從處置硅谷銀行倒閉看美國存款保險(xiǎn)制度的作用與演進(jìn)

硅谷銀行倒閉引發(fā)的美歐銀行信心危機(jī)，是在俄烏沖突背景下，美歐經(jīng)濟(jì)社會矛盾加劇的真實(shí)反映，而引發(fā)這一危機(jī)的導(dǎo)火索則是美聯(lián)儲2022年3月以來的不斷加息。但值得注意的是，自危機(jī)爆發(fā)以來，其影響處于可控狀態(tài)。這與有關(guān)部門的“快速處置、聯(lián)手處置”有直接關(guān)系，而存款保險(xiǎn)制度對穩(wěn)定存款人信心，避免銀行大規(guī)模擠兌發(fā)生也功不可沒！

美國存款保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容與特點(diǎn)

在20世紀(jì)30年代大蕭條中，美國銀行體系遭受重創(chuàng)，存款人損失慘重并引發(fā)連鎖擠兌。美國《1933年銀行法》決定建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度并成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC），1934年設(shè)立聯(lián)邦儲蓄貸款協(xié)會保險(xiǎn)公司，1970年建立全美信用社股金保險(xiǎn)基金。

存款保險(xiǎn)是指投保銀行倒閉后其存款人可獲得一定保險(xiǎn)賠償?shù)囊环N制度。存款人一旦在FDIC 投保的銀行開立存款賬戶便自動獲得存款保險(xiǎn)，無須申請或購買。當(dāng)投保銀行倒閉時(shí)，每個存款人的每一類合格賬戶可得到FDIC不超過 25萬美元的存款保險(xiǎn)賠償。

FDIC的使命是維護(hù)銀行業(yè)穩(wěn)定和公眾對金融體系的信心，其主要功能是為存款提供保險(xiǎn)，監(jiān)督檢查投保銀行，使大型而復(fù)雜的金融機(jī)構(gòu)可妥善解決，接管破產(chǎn)的投保銀行。

美國存款保險(xiǎn)制度的主要內(nèi)容

投保方式

在美國，銀行可以通過各州或貨幣監(jiān)理署特許獲得銀行牌照，通過這兩種渠道獲得牌照的銀行分別稱為州銀行或國民銀行。其中，國民銀行必須加入聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，而州銀行可自愿申請加入。因此，美國實(shí)行的是強(qiáng)制和自愿相結(jié)合的投保方式。中國則是強(qiáng)制投保。FDIC是投保但未加入聯(lián)邦儲備系統(tǒng)的州特許銀行的主要聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)。

受保護(hù)存款

主要是傳統(tǒng)的存款賬戶，如活期、可轉(zhuǎn)讓支付命令賬戶、儲蓄賬戶、貨幣市場存款賬戶和定期存款。而互助基金、股票、債券、加密資產(chǎn)、年金、人壽保險(xiǎn)單等非存款的投資產(chǎn)品則不受FDIC的保護(hù)。在美國，發(fā)卡人發(fā)行的滿足條件的預(yù)付卡，如果資金存入銀行后該銀行倒閉，持卡人也可獲得存款保險(xiǎn)賠償。但是，預(yù)付卡丟失、被盜，或發(fā)卡人破產(chǎn)，F(xiàn)DIC則不負(fù)責(zé)賠付。

保險(xiǎn)理賠

如果投保銀行倒閉，合格存款人將獲得FDIC的賠償。但這種賠償不是簡單地按存款賬戶（如活期、儲蓄和定期）或按人頭將這些存款合并計(jì)算的，而是根據(jù)存款人在該銀行持有存款的方式，或準(zhǔn)確講是根據(jù)開立存款賬戶的類型來確定。

客戶在銀行有三種存款——活期、儲蓄和定期，但客戶可分別以單一賬戶、退休賬戶、雇員福利計(jì)劃賬戶、聯(lián)名賬戶、信托賬戶、商業(yè)賬戶以及政府賬戶名義開立。一旦投保銀行倒閉，存款人在該銀行不同賬戶類型中的存款是單獨(dú)計(jì)算賠償?shù)?。每一類別賬戶都可獲得最高25萬美元的賠償。因此，大額存款人可獲得的賠償可能超過25萬美元。

存款保險(xiǎn)費(fèi)

銀行投保后必須按規(guī)定向FDIC繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)，這取決于銀行擁有的存款數(shù)量與適用于該銀行的存款保險(xiǎn)費(fèi)率。

