不同類別土地整治項目差異化分析及類型識別
——以廣東省為例

張玉娟，鄒 琳，李利番，張高歡

（1.廣東省地質測繪院，廣州 510800；2.廣東省土地開發(fā)整治中心，廣州 510000）

土地整治是補充耕地數量、提升土地綜合質量的重要手段，是落實藏糧于地戰(zhàn)略、保障國家糧食安全的重要途徑，是實現生態(tài)安全和鄉(xiāng)村振興的重要抓手。在中國土地整治發(fā)展歷程中，從關注耕地數量到加強耕地質量，從局部和單一特定要素到綜合治理、全域覆蓋，土地整治項目名稱和類型不斷豐富。原有的項目分類方式已經不能涵蓋和解釋當下的土地整治類型。

土地整治類型的劃分是土地整治理論研究工作的基礎。各地因實施目的、工程側重點等的不同，其項目名稱可能達到幾十種，造成土地整治項目類別易混淆、難判定，給初學者和研究人員帶來了一定困擾。學術界的研究熱點主要集中于土地整治路徑模式、績效評價、生態(tài)影響、工程技術和公眾參與等方面［1-3］，鮮見學者對土地整治項目類別劃分進行研究，且土地整治行業(yè)也尚未發(fā)布土地整治項目分類新標準。

鑒于此，本研究以廣東省已開展的土地整治項目案例為研究對象，探討適應中國土地整治的分類體系，并通過分析探討不同類型土地整治項目間的差異，提出土地整治項目類型識別的方法。

1 典型案例選取

以工作實踐為基礎，選取廣東省2008—2022 年的61 個典型土地整治項目為研究對象，所選案例基本情況見表1。所選案例涵蓋了廣東省開展的主要土地整治項目類型，既覆蓋了粵東、粵西、粵北和珠三角等多個區(qū)域，又體現了平原、山地、丘陵、臺地等地形地貌。所選案例具有多樣性、普遍性、典型性和現勢性，為科學有效開展研究工作奠定了基礎。

2 土地整治項目類別劃分

2.1 傳統(tǒng)土地整治項目類型

中國土地整治實踐正式開展可追溯至1987 年，黨中央提出編制《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》，將土地整治作為規(guī)劃的重要組成部分。1994 年，美國經濟學家布朗“誰來養(yǎng)活中國人”的疑問，更是將土地整治工作推到了前所未有的重要地位。隨著土地整治行業(yè)的發(fā)展，出現了耕地后備資源開發(fā)、高標準農田建設、農村建設用地拆舊復墾、礦山復墾、土地沙化治理等形式多樣、名稱各異的整治項目。根據《土地整治項目規(guī)劃設計規(guī)范》（TD/T 1012—2016）、《土地整治術語》（TD/T 1054—2018）等行業(yè)標準，土地整治項目類型可以分為土地開發(fā)、土地整理、土地復墾和土地修復4 種［4，5］，在本研究中稱為“傳統(tǒng)土地整治項目類型”。

2.2 土地整治項目演進

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的快速推進，中國出現了在同一空間上耕地碎片化、土地利用低效化、空間布局無序化、生態(tài)質量退化等多重問題并存的不良局面［6］。廣東省作為中國改革開放的先行區(qū)，經濟發(fā)展迅速，這種問題更為突出。2017 年國務院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》，指出要推進形成國土集聚開發(fā)、分類保護與綜合整治“三位一體”的總體格局，開展“四區(qū)一帶”國土綜合整治；2020 年《全國重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復重大工程總體規(guī)劃（2021—2035 年）》提出了統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護的總體布局、重點任務、重大工程和政策舉措。開展以全域整治為規(guī)劃理念、以生態(tài)保護為視角、以綜合性工程為手段的全域土地綜合整治和國土空間生態(tài)保護修復項目成為中國土地整治行業(yè)擺脫困境的破題之舉。該類項目以土地資源要素流動、空間布局優(yōu)化為路徑，通過重構全域土地利用格局、實施生態(tài)保護與修復工程，實現整治對象的多元化、整治范圍的全域化。隨著土地整治項目的演進，土地整治的內涵與外延不斷豐富，傳統(tǒng)的土地整治項目類型已不適用于土地整治行業(yè)的發(fā)展。

