提升精治共治法治慧治水平　推進(jìn)首都城市治理現(xiàn)代化

張繼穎?邱倩?楊旎

為全面學(xué)習(xí)貫徹黨的二十大精神和習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要論述，深入貫徹落實北京市第十三次黨代會部署要求，2023年5月，北京市委組織部、北京市城市管理委員會、北京市政務(wù)服務(wù)管理局和北京市委黨校聯(lián)合舉辦了城市精細(xì)化治理專題研討班。北京市委黨校教學(xué)團(tuán)隊結(jié)合學(xué)員的精彩觀點和廣泛調(diào)研情況，從精治、共治、法治、慧治四個方面提出了推進(jìn)首都城市治理現(xiàn)代化的意見建議。

一、以“精治”為目標(biāo)，構(gòu)建城市精細(xì)化治理體系

在存量更新精細(xì)運營的城市發(fā)展新階段，構(gòu)建城市精細(xì)化治理體系是滿足人民日益增長的美好需求、持續(xù)提升城市品質(zhì)的內(nèi)在訴求。當(dāng)前首都城市精細(xì)化治理仍存在規(guī)劃引領(lǐng)不足，建管不同步；部門間、層級間職責(zé)權(quán)屬不清，跨部門協(xié)同聯(lián)動乏力；城市管理工作精細(xì)化程度不夠等問題。對此，應(yīng)在城市規(guī)劃建設(shè)管理全周期構(gòu)建精細(xì)化治理體系，進(jìn)一步明晰職能權(quán)責(zé)，以“繡花精神”持續(xù)提升城市精細(xì)化治理水平。

（一）建立城市精細(xì)化管理運營體系

一是形成全周期全鏈條的精細(xì)化管理模式。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理全周期，以及審批、管理、執(zhí)法全鏈條中，以“長效管理”為核心考量統(tǒng)籌制訂方案和科學(xué)配置資源，確保實現(xiàn)城市建設(shè)運行各階段的精細(xì)化治理。二是加強城市公共空間精細(xì)化規(guī)劃。結(jié)合城市運行管理中的關(guān)鍵點和薄弱點，加強公共服務(wù)供給和城市家具布局的精細(xì)化、科學(xué)性、前瞻性和統(tǒng)籌性，以差異化需求為導(dǎo)向細(xì)化規(guī)劃與建設(shè)；充分發(fā)揮街巷規(guī)劃師制度，做好微觀公共空間規(guī)劃布局，促進(jìn)公共空間精細(xì)化治理。三是細(xì)化規(guī)建管一體化機(jī)制。如在背街小巷治理和城鄉(xiāng)接合部改造中，重視引入專業(yè)管理機(jī)構(gòu)或第三方運營單位，建立“規(guī)、建、管”一體化機(jī)制，防止整治成果反彈。

（二）構(gòu)建明晰的“大城管”職責(zé)體系

超大城市具有規(guī)模超大、問題復(fù)雜、流動性高等特點，要實現(xiàn)其精細(xì)化治理離不開多部門協(xié)同配合，構(gòu)建“大城管”工作格局對于提升城市精細(xì)化治理至關(guān)重要。一是清晰層級間權(quán)責(zé)邊界。厘清市、區(qū)、街道城市管理部門權(quán)責(zé)邊界，制定各層級任務(wù)清單、責(zé)任清單和權(quán)力清單，并向社會公開部門職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、處罰標(biāo)準(zhǔn)和管理流程。二是明確部門間職責(zé)分工。細(xì)化城市管理相關(guān)部門的職責(zé)劃分，全面厘清部門間職能交叉、主體不明的責(zé)任邊界，建立各部門職責(zé)清單，進(jìn)一步明確城管部門在城市管理工作中的決策指揮地位。三是加強部門間、層級間聯(lián)動機(jī)制。明確精細(xì)化管理協(xié)調(diào)部門，增強其話語權(quán)和調(diào)度力度，健全部門間信息共享機(jī)制、定期聯(lián)席會議機(jī)制，以及協(xié)同行動的監(jiān)督考評機(jī)制；強化區(qū)城管部門的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，完善不同層級的監(jiān)督考評機(jī)制、數(shù)據(jù)共享機(jī)制和資金保障機(jī)制，促進(jìn)市區(qū)街（鎮(zhèn)）上下聯(lián)動。四是建立城市治理聯(lián)席會議制度。串聯(lián)駐地中央單位、相關(guān)委辦局、市政設(shè)施管養(yǎng)單位和地區(qū)公安、武警、交管、消防、城管、市場監(jiān)管等執(zhí)法部門，形成央地間、部門間工作合力和資源整合，共商解決地區(qū)治理問題。