1993年之前，美國實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率制度。20世紀(jì)80年代儲貸危機(jī)導(dǎo)致存款保險(xiǎn)基金大幅度減少，保險(xiǎn)費(fèi)率制度改革勢在必行。1991年的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》要求FDIC建立與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的存款保險(xiǎn)費(fèi)率制度，該制度于1993年1月1日起正式實(shí)施。

與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的保險(xiǎn)費(fèi)率的高低主要根據(jù)兩個因素來決定：資本充足情況和監(jiān)管評級。其中，資本分為很充足、充足和不足三類，而監(jiān)管評級根據(jù)“駱駝評級”分為A、B、C三檔，最終形成一個3x3的費(fèi)率矩陣（見表1）。當(dāng)時(shí)的費(fèi)率水平有5個，最低是23個基點(diǎn)，最高為31個基點(diǎn)。相同類別的銀行的費(fèi)率是一樣的。

存款保險(xiǎn)基金：來源與運(yùn)用

存款保險(xiǎn)基金是FDIC履行賠付責(zé)任的物質(zhì)基礎(chǔ)，其來源主要包括四個方面：FDIC成立時(shí)的資本金、投保銀行繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、保險(xiǎn)基金的投資收益，以及美國財(cái)政部在緊急情況下的特別借款。

存款保險(xiǎn)基金的運(yùn)用主要是FDIC的運(yùn)營支出、保險(xiǎn)賠償?shù)龋粘ｉ_支中主要是雇員薪酬。FDIC實(shí)行獨(dú)立收支，而不是美國國會預(yù)算撥款，這是FDIC與美聯(lián)儲、貨幣監(jiān)理署等監(jiān)管機(jī)構(gòu)的不同之處。

存款保險(xiǎn)基金是否足夠呢？1996年的存款保險(xiǎn)法為此設(shè)定目標(biāo)比率（Designated Reserve Ratio，簡稱DRR），即基金余額除以估計(jì)的受保護(hù)的存款總額。當(dāng)目標(biāo)比率超過1.25%時(shí)，基金比較充足，F(xiàn)DIC將降低未來的費(fèi)率，反之則提高費(fèi)率。2005年的《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》（Federal Deposit Insurance Reform Act，簡稱FDIRA）將這一比率調(diào)整1.15%～1.50%。

FDIC如何處置有問題的銀行

當(dāng)投保銀行陷入困境后，F(xiàn)DIC可根據(jù)情況采取多種方式來處置，包括資金支持、接管、理賠、收購與承擔(dān)（Purchase and Assumption，簡稱P&A）等。其中，收購（資產(chǎn)）和承擔(dān)（負(fù)債）是最主要的，處置硅谷銀行就是選擇這一方式來處理的。

美國存款保險(xiǎn)制度的特點(diǎn)

與中國等國的存款保險(xiǎn)制度相比，美國的存款保險(xiǎn)制度有其顯著的特點(diǎn)：一是部分銀行是強(qiáng)制投保，而部分銀行則是自愿投保；二是“分行業(yè)”建立不同的存款保險(xiǎn)，這與很多國家不同；三是實(shí)行與投保銀行風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的存款保險(xiǎn)費(fèi)率并不斷調(diào)整和改進(jìn)；四是FDIC具有很強(qiáng)的金融監(jiān)管和服務(wù)功能，包括日常的常規(guī)監(jiān)管、作為破產(chǎn)的投保銀行接管人、便利銀行間并購交易的完成等。

美國存款保險(xiǎn)制度主要改革

1933年美國建立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，之后進(jìn)行了諸多方面的改革。本文重點(diǎn)介紹理賠和保險(xiǎn)費(fèi)率兩個方面。

理賠限額

現(xiàn)行的存款保險(xiǎn)制度基本采取的是部分保險(xiǎn)的方式，即規(guī)定存款賠償?shù)纳舷?，并根?jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化進(jìn)行調(diào)整，這樣做的主要目的是降低投保銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)，并在保護(hù)存款人利益的同時(shí)強(qiáng)化存款人對銀行的選擇，進(jìn)而發(fā)揮市場紀(jì)律的作用。1933年FDIC賠償?shù)淖罡哳~度是2500美元，歷經(jīng)多次調(diào)整，2008年后提高到25萬美元。

保險(xiǎn)費(fèi)率

1993年，美國執(zhí)行與投保銀行風(fēng)險(xiǎn)掛鉤的費(fèi)率制度。此后，費(fèi)率制度不斷調(diào)整改革，如區(qū)分銀行規(guī)模和投保時(shí)間、簡化費(fèi)率結(jié)構(gòu)等。

