國內民用機場投融資模式總結與發(fā)展建議

李鵬凱

摘 要 民航業(yè)是我國經濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產業(yè)。近年來，為實現(xiàn)民航業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家層面不斷優(yōu)化政策方針導向，引導民用機場項目由單一的國家投資模式向地方政府投資、政企合作、企業(yè)投資、外商投資等多元化投資模式轉變。各地政府積極響應國家號召，大力探索創(chuàng)新投融資模式，結合自身經濟社會實際情況，廣泛應用政府投資、政府和社會資本合作（PPP）、社會投資等投融資模式，有力支撐民航基礎設施快速發(fā)展。本文通過總結國內典型民用機場發(fā)展狀況和投融資案例，針對民用機場特征從投資建設理念、投融資模式、企業(yè)經營、存量資產盤活等方面提出相關建議，可為我國后續(xù)民用機場投融資發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞 民用機場；投融資；政府和社會資本合作；特許經營

DOI： 10.19840/j.cnki.FA.2023.06.008

一、國內民用機場投融資政策演變

近年來，國內民用航空領域快速發(fā)展，疫情前2019年全國全年民用機場旅客吞吐量（不含港澳臺地區(qū)數(shù)據，下同）達13.5億人次，相比2010年增長140%，年均增長10.2%。隨著航空需求的快速增長，我國運輸機場快速建設，十年間全國運輸機場從2012年的183個快速增長至2022年的254個，有力支撐全國經濟的快速增長[1]。全國機場旅客吞吐量變化情況如圖1所示。

面對民用航空領域大規(guī)模的投資建設需求，國家相關部門持續(xù)出臺相關政策方針，不斷深化投融資體制改革。1993年，中國民用航空總局印發(fā)《關于國內投資經營民用航空企業(yè)有關政策的通知》，積極鼓勵地方政府及社會企業(yè)投資建設機場飛行區(qū)、候機樓、貨運倉庫等設施，也可共同合資或獨資成立航空運輸企業(yè)[2]。1994年，中國民用航空總局、對外貿易經濟合作部聯(lián)合印發(fā)《關于外商投資民用航空業(yè)有關政策的通知》，進一步將民用機場飛行區(qū)、候機樓及貨運倉庫等機場配套設施投資權限及航空運輸企業(yè)經營業(yè)務向外資開放[3]。

2002年，國務院印發(fā)《關于印發(fā)民航體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2002〕6號），強調按照市場取向，實現(xiàn)政企分開，打破行政壟斷，克服過度分散，規(guī)范市場競爭，發(fā)揮市場對民航資源配置的基礎性作用，建立符合社會主義市場經濟要求的新型民航體制，實行機場屬地管理，充分調動地方政府發(fā)展民航事業(yè)的積極性，同時聯(lián)合重組航空運輸公司，鼓勵建立現(xiàn)代企業(yè)制度[4]。

2012年，國務院進一步印發(fā)《關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2012〕24號），要求以轉變發(fā)展方式為主線，以改革創(chuàng)新為動力，遵循航空經濟發(fā)展規(guī)律，堅持率先發(fā)展、安全發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，提升發(fā)展質量，增強國際競爭力，鼓勵銀行業(yè)金融機構對飛機購租、機場及配套設施建設提供優(yōu)惠的信貸支持，支持民航企業(yè)上市融資、發(fā)行債券和中期票據。完善民航企業(yè)融資擔保等信用增強體系，鼓勵各類融資性擔保機構為民航基礎設施建設項目提供擔保[5]。

2016年，為落實中央關于深化投融資體制改革的要求，民航局印發(fā)《關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見》（民航發(fā)〔2016〕117號），提出轉變政府職能，激發(fā)市場活力，加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的投資力度，積極吸引社會資本參與民用機場建設和運營，通過特許經營、經營權轉讓、股權出讓、委托運營、整合改制等資本運作方式，廣泛吸引社會資本參與民用機場及其服務配套設施項目的建設和運營[6]。2018年，民航局進一步印發(fā)《民航領域鼓勵民間投資項目清單》，集中推出北京新機場配套工程等一批鼓勵民間投資項目，總投資規(guī)模超1000億元，積極拓寬民航投融資渠道，優(yōu)化民航投資結構，完善民航投資環(huán)境，激發(fā)市場活力[7]。