2.3 土地整治項目類型劃分

從專業(yè)技術來看，全域土地綜合整治融合了土地開發(fā)、土地整理、土地復墾、土地修復等專業(yè)技術，增加了鄉(xiāng)村振興和歷史文化保護等內容。生態(tài)保護修復則堅持“山水林田湖草生命共同體”理念，以保護和修復生態(tài)系統(tǒng)為主要建設內容，突破了土地修復的定義，對象更加復雜，空間尺度更加廣泛，總體要求更高。因此，將全域土地綜合整治和生態(tài)保護修復單列為其他類，與土地開發(fā)、土地整理、土地復墾和土地修復并列，成為土地整治項目的第5 種類別，總結出適用于中國土地整治現狀工作的類型劃分，具體見表2。

表2 土地整治項目類型劃分

其他類型的土地整治項目是傳統(tǒng)土地整治項目的延續(xù)、突破和創(chuàng)新，在本研究中也稱為“新型土地整治項目類型”，該類項目為實現土地資源數量、質量、生態(tài)“三位一體”管護，保護景觀生態(tài)與文化傳承，全面推進鄉(xiāng)村振興等提供了重要支撐［7］。

3 土地整治項目主要差異性分析

通過梳理61 個土地整治典型案例成果，發(fā)現不同類型的土地整治項目在實施對象、地類變化情況和主要工程措施3 個方面存在較大差異。

3.1 實施對象差異性分析

根據《土地整治術語》（TD/T 1054—2018），傳統(tǒng)土地整治項目以土地作為特定整治對象，實施對象為未利用土地、低效和閑置利用土地、損毀和退化土地中的一種或一種以上，是土地開發(fā)、土地整理、土地復墾和土地修復的統(tǒng)稱［6］。

土地開發(fā)有廣義和狹義之分，狹義的開發(fā)對象為具有開發(fā)價值的未利用地，以擴大土地利用范圍；廣義的開發(fā)對象在未利用地基礎上，還包含了具有再開發(fā)價值的已利用土地，旨在提高土地利用率和集約節(jié)約程度。為更加科學合理地區(qū)分土地整治項目類別，本研究的土地開發(fā)采用廣義的概念。土地整理的實施對象為閑置、低效、低質量或布局混亂的土地；土地復墾實施對象為損毀的土地，損毀原因包含生產建設活動、歷史遺留、自然災害等；土地修復實施對象則為污染的、退化的土地。值得注意的是，調整或改造宜農荒地和農村建設用地屬于土地整理或土地開發(fā)，其中土地開發(fā)地塊具有連片化、規(guī)?；卣?，土地整理具有碎片化、零星分布的特征［8］。

全域土地綜合整治、生態(tài)保護修復屬于新型土地整治項目，本研究將其劃分為其他類型。全域土地綜合整治的實施對象為未利用地、低效和閑置土地、損毀土地、退化土地中的2 種或2 種以上，同時增加了鄉(xiāng)村振興、生態(tài)文明和歷史文化保護等內容。生態(tài)保護修復則主要以山水林田湖草整個生態(tài)系統(tǒng)為實施對象。相較于傳統(tǒng)土地整治項目，新型土地整治項目實施對象以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分村莊為實施單元，具有連續(xù)性、規(guī)模性、全域性和全要素的特征。

綜上分析，將不同類型土地整治項目實施對象進行匯總，展示各種土地整治項目間實施對象的差異性，具體見表3。

表3 不同類型土地整治項目實施對象

3.2 地類變化情況分析

土地開發(fā)從廣義上講，項目實施前后地類變化分為兩大類。一是由未利用地轉變?yōu)榭衫玫霓r用地、建設用地，二是由農用地、建設用地轉變?yōu)橛猛靖茖W、布局更合理、效益更可觀的農用地、建設用地。開發(fā)前后土地利用狀態(tài)發(fā)生了變化，地類一般也發(fā)生了變化，或一級地類發(fā)生了變化或二級地類發(fā)生了變化。如由未利用地轉變?yōu)檗r用地、建設用地等一級地類發(fā)生變化，又如由低效的園地轉變?yōu)楦咝У母?，二級地類發(fā)生了變化。

土地整理包含農用地整理和建設用地整理兩大類。農用地整理項目是為了改善農業(yè)生產條件和生態(tài)環(huán)境，實施前地類為耕地、園地、林地和牧草地。建設用地整理是為了改善人居環(huán)境，提高土地集約節(jié)約利用水平，實施前地類為村鎮(zhèn)用地、城鎮(zhèn)用地、獨立工礦用地、交通和水利設施用地等建設用地。2 種類型的土地整理項目實施前后地類基本不發(fā)生變化或發(fā)生較小比例的變化。零散、碎片的建設用地整理前后地類多發(fā)生變化，以與周邊地類保持一致，通過成片管理形成規(guī)模效應。如農村建設用地拆舊復墾項目多將農村建設用地整理為農用地。

