城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化路徑初探

李慧 蔣兢 周紅纓 梅萍

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾，生活垃圾分類(lèi)，標(biāo)準(zhǔn)化，綜合標(biāo)準(zhǔn)化

0 引言

近年來(lái)，我國(guó)全面加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，開(kāi)展了一系列根本性、開(kāi)創(chuàng)性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性工作。推行垃圾分類(lèi)作為其中的一項(xiàng)重要舉措，以減量化、資源化和無(wú)害化為原則，目的在于改善人民群眾的生活環(huán)境，提高廢棄物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和資源價(jià)值。但隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城市生活垃圾產(chǎn)生量迅速增長(zhǎng)，根據(jù)生態(tài)環(huán)境部官方統(tǒng)計(jì)，2013年我國(guó)大、中城市生活垃圾產(chǎn)生量為16，148萬(wàn)噸，至2022年已達(dá)到27，119萬(wàn)噸，環(huán)境隱患日益突出，這對(duì)城市生活垃圾分類(lèi)治理能力提出了更高的要求。

標(biāo)準(zhǔn)化在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用愈加顯著[1]。如何借助標(biāo)準(zhǔn)化推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)治理已然成為當(dāng)前研究的新熱點(diǎn)。本文從頂層規(guī)劃角度探究城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化路徑，為今后實(shí)踐提供參考。

1 城市生活垃圾分類(lèi)治理發(fā)展歷程

我國(guó)垃圾分類(lèi)最早開(kāi)始于20世紀(jì)90年代。1995年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》就規(guī)定城市生活垃圾應(yīng)當(dāng)逐步分類(lèi)收集、貯存、運(yùn)輸和處置。

2000年，為了更好地解決我國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題，建設(shè)部提出城市生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)工作，確定將北京、上海、南京等8個(gè)城市作為生活垃圾分類(lèi)收集試點(diǎn)城市，由此開(kāi)啟了解決我國(guó)城市生活垃圾問(wèn)題的積極探索。

2017年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，明確部分范圍內(nèi)先行實(shí)施生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)，這標(biāo)志著我國(guó)正式步入生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)階段。隨后，全國(guó)地級(jí)及以上城市全面啟動(dòng)生活垃圾分類(lèi)工作，編制生活垃圾分類(lèi)實(shí)施方案，相繼出臺(tái)地方性法規(guī)，明確生活垃圾強(qiáng)制分類(lèi)的法律責(zé)任。

2 城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化的必要性

2.1 戰(zhàn)略政策提出了標(biāo)準(zhǔn)化要求

在國(guó)家戰(zhàn)略方面，2021年發(fā)布的《國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展綱要》指出“標(biāo)準(zhǔn)是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)發(fā)展的技術(shù)支撐，是國(guó)家基礎(chǔ)性制度的重要方面。此外，提出要完善綠色發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)化保障，構(gòu)建垃圾分類(lèi)等綠色生活標(biāo)準(zhǔn)”。在國(guó)家政策方面，《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》要求“形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動(dòng)、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類(lèi)制度，建立垃圾分類(lèi)相關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類(lèi)模式”。因此，推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化是積極響應(yīng)和貫徹國(guó)家戰(zhàn)略政策，是推進(jìn)工作的必然道路。

2.2 高質(zhì)量發(fā)展需要標(biāo)準(zhǔn)化賦能

許多先試先行的城市經(jīng)過(guò)多年探索實(shí)踐，生活垃圾分類(lèi)工作已經(jīng)從“以建為主”向“建管并重”轉(zhuǎn)變、從“粗放管理”向“精細(xì)管理”轉(zhuǎn)變、從“單一管理”向“綜合治理”轉(zhuǎn)變，實(shí)施全周期管理、全流程創(chuàng)新、全社會(huì)參與、全方位組織[2]。一方面，這些城市積累了相對(duì)科學(xué)和成熟的經(jīng)驗(yàn)，具備標(biāo)準(zhǔn)化的基礎(chǔ)和條件。另一方面，在新時(shí)代推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，城市生活垃圾分類(lèi)更加注重綜合治理、精細(xì)化管理，強(qiáng)調(diào)各領(lǐng)域、各部門(mén)之間的協(xié)作，強(qiáng)調(diào)形成“精準(zhǔn)、細(xì)致、深入、規(guī)范”為內(nèi)涵的城市管理模式，需要標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮對(duì)法律法規(guī)的技術(shù)支撐和必要補(bǔ)充作用，為高質(zhì)量發(fā)展和高水平治理賦能。

3 城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化存在的問(wèn)題分析

我國(guó)對(duì)于生活垃圾分類(lèi)治理的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)仍在探索中，目前存在以下主要問(wèn)題。

