以領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)完善大都市圈單元化治理

鎖利銘

【關(guān)鍵詞】大都市圈 單元化治理領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)（NLO） 澳大利亞 城市治理

【中圖分類號】C912.81 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

中國特色新型城鎮(zhèn)化是中國式現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容和必然之舉。黨的十八大以來，我國城鎮(zhèn)化尤其是城市空間格局呈現(xiàn)以點(diǎn)帶面、圈群發(fā)展的態(tài)勢。黨的二十大報告指出“以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局”。目前，我國都市圈治理體系與城市群治理體系實(shí)現(xiàn)有效補(bǔ)充，都市圈治理成為新型國家治理單元。相對于其他區(qū)域單元，如行政區(qū)城市、城市群、功能區(qū)建立了日趨穩(wěn)定的治理體制機(jī)制和組織構(gòu)建，都市圈的發(fā)展和治理尚處于探索階段，遇到“城市間交通一體化水平不高、分工協(xié)作不夠、低水平同質(zhì)化競爭嚴(yán)重、協(xié)同發(fā)展體制機(jī)制不健全”的發(fā)展難題，亟待創(chuàng)新。

在全球城市化進(jìn)程中，大都市圈的發(fā)展在全球的起點(diǎn)、道路和成效各不相同，形成了各類不同的單元化治理經(jīng)驗(yàn)。美國、法國、英國、韓國、日本等發(fā)達(dá)工業(yè)化國家的治理經(jīng)驗(yàn)引起了眾多研究者關(guān)注，比如松散聯(lián)盟、強(qiáng)中心權(quán)威、區(qū)域委員會以及府際合作協(xié)議等多種類型的網(wǎng)絡(luò)化治理模式為中國都市圈治理提供了有益的借鑒。相較而言，澳大利亞在這些大都市圈治理的探索中，更加注重社會力量的參與、注重在全球化背景下都市圈的發(fā)展前景，在全球大都市圈治理中具有一定新意，值得對其進(jìn)行深入研究。

澳大利亞大都市圈治理的挑戰(zhàn)與CCR興起

作為后發(fā)工業(yè)化國家，20世紀(jì)80年代之后澳大利亞的制造業(yè)與服務(wù)業(yè)才逐漸取代傳統(tǒng)的農(nóng)牧業(yè)與采礦業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。2018-2019財年服務(wù)業(yè)產(chǎn)值1.33萬億澳元，占澳國內(nèi)生產(chǎn)總值的68%；2020-2021財年工業(yè)生產(chǎn)總值達(dá)到4541億澳元。在此背景下，工業(yè)與服務(wù)業(yè)的繁榮加快了城市化和大都市區(qū)化的進(jìn)程，2021年澳大利亞的城市化水平達(dá)到86%，并形成了悉尼與大悉尼都會區(qū)、墨爾本與墨爾本大都市區(qū)、布里斯班與珀斯等具有國際知名度的大都市與大都市區(qū)，占據(jù)了澳大利亞國民經(jīng)濟(jì)社會體系的重要地位。根據(jù)澳大利亞2021年人口普查數(shù)據(jù)顯示，大都市地區(qū)容納了全國66.9%的人口，同時僅墨爾本與悉尼兩個大都市區(qū)占據(jù)著全澳約68.3%的經(jīng)濟(jì)比重。

與一般大都市圈一樣，澳大利亞大都市區(qū)發(fā)展到一定規(guī)模就會遇到內(nèi)外部結(jié)構(gòu)性困擾，內(nèi)部碎片化政府特點(diǎn)顯著。以墨爾本大都市區(qū)為例，不到1萬平方公里的占地面積容納了維多利亞州31個政府轄區(qū)。然而在澳大利亞政治體制中，政府間不協(xié)調(diào)和聯(lián)邦制的現(xiàn)實(shí)弱化了地方政府采取行動的能力。與此同時，雖然州政府對于城市發(fā)展具有憲法賦予的權(quán)力，但由于縱向財政的失衡，中央政府對于財政收入具有主導(dǎo)權(quán)，因此城市政府更多是與中央政府進(jìn)行財政收入的分配博弈。這就導(dǎo)致中央、州政府以及城市政府關(guān)系的復(fù)雜化，具體來說碎片化的地方政府缺乏憲法承認(rèn)，州政府一直堅決不愿意將權(quán)力和資源移交給單一的大都市政府，各級政府關(guān)系較為緊張。外部環(huán)境迅速變化帶來的挑戰(zhàn)，快速的郊區(qū)化和人口變化（如老齡化、向外移民和市中心衰落），以及20世紀(jì)80年代初的全國衰退威脅著城市的持續(xù)繁榮，此外日益加劇的全球化引起了廣泛的經(jīng)濟(jì)變化，形成了三重“大都市危機(jī)”：社會經(jīng)濟(jì)差異、全球競爭加劇和城市擴(kuò)張，這種快速且劇烈的現(xiàn)實(shí)問題需要一種更為開放、平等、參與的治理體系。