綜上所述，為實現(xiàn)民航業(yè)可持續(xù)發(fā)展，國家層面不斷優(yōu)化政策方針導向，引導民用機場項目由單一的國家投資模式向地方政府投資、政企合作、企業(yè)投資、外商投資等多元化投資模式轉變。近年來，各地政府積極影響國家號召，大力探索創(chuàng)新投融資模式，結合自身經濟社會實際情況，廣泛應用政府投資、政府和社會資本合作（PPP）、社會投資等投融資模式，有力支撐民航基礎設施快速發(fā)展。

二、民用機場投融資模式總結

（一）政府投資模式

政府投資模式包括政府直接投資模式、資本金注入模式等，國內民用機場通常采用資本金注入模式，即由全資國有企業(yè)作為項目業(yè)主，國家及省市財政資金共同承擔項目部分投資資金并以資本金注入方式撥付于項目業(yè)主，項目業(yè)主通過企業(yè)融資方式籌集項目剩余所需資金，同時負責項目未來經營。北京大興、成都天府、西安咸陽、蘭州中川、西寧曹家堡等民用機場均采用政府投資模式。

北京大興國際機場一期工程于2014年開工，2019年建成投用，主要建設1座航站樓及4條跑道，項目總投資約863億元，其中機場工程799.8億元，由首都機場集團公司負責建設及運營。機場工程資本金比例為50%，由中央預算內資金、民航發(fā)展基金及企業(yè)自有資金共同籌集，其余50%由企業(yè)融資解決。成都天府機場一期工程于2016年開工，2021年建成投用，主要建設2座航站樓及3條跑道，項目總投資約719億元，其中機場工程512億元，由四川省機場集團公司負責建設及運營。機場工程資本金比例為60%，由中央預算內投資、民航發(fā)展基金、省市兩級財政資金和企業(yè)自有資金共同籌集，其余40%由企業(yè)融資解決。

同時，本文對西安咸陽機場、蘭州中川機場、西寧曹家堡機場等國內典型機場項目進行詳細梳理，經分析可得，近年來政府投資類民用機場項目資本金比例通常為50%～60%，由中央財政、民航發(fā)展基金、省市財政、機場公司共同籌集，融資部分由機場公司負責。國內各典型機場資金籌措情況見表1。

政府投資模式主要優(yōu)勢為可快速推進機場項目建設，同時可實現(xiàn)政府對機場投資建設運營的全過程控制；但也面臨初期政府資金投入較高、地方政府財政壓力較大、機場運營效率及服務品質不高、需政府長期財政補貼等問題。

（二）政府和社會資本合作（PPP）模式

黨的十八來以來，為進一步轉變政府職能、激發(fā)市場活力、打造經濟新增長點，國家推出一系列政策措施，在公共服務領域積極推廣政府和社會資本合作模式?！秶鴦赵恨k公廳關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號）指出，政府和社會資本合作模式即政府采取競爭性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益[8]。烏魯木齊地窩堡機場改擴建工程是國內采用PPP模式運作的民用機場典型案例。

烏魯木齊地窩堡機場改擴建工程包括T4航站樓及機場二、三跑道項目，總投資約417.9億，劃分為A、B、C三個子項目，其中A項目主要為飛行區(qū)工程、航站樓工程及附屬設施工程，B項目主要為綜合交通中心、社會車輛停車場、生產生活用房等機場配套工程，C項目為貨運工程、維修機庫、特種車輛等專業(yè)工程。除C項目采用政府投資模式，由烏魯木齊臨空開發(fā)建設投資集團有限公司（以下簡稱臨空集團）負責投資建設外，A、B兩項目均采用PPP模式推進，具體運作模式如下：烏魯木齊市政府授權市建設局作為實施機構，通過公開招標方式引入中國建筑八局聯(lián)合體、中國建筑股份聯(lián)合體分別作為A、B兩項目社會資本，并分別與政府出資人代表——臨空集團按照49∶51股比組建項目公司，分別負責A、B兩項目投資、建設及運營，運營期25年滿后無償移交給政府指定機構。運營期內，項目公司分別獲取自身項目經營收入及政府可行性缺口補助。項目具體運作模式及資金構成情況如圖2所示。