3.1 標(biāo)準(zhǔn)的成套性、協(xié)調(diào)性欠缺

在全國(guó)標(biāo)準(zhǔn)信息公共服務(wù)平臺(tái)上，我國(guó)與垃圾分類(lèi)、垃圾處理等方面相關(guān)的國(guó)家、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)上百余個(gè)。從標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容上看，涉及分類(lèi)投放、分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處理等環(huán)節(jié)，也涉及環(huán)境保護(hù)、城鎮(zhèn)建設(shè)、機(jī)械、電力等行業(yè)領(lǐng)域；從標(biāo)準(zhǔn)類(lèi)型上看，既有技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也有管理標(biāo)準(zhǔn)等。但是，將這些標(biāo)準(zhǔn)集中起來(lái)看，仍然存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)制定缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。標(biāo)準(zhǔn)是由不同部門(mén)在不同時(shí)期、不同背景條件下，根據(jù)各領(lǐng)域當(dāng)時(shí)的需要制定的，呈現(xiàn)出分散、零星地制定標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，導(dǎo)致各個(gè)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立存在，標(biāo)準(zhǔn)的成套性不足，并且不同層級(jí)標(biāo)準(zhǔn)之間，標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)指標(biāo)、內(nèi)容等易出現(xiàn)重復(fù)、交叉或矛盾的問(wèn)題，導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)之間的協(xié)調(diào)配合程度有所欠缺。

3.2 標(biāo)準(zhǔn)的有效性、先進(jìn)性和適用性有待增強(qiáng)

現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)占很大比例。從標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)象來(lái)看，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)主要涉及垃圾填埋、垃圾焚燒的處理技術(shù)、污染控制、相關(guān)指標(biāo)的監(jiān)測(cè)與檢測(cè)。行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)主要包括垃圾處理配套設(shè)施設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)，如收集裝置、轉(zhuǎn)運(yùn)設(shè)施、運(yùn)輸車(chē)輛等，還包括垃圾的采樣、分析方法、化學(xué)特性檢測(cè)的技術(shù)要求。

技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)力求反映科學(xué)、技術(shù)和生產(chǎn)的先進(jìn)成果，同時(shí)只有先進(jìn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)才能促進(jìn)生產(chǎn)、推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步。但是，從現(xiàn)行技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施的時(shí)間來(lái)看，在一定程度上存在標(biāo)齡過(guò)長(zhǎng)的問(wèn)題，一些標(biāo)準(zhǔn)的發(fā)布實(shí)施時(shí)間距今已超過(guò)10余年，在這段時(shí)間里社會(huì)發(fā)展日新月異，垃圾種類(lèi)、垃圾產(chǎn)生量、環(huán)境條件、人口規(guī)模、技術(shù)水平可能有極大的變化，如果沒(méi)有經(jīng)過(guò)適時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)復(fù)審，其內(nèi)容是否符合當(dāng)前科學(xué)技術(shù)水平和社會(huì)需要，可能有待商榷。

4 城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化的路徑

4.1 開(kāi)展綜合標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行頂層系統(tǒng)規(guī)劃

綜合標(biāo)準(zhǔn)化是指為了達(dá)到確定的目標(biāo)，運(yùn)用系統(tǒng)分析方法，建立標(biāo)準(zhǔn)綜合體，并貫徹實(shí)施的標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)[4]。推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化適合采用綜合標(biāo)準(zhǔn)化的方法，這是由于：

城市生活垃圾分類(lèi)治理是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，這項(xiàng)工程涉及多行業(yè)、多部門(mén)和多學(xué)科，需要多方配合、通力協(xié)作、廣泛協(xié)調(diào)才能有效推進(jìn)[3]。例如，實(shí)際治理工作通常由城市管理行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)，生活垃圾源頭減量相關(guān)工作需要由發(fā)展和改革行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)，生活垃圾分類(lèi)教育和實(shí)踐需要由教育行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)，生活垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)和集中處置設(shè)施建設(shè)需要由城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)，生活垃圾中可回收物的回收管理工作需要由商務(wù)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)和協(xié)調(diào)。同時(shí)，涉及生產(chǎn)者、消費(fèi)者、回收利用者、處置者等相關(guān)方，需要政府、企業(yè)、公眾協(xié)同治理。