土地復墾項目是對各種因自然和人為原因造成破壞的土地，按照經濟合理的原則，宜農則農、宜林則林、宜漁則漁、宜建則建。復墾前地類為農用地的，復墾后地類也一般為農用地，實施前后地類變化不大。復墾前為礦山等建設用地的，復墾后地類一般發(fā)生變化。

土地修復則主要是對污染、退化的農用地進行的，以改變土地不良性狀、恢復和提高土地生產能力為目標，土地修復前后地類一般也不發(fā)生變化。

對于本研究劃分為其他類型的全域土地綜合整治項目，其涵蓋土地開發(fā)、土地整理、土地修復和土地復墾至少2 類專業(yè)技術的項目，根據對4 種類型土地整治項目地類變化情況的分析，同時考慮該類項目具有全域規(guī)劃、綜合治理、多措并舉等鮮明特征，將農用地、建設用地和未利用地統(tǒng)籌管理，立足于區(qū)域整體進行國土空間重構，因此認為全域土地綜合整治類項目實施前后地類部分發(fā)生變化、部分不發(fā)生變化。而作為其他類型的生態(tài)保護修復項目主要圍繞生態(tài)這一要素，旨在維持生態(tài)系統(tǒng)健康、景觀生態(tài)安全和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展，針對土地這一特定要素的整治工作占比不高，因此該類土地整治項目實施前后地類一般不發(fā)生變化或發(fā)生較小比例變化［9］。

綜上分析，將不同類型土地整治項目實施前后地類變化情況進行匯總，具體見表4。

表4 不同類型土地整治項目地類變化情況

3.3 主要工程措施分析

土地整治項目的開展需要各項工程支撐，不同類型土地整治項目包含的工程各有側重，既有區(qū)別又有交叉。根據《土地整治工程建設標準編寫規(guī)程》（TD/T 1045—2016），土地整治項目一級類工程體系共包含土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程、輸配電工程和其他工程6 類［10］。通過分析典型項目案例可知，已有的土地整治工程體系未覆蓋新型工程，對不同類型土地整治項目主要工程差異分析如下。

1）傳統(tǒng)土地整治項目主要工程分析。土地開發(fā)分為農用地和建設用地2 個方向。農用地開發(fā)是將土地達到可供農業(yè)耕作的條件，建設用地開發(fā)是至少達到“三通一平”的可建設條件。因此，土地開發(fā)的首要條件是土地平整，滿足耕作或建設對地面平整度的要求，然后通過灌溉與排水工程、道路工程、輸配電工程滿足項目區(qū)用水、用電、出行等需求。土地開發(fā)中包括土地平整工程、灌排水工程、田間道路工程、輸配電工程等，并根據項目實際情況輔以土壤改良、農田防護和生態(tài)環(huán)境保持工程、其他工程等。

土地整理以低效、不合理利用的農用地或建設用地為對象，因整理對象為可利用的狀態(tài)，故多數土地平整度較好，一般不需要進行大規(guī)模的土方挖填調配，且項目區(qū)已有基礎設施，但配套設施相對落后。因此，土地整理項目工程一般以完善基礎設施為目的，以灌溉與排水工程、田間道路工程為主，并根據項目實際情況輔以土壤改良、農田輸配電工程、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程、其他工程等。

土地復墾涉及土地主要有化工業(yè)生產中引起的土地理化性質的破壞、項目建設過程中臨時用地壓占造成的土地物理性質的損毀、自然災害造成的土地使用效率的下降等類型，土地復墾項目以將生產建設損毀和自然災害損毀的土地恢復到原來地類或適宜地類為主要工作任務。因此，土地復墾涉及的主要工程為土壤改良工程。通過土壤重構、植被重建等方式改善土壤理化性質、恢復土地原有利用狀態(tài)。同時結合實際增加必要的灌溉與排水工程、田間道路工程、農田輸配電工程、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程、其他工程等。