在內(nèi)外部因素影響下，上個世紀(jì)八九十年代突破地方行政體系的城市和地區(qū)委員會（Committees for Cities and Regions，以下簡稱CCR）的探索應(yīng)運(yùn)而生。澳大利亞最早的大都市圈委員會是墨爾本委員會（Committee for Melbourne ，CfM），始建于1985年，致力于將經(jīng)濟(jì)、學(xué)術(shù)以及非營利組織協(xié)調(diào)起來以應(yīng)對城市變革。CfM的實(shí)踐重塑了墨爾本城市的繁榮，同時也為澳大利亞CCR組織的發(fā)展提供了一個重要模板。經(jīng)過數(shù)十年的創(chuàng)新迭代，澳大利亞已經(jīng)形成十多個具有區(qū)域影響力的CCR組織，如悉尼CfS，珀斯CfP。悉尼委員會、珀斯委員分別建立于1996年、2003年。根據(jù)2016年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，絕大多數(shù)都市區(qū)下轄人口在20萬左右，僅有墨爾本（449萬）、悉尼（482萬）、珀斯（194萬）都市區(qū)人口超過百萬。在委員會會員規(guī)模方面，悉尼、墨爾本與珀斯的會員數(shù)量分別為147、111、110個。（見表1）

不同大都市圈的委員會還有著不同的構(gòu)建動機(jī)，比如墨爾本委員會成立的初衷是為了應(yīng)對全國經(jīng)濟(jì)衰退與全球化競爭背景下的三重都市危機(jī)；作為澳大利亞人口最多的城市及其突出的全球地位，悉尼的發(fā)展具有國內(nèi)和國際影響力，2000年之后，悉尼委員會的工作重點(diǎn)為促進(jìn)悉尼在奧運(yùn)會后的發(fā)展，以防止經(jīng)濟(jì)倒退；珀斯委員會的成立則是基于了這樣的現(xiàn)實(shí)：珀斯是一個礦業(yè)資源驅(qū)動的城市，單一發(fā)展路徑依賴具有很大的不確定性，因此CfP的最初行動是以珀斯的商業(yè)領(lǐng)袖為核心開展的。

大都市圈治理網(wǎng)絡(luò)與澳大利亞的領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)模式

相對于地方政府與州（?。┒?，大都市圈是一種較為獨(dú)立的治理單元，并實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)治理單元的重塑，其內(nèi)部往往采取不同的治理結(jié)構(gòu)，將地方政府間關(guān)系網(wǎng)絡(luò)化。澳大利亞的大都市圈治理與其他西方國家有著類似的網(wǎng)絡(luò)形態(tài)，但是有著更為豐富且拓展的網(wǎng)絡(luò)治理內(nèi)涵，成為全球都市圈治理的一種新模式。

首先，從網(wǎng)絡(luò)治理理論上看，經(jīng)典的結(jié)構(gòu)模型主要包括共享型（SG）、領(lǐng)導(dǎo)型（NLO）和行政型（NAO）三種基本形態(tài)，并應(yīng)用于大量的公共事務(wù)跨域協(xié)同治理實(shí)踐和理論研究之中。這里的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要是指網(wǎng)絡(luò)成員的屬性及其在組織中的相互作用關(guān)系。SG具有較高的網(wǎng)絡(luò)密度，強(qiáng)調(diào)成員間高度的信任關(guān)系和合作的廣泛性；NLO也較為緊密，但是該結(jié)構(gòu)凸顯領(lǐng)導(dǎo)成員的核心地位；NAO強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)外部組織對網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的約束，網(wǎng)絡(luò)受制或依賴于網(wǎng)絡(luò)外部代理人的資源、信息及資金等管控。從理論上說，大都市圈治理涉及到的各類公私實(shí)體是多樣和異質(zhì)的，其在初期的組織信任基礎(chǔ)往往通過經(jīng)濟(jì)要素在市場化驅(qū)動下產(chǎn)生的規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)實(shí)現(xiàn)，缺乏對公共事務(wù)和未來愿景的共同行動意愿，所以SG的模式很難成立。NAO是以各級政府為核心的通過權(quán)力運(yùn)用和資源配置實(shí)現(xiàn)對都市圈各公私實(shí)體間網(wǎng)絡(luò)的治理，政府的公共性和職責(zé)的共識性往往更容易成為治理結(jié)構(gòu)的選擇；與之相對，NLO強(qiáng)調(diào)非政府實(shí)體通過社會資本、網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建和運(yùn)行能力來實(shí)現(xiàn)對碎片化的整合，門檻更高、難度更大的結(jié)構(gòu)選擇，會受到領(lǐng)導(dǎo)力困境或協(xié)調(diào)風(fēng)險的制約，但對于構(gòu)建更加廣泛的信任、凝聚社會共識和靈活彈性的組織變遷方面更有優(yōu)勢。