1996—2006年

在這期間的費(fèi)率為0～27個基點(diǎn)。其中，對資本很充足且監(jiān)管評級為A檔的最好的銀行不收取存款保險(xiǎn)費(fèi)，這類銀行占95%以上。只有較差的銀行才會被收取保險(xiǎn)費(fèi)，占比大概不到5%（見表2）。

由于絕大部分的銀行不需要繳納存款保險(xiǎn)費(fèi)，這些銀行容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。FDIC在2001年的存款保險(xiǎn)改革計(jì)劃中認(rèn)為“缺乏基于風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)率定價(jià)會鼓勵銀行不審慎的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)行為”。

2007—2008年

2006年2月6日，美國通過了《2005年聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司改進(jìn)法》（FDIRA），賦予FDIC更加富有彈性的保險(xiǎn)費(fèi)率定價(jià)權(quán)利，目的是減少風(fēng)險(xiǎn)I類銀行中“好銀行”對“差銀行”的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。主要變化有三點(diǎn)：第一，將原來的3x3的費(fèi)率矩陣減少到四類（見表3），分別是風(fēng)險(xiǎn)I—IV類，風(fēng)險(xiǎn)逐級提高。費(fèi)率有5～7個基點(diǎn)、10個基點(diǎn)、28個基點(diǎn)、43個基點(diǎn)等四種。

第二，風(fēng)險(xiǎn)I類的大銀行和小銀行采用單獨(dú)的定價(jià)模型。表3中風(fēng)險(xiǎn)I類的銀行仍然占絕大多數(shù)，但是與之前的費(fèi)率矩陣不同的是，這一類銀行的費(fèi)率有2個基點(diǎn)的費(fèi)率差，這主要取決于投保銀行的風(fēng)險(xiǎn)特征。對于同屬于風(fēng)險(xiǎn)I類的投保銀行，F(xiàn)DIC為小銀行和大銀行（資產(chǎn)100億美元以下的為小銀行，100億美元以上為大銀行）引入不同的定價(jià)方法，執(zhí)行不同的費(fèi)率水平。這是1991年采用基于風(fēng)險(xiǎn)的費(fèi)率定價(jià)方法以來的首次嘗試。

第三，區(qū)別對待風(fēng)險(xiǎn)I類的新銀行和老銀行。在1993年框架下，新投保銀行（指投保年限不足5年的銀行）被認(rèn)為對存款保險(xiǎn)基金造成的風(fēng)險(xiǎn)很小，因此在初期被劃入資本很充足的組別。2006年，F(xiàn)DIC首次區(qū)分新老投保銀行并采用不同的定價(jià)模型。

此外，2006年關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的重要改革還包括：一是合并銀行保險(xiǎn)基金（Bank Insurance Fund，簡稱BIF）和儲蓄協(xié)會保險(xiǎn)基金（Savings Association Insurance Fund，簡稱SAIF），成立存款保險(xiǎn)基金（Deposit Insurance Fund，簡稱DIF）并由FDIC管理。二是將個人退休金賬戶賠償上限提高到25萬美元，一般存款的賠償上限保持不變。

2009—2011年

2008年次貸危機(jī)給存款保險(xiǎn)基金造成重大損失并導(dǎo)致DRR低于法定水平，這意味著FDIC的賠付能力不足。為此，F(xiàn)DIC采取了多項(xiàng)重大改革措施。

第一，擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)I類銀行所適用的費(fèi)率差，從2個基點(diǎn)擴(kuò)大到4個基點(diǎn)。風(fēng)險(xiǎn)I類銀行的費(fèi)率絕對水平則從5～7個基點(diǎn)，大幅度提高到12～16個基點(diǎn)。

第二，對風(fēng)險(xiǎn)費(fèi)率定價(jià)引入三個調(diào)整因子，包括無擔(dān)保債務(wù)、有擔(dān)保負(fù)債和經(jīng)紀(jì)存款。

第三，對影響風(fēng)險(xiǎn)I類大型銀行費(fèi)率定價(jià)方法的財(cái)務(wù)比率進(jìn)行合并簡化。

第四，調(diào)整保險(xiǎn)費(fèi)計(jì)繳基數(shù)。2010年，F(xiàn)DIC將繳費(fèi)基數(shù)從國內(nèi)存款擴(kuò)大到合并報(bào)表的平均總資產(chǎn)減去平均所有者權(quán)益，相當(dāng)于按銀行的總負(fù)債計(jì)算保險(xiǎn)費(fèi)。這避免了大銀行通過負(fù)債結(jié)構(gòu)調(diào)整來套利的可能。