城市生活垃圾分類(lèi)治理具有共同的整體目標(biāo)。其目標(biāo)在于既要保護(hù)生態(tài)環(huán)境，改善人居環(huán)境，也要同時(shí)提高廢棄物的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和資源價(jià)值，避免資源的浪費(fèi)。例如，既需要考慮生活垃圾填埋、焚燒等處理方式采用先進(jìn)技術(shù)達(dá)到最佳效率，也需要考慮這些處理方式帶來(lái)的對(duì)土壤、空氣質(zhì)量等負(fù)面影響，兩者之間如何達(dá)成一種平衡？這就需要確保在當(dāng)前的治理范圍和階段目標(biāo)內(nèi)的相關(guān)要求、指標(biāo)、參數(shù)等是最佳協(xié)調(diào)的，并不刻意追求每個(gè)標(biāo)準(zhǔn)都要達(dá)到最高水平，而是為了實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)而確定的。

因此，可以開(kāi)展城市生活垃圾分類(lèi)治理綜合標(biāo)準(zhǔn)化，對(duì)整個(gè)治理工作進(jìn)行頂層系統(tǒng)規(guī)劃，讓標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)整體最佳，達(dá)到“見(jiàn)樹(shù)先見(jiàn)林”的效果。

4.2 合理設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)綜合體，科學(xué)制修訂標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《生活垃圾分類(lèi)制度實(shí)施方案》，城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化的總目標(biāo)可以確定為改善城市人居環(huán)境，促進(jìn)資源回收利用。結(jié)合所定目標(biāo)，全面分析相關(guān)要素，見(jiàn)表1。

依據(jù)選定的相關(guān)要素，系統(tǒng)設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)綜合體結(jié)構(gòu)圖，系統(tǒng)成套地列出所需要的全部相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，包括現(xiàn)行有效的標(biāo)準(zhǔn)、需要制定的標(biāo)準(zhǔn)、待修訂的標(biāo)準(zhǔn)，明確國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)層次，從而構(gòu)建相互配套、相互協(xié)調(diào)、層次分功能完備的城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化綜合體。根據(jù)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的相互關(guān)系和輕重緩急，明確標(biāo)準(zhǔn)制修訂計(jì)劃。整合專(zhuān)業(yè)資源，充分動(dòng)員社會(huì)、行業(yè)、市場(chǎng)中的專(zhuān)業(yè)人士積極參與標(biāo)準(zhǔn)制修訂。

4.3 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施和效果評(píng)估

標(biāo)準(zhǔn)化是一個(gè)活動(dòng)，標(biāo)準(zhǔn)制定、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施、信息反饋這三個(gè)環(huán)節(jié)組成的連續(xù)過(guò)程視為標(biāo)準(zhǔn)化的基本過(guò)程，缺一不可，尤其標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效果是影響標(biāo)準(zhǔn)作用發(fā)揮的重要因素[4]。因此需要全面促進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)治理相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的有效實(shí)施，采取政策解讀引導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)宣貫培訓(xùn)、標(biāo)準(zhǔn)化氛圍營(yíng)造、關(guān)鍵技術(shù)指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督檢查等一系列方式。尤其要推進(jìn)城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校，引導(dǎo)全社會(huì)增強(qiáng)生活垃圾分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)化意識(shí)，提升全社會(huì)參與標(biāo)準(zhǔn)化工作的積極性。大力開(kāi)展城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)化實(shí)施應(yīng)用試點(diǎn)示范，從而強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)與法律法規(guī)、行業(yè)政策的協(xié)調(diào)，推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)成果轉(zhuǎn)化和應(yīng)用[5 ]，將這些形成的經(jīng)驗(yàn)在其他更廣的范圍內(nèi)進(jìn)行復(fù)制與推廣。

此外，建立標(biāo)準(zhǔn)信息反饋和評(píng)估機(jī)制。廣泛收集與標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息，包括標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施具體情況、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施效益、標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施存在問(wèn)題、修改完善標(biāo)準(zhǔn)建議等內(nèi)容。建立標(biāo)準(zhǔn)質(zhì)量和實(shí)施效果評(píng)價(jià)體系，一是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)自身的水平，包括標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性、合法性、適用性、可操作性、先進(jìn)性；二是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施產(chǎn)生的效果，即生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。通過(guò)科學(xué)分析和專(zhuān)業(yè)研判，開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)制修訂，進(jìn)一步提升標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)水平，動(dòng)態(tài)完善城市生活垃圾分類(lèi)治理標(biāo)準(zhǔn)綜合體。

5 結(jié)語(yǔ)

標(biāo)準(zhǔn)是實(shí)現(xiàn)城市生活垃圾分類(lèi)治理目標(biāo)的重要技術(shù)支撐，在標(biāo)準(zhǔn)化起步階段，更要科學(xué)做好頂層統(tǒng)籌規(guī)劃，有效開(kāi)展標(biāo)準(zhǔn)制定和實(shí)施評(píng)估，創(chuàng)造城市生活垃圾分類(lèi)治理的最佳整體效益，助力實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó)。