北京市東城區(qū)城市管理指揮中心。東城區(qū)城市管理委員會提供

（三）形成以人為本的精細(xì)化公共服務(wù)供給體系

城市精細(xì)化管理不僅在于提升城市部件的精細(xì)化，更在于為民服務(wù)的精細(xì)化和人性化。一是以群眾需求為導(dǎo)向，不斷擴(kuò)充和細(xì)化公共服務(wù)類型和內(nèi)容。如充分發(fā)揮網(wǎng)格化在基層治理的作用，將社會服務(wù)、流動人口普查、規(guī)劃核實、糾紛調(diào)解、村（居）民互助等內(nèi)容納入網(wǎng)格化管理服務(wù)事項中，提高網(wǎng)格管理的精度與深度。二是持續(xù)優(yōu)化問題發(fā)現(xiàn)與解決機(jī)制。如推動“熱線”與“網(wǎng)格”融合，將市民熱線訴求問題和網(wǎng)格采集問題在區(qū)、街、社區(qū)、單元網(wǎng)格落點落圖，依托“接訴即辦”構(gòu)建以網(wǎng)格為基本單元的高效回應(yīng)機(jī)制，提供精細(xì)化公共服務(wù)。

（四）建立高效精細(xì)的城市管理工作體系

一是完善辦件人員考核機(jī)制。建立從主要領(lǐng)導(dǎo)、主管領(lǐng)導(dǎo)到主辦人員的“接訴即辦”工作檔案，掌握人員辦理軌跡，基于辦件量、回訪情況、響應(yīng)時間等促進(jìn)辦件人員考核和內(nèi)部管理優(yōu)化。二是優(yōu)化派單機(jī)制。對特殊領(lǐng)域訴求和歷史遺留問題專門統(tǒng)計，建立直接拉手機(jī)制和靈活退單機(jī)制；針對職能交叉訴求，深化轉(zhuǎn)派訴求的分類處置和精準(zhǔn)派單，細(xì)拆訴求多頭派單。三是完善日常培訓(xùn)機(jī)制。加強城管隊伍的多樣化、多層次、系統(tǒng)化培訓(xùn)，從觀念、思維、行動、方法等多層面提升精細(xì)化管理素養(yǎng)與能力。四是探索一線容錯機(jī)制。允許基層以靈活人性化的工作方式解決一線問題，建立容錯機(jī)制和糾錯機(jī)制。

二、以“共治”為基礎(chǔ)，釋放城市精細(xì)化治理活力

要建設(shè)和管理好首都、形成有效的超大城市治理體系，最基礎(chǔ)、最廣泛的一項工作就是統(tǒng)籌政府、市場、社會和市民，推動形成共建共治共享的治理格局。當(dāng)前首都城市治理的社會協(xié)同共治機(jī)制尚待完善，市民在城市治理中的參與度仍有待提高，需進(jìn)一步探索和完善相關(guān)機(jī)制、渠道和方法，以更好地支持多元參與，不斷夯實首都超大城市治理的人民性，釋放城市精細(xì)化治理活力。

（一）以高質(zhì)量黨建引領(lǐng)構(gòu)建共治格局

充分發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，包括強化街道黨建的引領(lǐng)力，突出發(fā)揮其資源整合、目標(biāo)設(shè)計、計劃安排和考核監(jiān)督作用；提升社區(qū)黨建的組織力，形成“黨建+網(wǎng)格”治理機(jī)制；發(fā)揮黨員示范作用，通過在職黨員進(jìn)社區(qū)方式，帶動影響群眾參與社區(qū)治理。最終以黨建匯聚街道、社區(qū)居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、轄區(qū)單位等多方力量，形成城市社會治理共同體。

（二）以制度平臺建設(shè)保障共治參與

健全城市治理信息公開制度，增加信息透明度，讓市民了解城市治理的決策和實施過程，提高參與的積極性。建立和完善市民參與機(jī)制，如通過設(shè)立公共咨詢平臺，發(fā)揮“12345”市民服務(wù)熱線“民意連心橋”作用，構(gòu)建協(xié)商議事平臺等為市民提供更加便利和廣泛的參與渠道。建立反饋機(jī)制，及時反饋市民的意見和建議，讓市民在感受到參與得到認(rèn)可和重視的同時使其真正成為社會治理的最廣參與者、最大受益者和最終評判者。