PPP模式主要優(yōu)勢為吸引專業(yè)社會資本參與機場項目投資、建設及運營，提高項目投資效益、運營效率及服務水平，同時可有效緩解地方政府建設期財政資金壓力；但由于機場投資規(guī)模較大且對運營管理能力要求較高，社會資本引入難度較大，難以實現(xiàn)有效競爭。同時，社會資本通常要求較高資金回報率，可能加大地方政府運營期財政補貼壓力。

（三）社會投資模式

在國家政策積極支持下，2000年前后北京、上海、廣州、深圳等地相繼組建機場股份公司，并在各地證券交易所實現(xiàn)上市。上海國際機場股份有限公司于1998年2月在上交所上市，募集資金19億元，用于投資建設浦東機場T1航站樓、停車樓及虹橋機場國際候機樓改擴建工程；深圳市機場股份有限公司于1998年4月在深交所上市，募集資金6億元，用于航站樓擴建工程；北京首都國際機場股份有限公司于2000年2月在港交所上市，募集資金3.5億美元，用于首都機場建設；廣州白云國際機場股份有限公司于2003年4月在上交所上市，募集資金23億元，用于投資建設白云機場T1航站樓項目。

各機場股份公司上市后，積極采用非公開增發(fā)股票、發(fā)行可轉債、公司債、中期票據等多元化融資手段，累計融資金額近300億元，有效支撐機場基礎設施建設。以深圳機場S1衛(wèi)星廳及配套工程項目為例，項目主體工程投資約74.5億元，由深圳市機場股份有限公司自籌資金負責投資、建設及運營。項目采用社會投資模式，并以備案方式立項，大幅緩解政府投資壓力。

社會投資模式的主要優(yōu)勢為社會投資人可通過項目自身效益實現(xiàn)自負盈虧并回收初始投資，將傳統(tǒng)的政府公共服務設施轉變?yōu)槭袌龌洜I設施，有效提升項目運營效率及服務水平，并可最大程度降低地方政府財政壓力；但社會投資模式對于項目經營收益及地方政府管理能力均要求較高，目前主要在經濟發(fā)達、地理區(qū)位佳且客流量較好的城市采用。

（四）模式總結

近年來，各地積極探索多樣化投融資模式，充分發(fā)揮政府及社會資本各方優(yōu)勢，尤其是北京、上海、廣州、深圳等地深入踐行市場化運作機制，率先實現(xiàn)機場公司市場化經營，各公司近年來經營狀況見表2。但同時，通過近期批復機場項目可看出，國內機場設施投資規(guī)模普遍較高，而航班起降費、旅客服務費等機場項目核心經營收入受政府嚴格管控，且部分城市機場客流量已進入平穩(wěn)發(fā)展期，未來機場的可持續(xù)經營仍面臨較大挑戰(zhàn)，亟需探索研究新時期下民用機場投融資發(fā)展對策。

三、機場投融資發(fā)展建議

（一）以經營理念推進機場建設，以科技手段賦能機場降本增效

民用機場基礎設施項目具有投資高、回報周期長等特點，且作為地方政府對外門戶，對建筑形象及品質要求較高。為提高項目決策科學性合理性，各地政府部門應建立項目經營理念，科學控制項目工程造價，強化項目全周期財務管理，努力提高項目投資效益，即在項目立項之初即對項目未來客流效益進行科學預測，進而對項目全壽命周期經營收支情況進行深入分析，切實掌握項目未來經營狀況，科學決策項目未來建設時序。同時，堅持提升各地機場管理智慧化，廣泛應用信息技術，搭建管理信息平臺，規(guī)范管理流程、提高管理效能、降低管理成本，推廣貫穿全生命周期的信息模型應用，以科技手段賦能機場建設運營，促使機場項目降本增效。

（二）拓寬項目融資渠道，積極爭取低成本長周期的融資工具

建議充分發(fā)揮機場項目資產優(yōu)質、收入穩(wěn)定等優(yōu)勢，積極采用政策性金融工具、政府專項債、企業(yè)（公司）債等多元化融資工具，盡可能降低項目融資成本。同時，積極支持地方政府深化推進航空企業(yè)股份制改革，鼓勵經營效益好的企業(yè)以公開發(fā)行股票方式募集建設資金。在維持國有資本控制權的前提下，積極鼓勵上市公司通過非公開增發(fā)股票、發(fā)行可轉債等方式籌集建設資金。

