作進(jìn)行總體部署。區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)多次現(xiàn)場調(diào)度背街小巷環(huán)境治理工作，提出監(jiān)督考核、社會參與、爭先創(chuàng)優(yōu)等工作要求，明確將環(huán)境提升與改善群眾生活、方便居民出行相結(jié)合的工作目標(biāo)。

2．整合資源，扎實推進(jìn)。結(jié)合疏整促、文明城區(qū)、環(huán)境建設(shè)等重點工作，以屬地街鄉(xiāng)為主體，整合部門、社會單位等資源，分類治理、持續(xù)推進(jìn)，扎實完成各年度背街小巷治理任務(wù)。第一輪背街小巷環(huán)境治理工作共計完成違法建設(shè)拆除61538.7平方米，治理開墻打洞1106處，整修、粉飾外立面1796598.1平方米，外掛設(shè)施裝飾遮擋2725處，規(guī)范牌匾5536塊，規(guī)范公服設(shè)施2887件，增加綠化植被151879.61平方米，栽植樹木5562棵，栽植花木318332株，規(guī)范通信架空線196049.9米，地面整修891969平方米，清運垃圾渣土、堆物堆料44276.07噸，清理小廣告39918張，新增機動車停車位1024個，清理私裝地鎖768個，增加便民服務(wù)設(shè)施127處。第二輪背街小巷環(huán)境治理工作以“精細(xì)化”為抓手，對全區(qū)背街小巷深度美顏。其中，望京小街探索出“政府資金引導(dǎo)、社會企業(yè)共建”的新模式，建成都市商圈新地標(biāo)，入選亞太城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)秀項目庫。

3．文化融合，打造精品。遵照“一街一策”的工作理念，以“建精品、樹標(biāo)桿、出地標(biāo)”的指導(dǎo)思想，將背街小巷環(huán)境整治提升與街區(qū)歷史、文化、發(fā)展相協(xié)調(diào)，充分挖掘街巷文化積淀，融入記憶鄉(xiāng)愁，打造有特色、有品位的背街小巷。通過背街小巷環(huán)境治理工作，涌現(xiàn)出一批古都風(fēng)韻彰顯、功能設(shè)施完善、管理更加精細(xì)的精品街巷。例如，展現(xiàn)朝陽現(xiàn)代商業(yè)特色風(fēng)貌的三里屯西街，呈現(xiàn)老城墻豁口下市井生活的祁家豁子街，講述“八里情懷、十里記憶”的八里莊路和十里堡路，彰顯“民族團結(jié)”的高原街，展現(xiàn)老工業(yè)區(qū)變遷的垂楊柳南街等，都已經(jīng)成為引起群眾記憶共鳴的作品。另外，還有磨北西路、亮馬河南濱路、十里堡北河邊路等一批以城景、水景相互交融為特色的景觀街巷。

4．政企合作，創(chuàng)新路徑。從三里屯西街到望京小街，再到更多背街小巷，其環(huán)境治理工作均采取“政府＋企業(yè)”合作共贏的模式。這些街巷圍繞優(yōu)化人居環(huán)境、提升商業(yè)服務(wù)質(zhì)量、增擴企業(yè)資產(chǎn)設(shè)計理念，統(tǒng)籌街區(qū)治理、環(huán)境改造、營商環(huán)境等要素，并結(jié)合垃圾分類、智慧交通、牌匾整治等工作，多形式、多層次更新街區(qū)環(huán)境，形成了“統(tǒng)一設(shè)計，同步改造，分別投入，分工負(fù)責(zé)”的工作模式。這一改造模式優(yōu)化了當(dāng)?shù)貭I商環(huán)境，激發(fā)了社會企業(yè)參與城市治理的積極性，為城市精細(xì)化治理提供了新路徑、新范疇。

5．社會共建，長效管理。充實“朝陽群眾”品牌，發(fā)揮“朝陽群眾管城市”監(jiān)督管理平臺作用，把街巷長、小巷管家日巡周查等工作落到實處。截至目前，朝陽區(qū)共選派1289名干部擔(dān)任街巷長，覆蓋了全區(qū)所有大街和小巷；全區(qū)已有小巷管家22383人，較2022年年底增加了近4000人；通過“朝陽群眾管城市”監(jiān)督管理平臺下設(shè)的曝光平臺、街巷長空間兩個功能性模塊，累計解決各類曝光環(huán)境問題33萬余件。通過社會共建共治，進(jìn)一步提高了背街小巷治理能力。