土地修復是對污染土地、退化土地的修復，其中土地污染包括有機物污染和無機物污染兩類；土地退化包含鹽漬化、水土流失、沙漠化等類型。土地修復類項目以凈化污染土壤、防止水土流失、提升土壤保水保肥能力為主要方向，因此，以土壤重構、植被重建等方式的土壤改良、農田防護與生態(tài)環(huán)境保持作為主要工程。對于土壤污染、鹽漬化情況的土地修復，以土壤改良作為主要工程，通過化學脫鹵、化學淋洗、固化技術、熱力學修復技術等物理或化學手段改良土壤污染和退化情況［11］；對于水土流失和沙漠化類型的土地修復，以農田防護與生態(tài)環(huán)境保持工程為主，通過種樹、種草和建防護林帶等方式提高土地防風固沙、保水保肥能力。

2）新型土地整治項目主要工程分析。作為土地整治行業(yè)主流方向的全域土地綜合整治和生態(tài)保護修復類項目，全域土地綜合整治在綜合了傳統(tǒng)4 類土地整治項目主要工程的基礎上，增加了鄉(xiāng)村風貌提升、鄉(xiāng)村產業(yè)振興和布局優(yōu)化等工程［12］。生態(tài)保護修復類項目則以生物多樣性保護、生態(tài)空間修復與優(yōu)化為主要工程［11，12］，具體情況見表5。

表5 不同類型土地整治項目主要工程對比

全域土地綜合整治和生態(tài)保護修復類主要工程是在對新型土地整治項目研究的基礎上，結合選取的典型案例，經過總結提煉而得出的，豐富了土地整治項目主要工程的類型，順應了土地整治行業(yè)的發(fā)展趨勢。

4 土地整治項目類型識別

因不同類型的土地整治項目在實施對象、地類變化和主要工程措施等方面存在差異，可將以上3 個方面作為分析依據，判別不同名稱的土地整治項目類別。其中，實施對象的差異和主要工程措施的差異相對較明顯，可作為項目類別判定的關鍵依據，地類變化情況具有相似性和不確定性特征，可將其作為驗證要素。土地整治項目類型識別流程如圖1 所示。

圖1 土地整治項目類型識別流程

1）識別主要整治要素，區(qū)分屬傳統(tǒng)土地整治類型或新型土地整治類型。根據土地整治項目具體情況，若主要整治要素為土地，則屬于傳統(tǒng)型土地整治項目，即土地開發(fā)、土地整理、土地修復和土地復墾中的一種；若整治對象為山水林田湖草等多要素，則屬于新型土地整治項目，即全域土地綜合整治、生態(tài)保護修復中的一種。

2）依據主要實施對象和對象特征，進行土地整治類型細分。根據實施對象分析，可對土地整治項目類型進行進一步細分。根據實施對象特征辨別的難易度，從容易分辨的實施對象開始判定。若已判定土地整治項目類型為傳統(tǒng)型，則分析實施對象及其特征，當實施對象為污染、退化的土地，則土地整治項目類型為土地修復；當實施對象為生產建設活動損毀、歷史遺留和自然災害損毀的土地時，則土地整治項目類型為土地修復；當實施對象為未利用地時，則土地整治項目類型為土地開發(fā)；當實施對象為正利用的或閑置的低效用地時，則屬于土地整理或土地開發(fā)，具體屬于哪一種需要結合項目主要工程加以確認。

若已判定土地整治項目類型屬于新型，當實施對象主要為生態(tài)空間時，則屬于生態(tài)保護修復類；當實施對象為土地，同時考慮生態(tài)環(huán)境、歷史文化和鄉(xiāng)村振興等內容時，則屬于全域土地綜合整治類。

3）分析項目主要工程，確定土地整治項目類別。當實施對象為正利用的或閑置的低效用地時，屬于土地整理或土地開發(fā)類項目，具體類型無法確定。針對此種情況，分析項目主要工程，根據主要整治工程分析，土地開發(fā)為保證土地達到可利用狀態(tài)，一般需要進行土地平整，而土地整理中主要工程不包含土地平整。因此，根據項目是否涉及大規(guī)模的挖高填低、田塊修筑、表土保護、土方調配等土地平整工程對項目類型進行進一步判定，即涉及土地平整工程時，屬于土地開發(fā)項目，反之屬于土地整理項目。

4）結合整治前后地類變化情況、主要工程等條件，驗證判定結果的準確性。根據主要整治要素、主要實施對象及特征、主要工程等內容，可以判定出土地整治項目類別。為確定土地整治項目類別判定是否準確，可結合地類變化情況進行驗證，若主要工程這一判定條件尚未使用，亦可以進行驗證，確保土地整治項目類別判定準確。