（三）以宣傳激勵激發(fā)共治動力

通過開展宣傳教育，讓市民認(rèn)識到自己的參與對城市治理的重要性，增強其主人翁意識和參與城市治理的意愿。例如，在垃圾分類工作中，通過向市民宣傳正確認(rèn)識垃圾分類所帶來的經(jīng)濟(jì)與社會效益，充分調(diào)動市民參與垃圾分類的主觀能動性。加強激勵措施，為市民參與城市治理提供一定的獎勵和激勵，增強市民的參與積極性。例如，開展“文明樓門”和“最差樓門”評選，通過授牌和掛牌的形式激發(fā)市民的榮辱感；為志愿者發(fā)放相應(yīng)積分，作為申請入學(xué)、評優(yōu)、等級考試等的參考，并對優(yōu)秀的志愿者給予榮譽和物質(zhì)獎勵，讓全社會形成參與奉獻(xiàn)的積極氣象。

（四）以自治品牌建設(shè)增強共治能力

鼓勵市民加入兼職網(wǎng)格員隊伍，主動參與發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。引導(dǎo)志愿者組織開展“新時代文明實踐”“月末清潔日”等美化環(huán)境、宣傳教育、維護(hù)秩序方面的志愿服務(wù)活動，為城市治理營造良好社會氛圍。打造“拉家?！钡葏f(xié)商議事品牌，創(chuàng)建“小院議事廳”“線上樓門長”“左鄰右舍”等協(xié)商議事形式，提升社區(qū)市民自我管理、自我約束的能力。例如，倡導(dǎo)廣大群眾在環(huán)境衛(wèi)生、垃圾分類等“身邊小事”上形成普遍認(rèn)可、務(wù)實管用的契約辦法，打造熱心參與治理、共享治理成果的群眾隊伍。

（五）以標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化管理提升共治效力

強化監(jiān)管，提升物業(yè)企業(yè)服務(wù)水平。持續(xù)滾動開展物業(yè)管理突出問題專項治理，切實解決一批重點難點突出問題。進(jìn)一步規(guī)范物業(yè)企業(yè)工作標(biāo)準(zhǔn)，并完善物業(yè)企業(yè)監(jiān)督考核機(jī)制，定期公布紅黑名單和信用評價名單，對考核成績較差、整改不落實的物業(yè)企業(yè)，取消和限制其物業(yè)服務(wù)市場準(zhǔn)入資格。加強指導(dǎo)，規(guī)范業(yè)委會依法合規(guī)履職。對業(yè)委會委員人選嚴(yán)格把關(guān)，強化業(yè)委會團(tuán)隊的組織力。加強對業(yè)委會履職的指導(dǎo)與監(jiān)督，引導(dǎo)和鼓勵廣大業(yè)主依法監(jiān)督業(yè)委會履職，探索建立業(yè)委會監(jiān)督考評和獎懲制度。

三、以“法治”為保障，增強城市精細(xì)化治理效力

法治是預(yù)防城市粗放經(jīng)驗式治理、提升城市治理水平的根本保障。當(dāng)前，首都城市管理標(biāo)準(zhǔn)體系尚待完善，仍存在“缺”“散”“低”“弱”等問題，城管執(zhí)法效能還需提高，門前三包和私搭亂建整治反彈問題亟待破解，城管執(zhí)法隊伍規(guī)范性也有待加強。應(yīng)進(jìn)一步加強規(guī)范保障，不斷提高首都城市管理法治化水平。

（一）健全完善城市管理政策法規(guī)體系

一是進(jìn)一步加強城市精細(xì)化治理的頂層設(shè)計。推動市級層面城市精細(xì)化管理立法，在城市管理工作的范圍、職責(zé)、流程和標(biāo)準(zhǔn)等方面形成規(guī)范，形成由法律法規(guī)、具體規(guī)劃、制度文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等組成的城市精細(xì)化管理政策法規(guī)體系；圍繞重點難點問題和機(jī)制性、瓶頸性問題，建立由市級城市管理部門牽頭的政策協(xié)調(diào)與政策突破研究機(jī)制，為解決問題提供政策支持。二是建立區(qū)域性城市精細(xì)化管理法規(guī)。推行分區(qū)分類差異化治理，鼓勵各地區(qū)、各部門在基礎(chǔ)性制度之上結(jié)合本地實際進(jìn)行探索和創(chuàng)新，形成區(qū)域城市精細(xì)化治理的適應(yīng)性法規(guī)體系，比如根據(jù)街區(qū)特色編制管控導(dǎo)則。三是完善行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。加快制定行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)，為精細(xì)化治理提供法治保障，包括加快制定廣告牌匾標(biāo)識導(dǎo)則、充電柱安裝收費標(biāo)準(zhǔn)、共享單車管理（限停）標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的標(biāo)準(zhǔn)，制定完善北京市室溫標(biāo)準(zhǔn)及配套的管理辦法、供熱管線工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等。