二、典型案例

（一）三里屯西街的華麗“變身”

在中外聞名的三里屯國際時尚文化街區(qū)里，曾經(jīng)有一條環(huán)境臟亂差的背街小巷。這條背街小巷里有多達(dá)35家以酒吧、餐飲和夜店為主的商戶，違法建設(shè)、開墻打洞，以及無照經(jīng)營、流動商販等帶來的安全隱患、噪音擾民和環(huán)境臟亂差等問題十分突出，因此被媒體稱為“臟街”（圖1）。

圖1 三里屯西街整治前

2017年，朝陽區(qū)第一輪背街小巷環(huán)境治理工作的第一場“攻堅戰(zhàn)”，就是一橫（雅秀北路）一縱（三里屯路）一后街（原“臟街”）的背街小巷環(huán)境品質(zhì)提升工程。針對波及利益廣、各種阻力大、風(fēng)險評估高、媒體關(guān)注高、群眾期盼多、攻堅任務(wù)重的這3條背街小巷，朝陽區(qū)細(xì)化工作任務(wù)，層層壓實責(zé)任，多方聯(lián)動聯(lián)手，形成攻堅合力。整治中，共計治理開墻打洞88戶，拆除違法建設(shè)2673平方米，新建4個小微公園，新增種植花箱1200米，建新提質(zhì)綠地面積5000平方米；完成1500米的架空線入地，建筑立面裝飾粉刷7棟樓2萬平方米，道路鋪裝4.5萬平方米，更換150個廣告牌匾，新裝1400米交通圍欄，600個擋車樁。

整治后的“臟街”改名為三里屯西街，朝陽區(qū)依托優(yōu)勢資源，在此全方位打造文化街區(qū)（圖2）。充分利用疏解騰退的出租房屋，攜手三聯(lián)書店，共同打造700平方米的24小時書店和260平方米開放共享的城市書屋，與太古里紅館（藝術(shù)館）文化相呼應(yīng)，營造出具有國際特點的時尚文化氛圍；借助涉外資源和三里屯酒吧街的品牌影響力，將演藝、休閑、體育、傳媒等時尚元素全面融合，與環(huán)境提升后的酒吧街全面呈現(xiàn)“鬧靜相宜”、休閑不夜的多元文化街區(qū)，不斷深化和拓展了文化交往窗口的功能與內(nèi)涵。

圖2 三里屯西街整治后

2018年，三里屯西街入選北京十大“最美街巷”。2022年，包括三里屯西街在內(nèi)的三里屯太古里入選首批國家級旅游休閑街區(qū)名單。

（二）望京小街模式

隨著朝陽望京的高速發(fā)展，市民整體生活與消費水平不斷提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模與結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，望京小街的傳統(tǒng)空間品質(zhì)、街區(qū)功能和商業(yè)層次都與實際需求產(chǎn)生了錯位。望京小街原有環(huán)境雜亂，路面鋪裝老化問題突出，設(shè)施相對陳舊，缺乏統(tǒng)一管理，商業(yè)品牌體系性差，缺乏統(tǒng)一的品牌規(guī)劃，業(yè)態(tài)組合落后，難以滿足多元人群消費需求（圖3）。

圖3 望京小街整治前

在對望京小街開展環(huán)境治理的過程中，朝陽區(qū)采取了“政府＋企業(yè)”合作共贏的模式，圍繞優(yōu)化人居環(huán)境、提升商業(yè)服務(wù)質(zhì)量、增擴企業(yè)資產(chǎn)設(shè)計理念，統(tǒng)籌街區(qū)治理、環(huán)境改造、營商環(huán)境等要素，并結(jié)合垃圾分類、智慧交通、牌匾整治等工作，多形式、多層次更新街區(qū)環(huán)境，推動國際化街區(qū)治理水平。2020年實施的望京小街環(huán)境改造工程是朝陽區(qū)第二輪背街小巷環(huán)境治理工作中的亮點工程之一。工程包括政府投資項目和企業(yè)投資項目。其中政府投資項目主要是基礎(chǔ)建設(shè)，包括地面鋪裝、雨污水工程、通信和電力管道建設(shè)、植被綠化美化等。企業(yè)投資項目主要為景觀小品、牌匾標(biāo)識、商業(yè)氛圍營造、藝術(shù)墻繪等。改造中，共計平整場地8000平方米，修復(fù)路面4500平方米，鋪設(shè)電氣管線1.2萬米，鋪設(shè)線纜7000米，砌筑臺階165米，綠化植被62棵等（圖4）。