其次，從西方國家的大都市圈治理實(shí)踐來看逐步形成了以NAO為基礎(chǔ)的各類行政型網(wǎng)絡(luò)。城市和地區(qū)委員會的組織形式并非僅存在于澳大利亞一個國家，在英美等國同樣建立了類似的地區(qū)委員會，如英格蘭于1992年成立英格蘭地方政府委員會，歐盟于1994年建立歐洲地區(qū)委員會以強(qiáng)化政策咨詢，美國政府建立區(qū)域委員會應(yīng)對政治分散化。其中歐洲地區(qū)委員會委員來自于各成員國地區(qū)當(dāng)局的代表組成，如市長、市參議員及地區(qū)政府首腦等；美國區(qū)域委員會是由縣、自治市以及特區(qū)等組成的區(qū)域組織，主要目的是加強(qiáng)地方政府之間的交流、合作與協(xié)調(diào)，以解決區(qū)域性集體行動困境?？梢钥吹?，歐美地區(qū)的大都市區(qū)委員會強(qiáng)調(diào)依靠行政權(quán)力和組織的整合有效解決已知的區(qū)域公共性問題以及行政碎片化帶來的自組織協(xié)調(diào)失靈的障礙，這便是比較典型的行政型網(wǎng)絡(luò)治理模式。

最后，澳大利亞的CCR并非統(tǒng)一的NAO的構(gòu)建與運(yùn)行模式，更多的是來自非行政組織的領(lǐng)導(dǎo)型治理網(wǎng)絡(luò)模式即NLO模式。NLO的出現(xiàn)與運(yùn)行突破了傳統(tǒng)大都市圈治理中集體行動的領(lǐng)導(dǎo)力困境與協(xié)調(diào)風(fēng)險，是一種由非行政權(quán)力組織主導(dǎo)、面向未來、跨界參與的城市治理聯(lián)盟，旨在吸納城市發(fā)展的多元利益相關(guān)者并為其提供對話平臺，體現(xiàn)了非行政組織的領(lǐng)導(dǎo)力和更加開放靈活的治理結(jié)構(gòu)。具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是充分激活、發(fā)揮與提升企業(yè)在大都市圈發(fā)展與治理中的領(lǐng)導(dǎo)力。企業(yè)往往具有更高的市場靈敏度、社會責(zé)任感以及資源調(diào)動力，通過參與者非政治性、平等的協(xié)商對話，發(fā)揮主體作用，在探討城市關(guān)切的治理議題過程中，企業(yè)的網(wǎng)絡(luò)伙伴選擇、結(jié)構(gòu)搭建與運(yùn)行維護(hù)的能力也得到了提升。二是在成員產(chǎn)生與實(shí)踐上強(qiáng)調(diào)志愿專業(yè)合作網(wǎng)絡(luò)，澳大利亞CCR內(nèi)部成員多為專業(yè)性的利益相關(guān)者，即大都市發(fā)展關(guān)切到的任何組織與個體都可以加入其中，因此實(shí)踐形式為獨(dú)立志愿性的網(wǎng)絡(luò)化而非強(qiáng)制性的政治化參與。相比之下，無論是歐洲地區(qū)委員會還是美國區(qū)域委員會，其成員多為通過任命、選舉、指派產(chǎn)生的政府內(nèi)部公共組織與公民，具有較強(qiáng)的政府授權(quán)與立法色彩。三是主體關(guān)系上強(qiáng)調(diào)混合功能的弱整合，澳大利亞CCR組織的成員廣泛性決定其需要處理橫向不同利益參與者、縱向政府間以及功能關(guān)系，進(jìn)而協(xié)調(diào)方式和機(jī)制更具有整合后的混合性特征。相對于歐美而言，澳大利亞大都市圈治理組織內(nèi)部強(qiáng)制性較弱，運(yùn)行上是一種弱整合、非強(qiáng)制性整合，更有利于各議題和領(lǐng)域的溝通協(xié)調(diào)。