第五，區(qū)別對待新投保銀行和老投保銀行并實(shí)行不同的定價(jià)（見表4和表5）。

2011—2016年

與之前的相比，2011年4月執(zhí)行的新費(fèi)率有較大幅度的降低（見表6和7），這得益于存款保險(xiǎn)基金的增加。

2016—2022年

2016年的存款保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整主要針對投保多年的小銀行（見表8），以更精確反映小銀行對存款保險(xiǎn)基金的影響，旨在讓高風(fēng)險(xiǎn)投保銀行承擔(dān)更多保險(xiǎn)費(fèi)。相比之下，那些投保時(shí)間不足5年的小銀行，費(fèi)率將更高，調(diào)整因素也被簡化（見表9）。

2023年最新的費(fèi)率

2023年1月1日，F(xiàn)DIC再次調(diào)整存款保險(xiǎn)費(fèi)率（見表10和表11），這些調(diào)整反映了新冠疫情和高通脹導(dǎo)致的銀行壞賬增加和倒閉概率上升的應(yīng)急需要。

FDIC如何處置問題銀行——以硅谷銀行為例

硅谷銀行成為2008年次貸危機(jī)后FDIC處理的規(guī)模最大的投保銀行，在處置過程中，F(xiàn)DIC扮演了多種重要角色。第一，作為倒閉銀行的接管人。3月9日晚（當(dāng)?shù)貢r(shí)間），F(xiàn)DIC被SVB的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)美聯(lián)儲告知，出現(xiàn)資金短缺，銀行沒有足夠的現(xiàn)金來滿足存款人和其他債券人的需要，3月10日硅谷銀行被其特許部門——加州金融保護(hù)和創(chuàng)新部——關(guān)閉并指定FDIC為接管人。第二，依法設(shè)立存款保險(xiǎn)國民銀行。為保護(hù)存款人利益，F(xiàn)DIC將硅谷銀行的全部存款和資產(chǎn)轉(zhuǎn)移到新設(shè)立的硅谷過橋銀行——存款保險(xiǎn)國民銀行。硅谷銀行原來的存款人和借款人自動成為過橋銀行的客戶，與之前的銀行服務(wù)無異。SVB原有的管理團(tuán)隊(duì)全部離職，存款保險(xiǎn)國民銀行由FDIC聘任的董事會負(fù)責(zé)運(yùn)營。第三，尋找擬收購硅谷銀行的買家并促成交易。美國第一公民銀行3月27日宣布與FDIC達(dá)成協(xié)議，收購原硅谷銀行的存貸款和部分資產(chǎn)及負(fù)債。第一公民銀行以164億美元價(jià)格購得約1100億美元硅谷銀行資產(chǎn)（其中包括720億美元貸款），并承擔(dān)936億美元硅谷銀行的負(fù)債。約900億美元的證券和其他資產(chǎn)將由FDIC處置，預(yù)估對存款保險(xiǎn)基金（DIF）造成的損失約200億美元。

FDIC選擇何種方式來處置有問題銀行，主要取決于問題的嚴(yán)重程度。第一，資金援助。對于暫時(shí)陷入流動性問題的投保銀行，F(xiàn)DIC可以提供資金援助，幫助其渡過難關(guān)。第二，直接賠付。這最能表現(xiàn)存款保險(xiǎn)制度的作用。那些超限額債權(quán)人能得到多大程度的保障取決于清產(chǎn)核資后有多少剩余財(cái)產(chǎn)。但清算過程往往需要很長時(shí)間才能完成，不僅耗時(shí)費(fèi)力，而且將導(dǎo)致存款保險(xiǎn)基金快速減少，尤其是當(dāng)問題銀行規(guī)模較大時(shí)。第三，收購與承擔(dān)。包括收購問題銀行的部分資產(chǎn)、承擔(dān)問題銀行的全部合格債務(wù)兩種交易。FDIC在“收購與承擔(dān)”交易中主要發(fā)揮兩方面的作用：一是牽頭尋找買家，撮合雙方成交；二是承擔(dān)破產(chǎn)銀行的壞資產(chǎn)，并管理和清收剩余資產(chǎn)，讓收購方收購清潔資產(chǎn)，集中精力專心銀行經(jīng)營管理。此外，收購與承擔(dān)交易避免了直接賠付導(dǎo)致的存款保險(xiǎn)基金大幅度減少的情況。

（張橋云為西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師。本文編輯/孫世選）