圖4 望京小街整治后

望京小街模式豐富了北京市新型城市更新實踐經(jīng)驗，改良了城市街區(qū)治理理論方法體系，是新時期朝陽區(qū)在城市管理和社會治理領(lǐng)域創(chuàng)造的一種意義重大的新模式。其作為一種政企合作模式，體現(xiàn)了政企深度合作的市場化實現(xiàn)；作為一種商業(yè)升級模式，體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的縱深式發(fā)展；作為一種互利共贏模式，體現(xiàn)了對多方利益訴求的創(chuàng)新性平衡。

2021年，“望京小街整治提升工程”入選亞太城市可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)優(yōu)秀項目庫，望京小街被評選為“2021年北京市最美街巷”“朝陽區(qū)新消費品牌孵化基地”。

三、經(jīng)驗總結(jié)

1．領(lǐng)導(dǎo)重視、部門支持是確保背街小巷環(huán)境治理工作有序推進(jìn)的先決條件。朝陽區(qū)背街小巷環(huán)境治理工作得到了市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，市領(lǐng)導(dǎo)多次來到朝陽區(qū)對此項工作進(jìn)行現(xiàn)場指導(dǎo)，作出相應(yīng)指示。為做好此項工作，朝陽區(qū)成立了區(qū)級背街小巷環(huán)境治理工作指揮部，總指揮由區(qū)長擔(dān)任。在資金、政策等方面，此項工作也得到了市城市管理委員會、市財政局等市級相關(guān)部門的大力支持。

2．服務(wù)群眾、滿足需求是確保背街小巷環(huán)境治理工作落到實處的根本保障。為了更好地滿足群眾需求，營造便民宜居環(huán)境，朝陽區(qū)立足群眾實際需求，將背街小巷環(huán)境治理與群眾關(guān)心的立面美化、增綠添彩、拆違控違、完善設(shè)施、規(guī)范停車等相結(jié)合，進(jìn)一步明確“區(qū)級統(tǒng)籌、屬地負(fù)責(zé)”的工作模式，用釘釘子精神為人民群眾辦實事、解難事。在區(qū)委、區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，由區(qū)城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)管理委員會辦公室等區(qū)級部門負(fù)責(zé)抓好相關(guān)工作的總體規(guī)劃，按照“分區(qū)域管理、分級分類提升”的工作原則，對全區(qū)背街小巷進(jìn)行梳理，并依據(jù)區(qū)位、現(xiàn)狀、文化傳承等情況，對相關(guān)背街小巷進(jìn)行分類規(guī)劃，提出不同的治理標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，打造既有“面子”又有“里子”的公共空間，切實改善了居民的生活環(huán)境和出行環(huán)境。

3．彰顯文化、突出特色是確保背街小巷環(huán)境治理工作亮點突出的科學(xué)方法。為了彰顯區(qū)域特色、突出街巷市容風(fēng)貌、形成街區(qū)文化共鳴，按照“統(tǒng)籌規(guī)劃”的思路和原則，朝陽區(qū)在背街小巷環(huán)境治理過程中加大了街巷調(diào)研、民意走訪、資料查閱等工作力度，對有底蘊、有意義的文化元素進(jìn)行提煉，在街巷改造過程中予以運用，讓環(huán)境治理發(fā)揮歷史傳承、文化交流的作用，讓建成后的背街小巷充滿人文氣息，讓周邊群眾在感受街巷環(huán)境變化的同時，也感悟到文化的熏陶，形成共鳴。