澳大利亞CCR領(lǐng)導(dǎo)型網(wǎng)絡(luò)治理的典型實(shí)踐

從NAO到NLO體現(xiàn)的是大都市圈單元化治理從行政權(quán)力驅(qū)動到社會資本驅(qū)動的轉(zhuǎn)變。澳大利亞的大都市圈NLO結(jié)構(gòu)中以商業(yè)組織為代表的非行政組織是其內(nèi)部互動代理人，通過其平臺、議程建設(shè)不斷協(xié)調(diào)并傳遞成員的互動、對話與交流，并且內(nèi)部成員存在混合的跨組織擴(kuò)散關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)治理成效不再僅僅依靠代理人的功能發(fā)揮，轉(zhuǎn)型為主體合力導(dǎo)向，因而在一定程度上實(shí)現(xiàn)了對傳統(tǒng)NLO的超越。在大都市圈NLO模式的引領(lǐng)之下，澳大利亞各地開展了多樣化的網(wǎng)絡(luò)治理實(shí)踐，有力地促進(jìn)了都市圈的高質(zhì)量發(fā)展。

案例一：維多利亞州天然氣“脫碳”活動。作為澳大利亞工業(yè)化程度最高的地方行政主體，維多利亞州有超過兩百萬的各類天然氣用戶。為了擺脫天然氣依賴、積極響應(yīng)與實(shí)現(xiàn)2050年實(shí)現(xiàn)凈零排放的法定目標(biāo)，2022年12月墨爾本委員會與其合作伙伴奧雅納和維多利亞基礎(chǔ)設(shè)施公司舉辦了一場天然氣脫碳的集體會議。作為委員會成員之一的維多利亞基礎(chǔ)設(shè)施首席執(zhí)行官提出州政府應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的低碳解決方案；在隨后的小組討論中，來自大都市區(qū)的電氣與能源商業(yè)代表就脫碳議題發(fā)表了積極性觀點(diǎn)。

案例二：澳大利亞可再生能源投資論壇。為探討澳大利亞可再生能源投資的狀況，2021年5月墨爾本委員會與MinterEllison（澳大利亞最大的律師事務(wù)所之一，以法律和商業(yè)投資咨詢而聞名）合作舉辦了一個可再生能源論壇。此外，論壇的參與者還包括X-Elios（澳大利亞可再生能源企業(yè)）、Nous（國際管理咨詢公司，旨在與私營、公共和社區(qū)部門的領(lǐng)導(dǎo)者合作應(yīng)對復(fù)雜戰(zhàn)略挑戰(zhàn)）以及GHD（全球性的專業(yè)服務(wù)公司，以工程和建筑技能和經(jīng)驗(yàn)為先導(dǎo)）。各個參與者基于專業(yè)化背景分享他們對能源結(jié)構(gòu)、能源基礎(chǔ)設(shè)施和政府政策問題的看法，并對未來的澳大利亞可再生能源投資的前景作出深入的分析。

啟示與建議

都市圈是一個體現(xiàn)多個城市之間高效互聯(lián)互通的城市體系，是城市發(fā)展從封閉到開放轉(zhuǎn)變的重要途徑，但從全球經(jīng)驗(yàn)來看，外部環(huán)境和內(nèi)部體制的挑戰(zhàn)普遍存在。通過對澳大利亞大都市圈市場領(lǐng)導(dǎo)型治理網(wǎng)絡(luò)經(jīng)驗(yàn)的探析，在理論上和實(shí)踐上都有所啟示和建議。