（二）提升城管執(zhí)法效能

一是強化區(qū)局統(tǒng)籌指導(dǎo)職能。強化區(qū)城管執(zhí)法局的政策指引、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、定期培訓(xùn)、日常督查等職能，由區(qū)城管執(zhí)法局牽頭職權(quán)下放部門進(jìn)一步強化對基層綜合行政執(zhí)法的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決制約基層綜合執(zhí)法的難點問題；強化基層綜合行政執(zhí)法考核制度化建設(shè)，將街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法效能考核評價結(jié)果納入?yún)^(qū)績效考評體系。將統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合執(zhí)法的工作優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。二是發(fā)揮街鎮(zhèn)綜合執(zhí)法效能。加強基層綜合執(zhí)法改革，盡快制定相應(yīng)配套政策文件，優(yōu)化基層執(zhí)法力量資源配備，選強配齊執(zhí)法人員，切實落實街道（地區(qū)）的事權(quán)、人權(quán)、財權(quán)，強化綜合執(zhí)法的相應(yīng)保障，包括配備執(zhí)法裝備、執(zhí)法用房、獎勵激勵機(jī)制，以及完善一線執(zhí)法人員晉升機(jī)制，將統(tǒng)一調(diào)度、聯(lián)合執(zhí)法的工作優(yōu)勢充分發(fā)揮出來。

（三）加強城管執(zhí)法規(guī)范性和專業(yè)性

一是規(guī)范執(zhí)法過程。明確法定職責(zé)邊界、工作任務(wù)分工、群眾訴求，并進(jìn)行量化處理和清單式管理，以問題和結(jié)果為導(dǎo)向開展精準(zhǔn)執(zhí)法；強化街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法主體責(zé)任，調(diào)整理順街鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法隊伍職能，嚴(yán)格落實其行政執(zhí)法職能定位，避免城管執(zhí)法隊成為基層治理的“萬能貼”。探索柔性執(zhí)法和包容審慎工作模式，推廣分級分類執(zhí)法、輕微問題不予處罰以及行政執(zhí)法免罰慎罰制度；重視城管執(zhí)法的宣教作用，做好對市民的教育引導(dǎo)等服務(wù)。二是加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。研究制定城市管理綜合執(zhí)法隊伍規(guī)范化建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和城市管理綜合執(zhí)法人員行為規(guī)范，全面提升隊伍規(guī)范化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化水平；加強執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，將輔助人員也納入培訓(xùn)范圍。

四、以“慧治”為手段，提升城市精細(xì)化治理能級

運用大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈、人工智能等現(xiàn)代科技手段讓城市更聰明、更智慧，是推動超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必由之路。隨著大數(shù)據(jù)行動計劃和全球智慧城市、標(biāo)桿城市建設(shè)的深入推進(jìn)，北京在科學(xué)決策、數(shù)據(jù)協(xié)同、管理創(chuàng)新等方面的潛能還有待進(jìn)一步挖掘。例如，“城市大腦”應(yīng)用場景有待進(jìn)一步豐富，平臺間互聯(lián)互通、數(shù)據(jù)共享，業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)要素有序流動、深度利用仍有不足，需以“一網(wǎng)統(tǒng)管”為牽引，強化新技術(shù)運用，推動數(shù)據(jù)匯聚共享，不斷提升城市治理信息化、智能化水平。

（一）夯實數(shù)據(jù)底座，提升城市運行的感知力

強化頂層設(shè)計，統(tǒng)籌做好“一網(wǎng)統(tǒng)管”的規(guī)劃和建設(shè)。將北京城市運行整體作為系統(tǒng)化大平臺，整合分屬不同部門不同層級單位管理各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)，建成集應(yīng)急管理、交通運輸、視頻監(jiān)控、城市部件、地下管網(wǎng)、城管執(zhí)法等業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)于一體的綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫，打破部門之間的“信息孤島”。依托城市管理指揮中心，協(xié)調(diào)推動網(wǎng)格平臺、熱線平臺和綜合執(zhí)法平臺多網(wǎng)融合，實現(xiàn)網(wǎng)格、熱線、執(zhí)法相關(guān)數(shù)據(jù)同圖管理。在此基礎(chǔ)上，打造“人、地、事、物、組織、情”立體化、全覆蓋的城市治理電子地圖，進(jìn)而借助大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)時刻把握城市運行、社會發(fā)展動態(tài)的“脈搏”與“心跳”。