（三）大力發(fā)展臨空經濟，提高機場公司自身造血能力

建議各地政府積極響應國家政策號召，圍繞機場設立臨空經濟示范區(qū)，打造“港—產—城”三位一體的國際航空都會，緊緊圍繞機場人流、物流、信息流特征，大力發(fā)展航空航天、生物醫(yī)藥、現(xiàn)代商貿物流、航空金融與租賃等高附加值和行情指向性強的產業(yè)，打造科技引領型臨空產業(yè)集群，探索設立空港綜合保稅區(qū)，積極拓展機場免稅業(yè)務，同時大力鼓勵機場公司參與臨空經濟示范區(qū)建設及運維，最大化發(fā)揮機場客流的商業(yè)價值，提升機場公司多樣化經營水平，切實提高機場公司自身造血能力。

（四）積極探索發(fā)行REITs，盤活存量資產

2020年4月，中國證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委聯(lián)合印發(fā)《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點相關工作的通知》（證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號），積極鼓勵在機場等基礎設施補短板領域試點發(fā)行公募REITs，積極盤活存量資產，廣泛調動各類社會資本積極性，促進基礎設施高質量發(fā)展[9]。民用機場項目權屬清晰、資產范圍明確、現(xiàn)金流持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散、投資回報良好，是試點發(fā)行公募REITs的優(yōu)質標的。建議各地政府及項目權屬單位積極響應國家號召，探索將航站樓、跑道等項目整體打包或單獨方式試點發(fā)行公募REITs，實現(xiàn)存量沉淀資產的有效盤活，同時有助于解決后續(xù)項目建設資金需求。

四、結語

民航業(yè)是我國經濟社會發(fā)展重要的戰(zhàn)略產業(yè)。近年來，我國民航業(yè)快速發(fā)展，行業(yè)規(guī)模不斷擴大，服務能力逐步提升，安全水平顯著提高，為我國經濟快速發(fā)展作出了突出貢獻。同時，各地政府積極探索創(chuàng)新投融資模式，結合自身經濟社會實際情況，廣泛應用政府投資、政府和社會資本合作（PPP）、社會投資等投融資模式，有力支撐民航基礎設施快速發(fā)展。但同時國內民用機場也存在投資效益較低、經營效益一般等問題，為適應新時期下民航業(yè)高質量發(fā)展的要求，建議地方政府積極轉變管理思路，樹立項目經營理念，積極發(fā)揮機場公司積極性，更加廣泛探索多樣化融資渠道，加強“港—產—城”的相互聯(lián)動，多措并舉保障民航業(yè)可持續(xù)發(fā)展。 AFA

參考文獻

[1] 中國民航總局.2010-2022年全國民用運輸機場生產統(tǒng)計公報.北京：中國民航總局，2022.

[2] 中國民航總局.關于國內投資經營民用航空企業(yè)有關政策的通知[EB/OL].[1993-06-24]. Https：//www.gov.cn/.

[3] 中國民用航空總局，對外貿易經濟合作部.關于外商投資民用航空業(yè)有關政策的通知[EB/ OL]. [1994-05-06].Https：//www.gov.cn/.

[4] 國務院辦公廳.關于印發(fā)民航體制改革方案的通知[EB/OL].[2002-03-03]. Https：//www. gov.cn/.

[5] 國務院辦公廳.關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見[EB/OL].[2012-7-12]. Https：//www. gov. cn/.

[6] 中國民航總局.關于鼓勵社會資本投資建設運營民用機場的意見[EB/OL]. [2016-10-25]. Https：//www.gov.cn/.

[7] 中國民航總局.關于印發(fā)《民航領域鼓勵民間投資項目清單》的通知[EB/OL]. [2018-08-22]. Https：//www.gov.cn/.

[8] 國務院辦公廳.關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知[EB/OL].[2015-5-19].Https：//www.gov.cn/.

[9] 中國證監(jiān)會，國家發(fā)展改革委. 關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）試點相關工作的通知[EB/OL].[2020-4-24].Https：//www. gov.cn/.

（編輯：趙晴）