從對大都市圈治理的理論啟示角度而言。首先，NLO成為大都市圈治理網(wǎng)絡(luò)新模式。大都市圈是一個相對獨(dú)立的治理單元，各國的實(shí)踐區(qū)別在于其邊界范圍和獨(dú)立程度。澳大利亞CCR的實(shí)踐突破傳統(tǒng)以行政主體為網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建主體的NAO基本模式，逐步走向NLO模式，大都市圈的NLO模式更具有積累社會資本、開放包容、靈活彈性的優(yōu)勢，NLO可以成為獨(dú)立或與NAO配合形成的都市圈治理模式。其次，澳大利亞的CCR突破了都市圈治理多用來解決生態(tài)環(huán)境、公共服務(wù)等具有區(qū)域外部性困境單一議題，形成了各成員地方性城市構(gòu)建全球大都市圈的廣泛共識，可以有效克服一畝三分地的思維、減緩集體行動困境。其三，治理面向未來。澳大利亞之所以形成像墨爾本、悉尼等國際化大都市圈，并且保持了發(fā)展態(tài)勢，一個重要經(jīng)驗(yàn)在于始終站在全球發(fā)展的視角、主動融入全球化、面向未來的規(guī)劃定位，既能吸引全球資源的進(jìn)入，也能帶動地方性城市創(chuàng)新突破，增進(jìn)都市圈的活力和協(xié)同意愿。

對我國現(xiàn)代化都市圈建設(shè)而言，可以得到三點(diǎn)建議。首先，注重功能結(jié)構(gòu)分層，形成常態(tài)式單元化治理。一方面，大都市圈治理與地方性城市治理相比而言，不是一個獨(dú)立的政治單元，但我們也要注意到地方性城市則可能因?yàn)槿狈Y源互補(bǔ)使得其無法成為獨(dú)立的治理單元。另一方面，大都市圈內(nèi)本身存在著若干種行政級別且互不隸屬的地方政府，地方政府存在著巨大協(xié)調(diào)成本。因此，大都市圈的治理要充分發(fā)揮在不同尺度內(nèi)的功能分層，在政治、行政和治理三種功能間的有效劃分職責(zé)，發(fā)揮各類主體的優(yōu)勢，形成協(xié)同配合的常態(tài)式單元化治理。其次，注重未來發(fā)展議題，提升中心城市的能級。在我國的現(xiàn)代化都市圈建設(shè)中，不僅要注重通過都市圈建設(shè)解決資源互補(bǔ)、要素流動以及風(fēng)險管理等已知難題，更要充分凸顯中心城市的核心引領(lǐng)作用。我國的都市圈往往是以國家中心城市或有較大影響的區(qū)域中心城市為核心建設(shè)，因此具備較為有利的生長環(huán)境。需要進(jìn)一步將中心城市的各項(xiàng)功能升級為全球城市，提升在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的節(jié)點(diǎn)性地位，承擔(dān)全球未來可持續(xù)發(fā)展的重要孵化器和發(fā)動機(jī)的作用，以此帶動大都市圈的全面可持續(xù)發(fā)展。最后，注重開放包容生態(tài)，構(gòu)建差異均衡的治理共同體。大都市圈是一個包含各類公私組織的都市生態(tài)，相互依賴，共同發(fā)展。NLO實(shí)踐之所以在澳大利亞取得一定的突破和進(jìn)展，關(guān)鍵在于對社會治理主體的信任，尊重不同類型治理主體的差異化，求同存異。在我國，城市基層強(qiáng)調(diào)構(gòu)建共建共治共享的社會治理共同體的理念，可以將此NLO的網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐相結(jié)合，在完善中心城市與周邊城市帶動協(xié)調(diào)聯(lián)動的基礎(chǔ)上，拓展到都市圈尺度，形成開放包容的都市圈社會治理共同體。這就需要，一方面通過對社會主體的賦權(quán)賦能，提升更多主體在各類社會議題上形成構(gòu)建和運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)的領(lǐng)導(dǎo)力；另一方面，地方政府形成有效轉(zhuǎn)移差異、保護(hù)差異和協(xié)調(diào)差異的邊界工作職責(zé)體系。

（作者為南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，中國政府發(fā)展聯(lián)合研究中心研究員）

【注：本文系國家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目“基于“網(wǎng)絡(luò)關(guān)聯(lián)”的

城市治理功能協(xié)同：機(jī)理、結(jié)構(gòu)與迭代”（項(xiàng)目編號：72074129）、南開大學(xué)文科發(fā)展基金科學(xué)研究類項(xiàng)目“面向網(wǎng)絡(luò)型城市群的協(xié)同治理機(jī)制、結(jié)構(gòu)與模式創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號：ZB21BZ0219）、南開大學(xué)亞洲研究中心資助研究課題“后疫情時代中國區(qū)域治理的動態(tài)化模式轉(zhuǎn)型研究”（項(xiàng)目編號：AS2221）研究成果】

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責(zé)編/李一丹 美編/宋揚(yáng)