（二）深化數(shù)據(jù)分析，提升治理決策的科學(xué)性

不斷挖掘數(shù)據(jù)“富礦”，持續(xù)提升數(shù)據(jù)分析能力，為科學(xué)決策精準(zhǔn)施策提供支撐。例如，通過大數(shù)據(jù)匯聚分析，研判季節(jié)性、規(guī)律性、苗頭性的城市管理問題，“算”出百姓“吐槽”最集中的民生問題，為前瞻治理和專項治理提供決策依據(jù)。建立“熱線+網(wǎng)格”數(shù)據(jù)綜合對比分析模型，為區(qū)域開展主動治理提供優(yōu)化方案。在“熱線”反映問題和“網(wǎng)格”發(fā)現(xiàn)問題數(shù)量均較高時，根據(jù)高頻問題確定區(qū)域主動治理的重點難點；在“熱線”問題較多而“網(wǎng)格”問題較少時，加強該區(qū)域網(wǎng)格巡查，提升主動治理效能。運用大數(shù)據(jù)推演各項政策措施實施時會帶來的各種風(fēng)險，及時預(yù)測和防患在治理過程中帶來的次生危害，提高城市治理的科學(xué)性、嚴(yán)謹(jǐn)性。

（三）強化數(shù)據(jù)賦能，實現(xiàn)問題處置高效化

通過不斷增強數(shù)據(jù)賦能和科技支撐，構(gòu)建智慧城市運行體系，實現(xiàn)城市治理減員增效。例如，整合現(xiàn)有街面探頭，利用高科技技術(shù)實現(xiàn)違法形態(tài)主動抓拍和非現(xiàn)場取證工作，有效解決人力不足、車輛不足造成的取證難和管理盲區(qū)現(xiàn)象，做到精準(zhǔn)執(zhí)法。統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字停車場、智慧公共交通與共享單車數(shù)據(jù)的建設(shè)與融合，有效發(fā)現(xiàn)并打通交通循環(huán)堵點，推進(jìn)實現(xiàn)機(jī)動車停車資源與公共交通資源間的相互流動。建立先進(jìn)技術(shù)賦能的城市大腦，推進(jìn)打破部門、層級之間的阻隔和壁壘，降低政府內(nèi)部的溝通成本，實現(xiàn)社會綜合治理、綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管等內(nèi)容的協(xié)同治理，以及公安、城管執(zhí)法、網(wǎng)格管理、綜合治理、市場監(jiān)管等主體的聯(lián)勤聯(lián)動，從而提升問題處置的敏捷度和有效性。

（四）活化科技支撐，推進(jìn)治理模式創(chuàng)新

通過信息化系統(tǒng)實現(xiàn)各類數(shù)據(jù)的打通與融合，以“數(shù)據(jù)流”優(yōu)化“業(yè)務(wù)流”， 實現(xiàn)從單一要素治理向綜合治理轉(zhuǎn)變，從被動響應(yīng)、事后補救向全面感知、協(xié)同共治、主動服務(wù)、未訴先辦等轉(zhuǎn)變。例如，將文明城區(qū)創(chuàng)建、環(huán)境衛(wèi)生整治等重點工作通過“熱線+網(wǎng)格”系統(tǒng)進(jìn)行部署、檢查和監(jiān)督，形成“熱線+網(wǎng)格+N”的治理模式和“問題發(fā)現(xiàn)—快速處置—群眾監(jiān)督”的治理閉環(huán)。依托市局綜合行政執(zhí)法大數(shù)據(jù)平臺和區(qū)級大數(shù)據(jù)平臺、城市大腦等載體，實現(xiàn)綜合執(zhí)法“到人、到點、到事”，日常勤務(wù)、巡查監(jiān)管、執(zhí)法辦案、督察督辦、指揮調(diào)度、協(xié)同聯(lián)動、考核考評等工作全過程可追溯、全過程可監(jiān)督，推動形成“一端智慧執(zhí)法、一網(wǎng)統(tǒng)籌管理”的綜合執(zhí)法工作新模式。

（責(zé)任編輯：嚴(yán)陳玲）