4．廣泛動員、共建共治是確保背街小巷環(huán)境治理工作長效管理的堅實基礎(chǔ)。為了使背街小巷保持干凈整潔、秩序井然，朝陽區(qū)堅持黨建引領(lǐng)，以街巷長為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌政府、企事業(yè)單位、市民等各方力量，搭建城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商議事廳等平臺，形成多元參與、協(xié)同高效、共商共治的背街小巷精細(xì)化管理格局；通過“朝陽群眾管城市”監(jiān)督管理平臺，構(gòu)建快速發(fā)現(xiàn)解決問題的治理網(wǎng)絡(luò)，同時加強環(huán)境督查檢查，確保有人干、有人管、有人巡。

四、未來工作展望

（一）理論層面：首都背街小巷環(huán)境治理工作可以創(chuàng)造更豐富的理論成果

提升背街小巷環(huán)境治理和城市精細(xì)化管理水平，不僅是有助于城市“面子”和“里子”更加協(xié)調(diào)的市政工程，而且是有助于廣大居民更多、更好地參與城市治理，維護(hù)社會公益的民生工程。從北京市朝陽區(qū)的相關(guān)案例入手，研究背街小巷環(huán)境治理和城市精細(xì)化管理，可以以小見大，找出一些典型問題并分析其原因，探索背街小巷環(huán)境治理和城市精細(xì)化管理的影響因素，從而為從“城市管理”向“城市治理”轉(zhuǎn)變，構(gòu)建科學(xué)合理、適合當(dāng)?shù)貙嶋H情況的城鄉(xiāng)環(huán)境治理體系，推進(jìn)地方政府城市管理機制體制改革提供科學(xué)性、可行性建議。

（二）實踐層面：首都背街小巷環(huán)境治理工作可以為其他城市同類工作提供有益啟示

當(dāng)前，對背街小巷的環(huán)境建設(shè)管理仍以政府為主，而許多地方政府由于粗放式規(guī)劃設(shè)計、重建設(shè)輕管理等原因，背街小巷環(huán)境建設(shè)管理工作的效果很不理想。朝陽區(qū)、北京市乃至我國其他許多城市的政府需要通過補齊背街小巷這一城市“里子”中存在的治理短板，才能實現(xiàn)與我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)的市容環(huán)境的全面提升。

根據(jù)前文內(nèi)容，本文就城市背街小巷環(huán)境精細(xì)化治理提出三點建議。

1．要將城市背街小巷環(huán)境精細(xì)化治理當(dāng)作民生工程來實施。背街小巷是城市的“里子”，與居民的日常生活密切相關(guān)，把背街小巷治理好，就是在改善居民的生活環(huán)境。這就要求有關(guān)部門在開展背街小巷環(huán)境治理時，首先要把精細(xì)化治理放在目的上，治理內(nèi)容要以居民的實際需求為導(dǎo)向，在項目還未立項時就要預(yù)防把這項工作做成“面子工程”。同時，在實施過程和后續(xù)長效管理階段，要充分調(diào)動群眾參與的積極性，切實增強群眾的滿意度和獲得感。

2．要在城市背街小巷環(huán)境精細(xì)化治理中貫徹精品意識。與主要大街相比，背街小巷與居民的距離更近，存在的問題也更容易被居民所發(fā)現(xiàn)。因此，有關(guān)部門在背街小巷環(huán)境治理時，不僅需要加大人力、物力、財力的投入，更要注重項目內(nèi)外的協(xié)調(diào)性，在滿足居民的功能性需求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)?shù)貛Ыo居民美的享受，并爭取與城市建設(shè)與管理其他項目緊密結(jié)合。

3．要在城市背街小巷環(huán)境精細(xì)化治理中踐行常態(tài)管理和精細(xì)管理。環(huán)境建設(shè)取得成果后，后續(xù)的長效管理更考驗城市治理工作者的智慧。這就要求有關(guān)部門摒棄“重建設(shè)輕管理”的工作理念，扭轉(zhuǎn)突擊式、運動式的管理思維，逐步構(gòu)建社會化、全民化、常態(tài)化、智能化、信息化的城市綜合治理體系，在背街小巷持續(xù)開展環(huán)境衛(wèi)生、環(huán)境秩序、城市空間、公服設(shè)施等整治工作，全面加強環(huán)境日常管理。

（責(zé)任編輯：張秋辰）